1999年《失业保险条例》颁布实施以来,在保障失业人员基本生活、促进失业人员再就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。随着经济、社会的不断发展和变化,十多年前的失业保险制度设计已经难以适应当前改革发展的现实需要。《社会保险法》在一定程度上对失业保险制度进行了完善,但仍存在不足。本文试图在研究我国失业保险制度存在问题的基础上,并结合国外失业保险制度的发展改革经验,提出对我国失业保险法律制度进行完善的建议

吴晓东

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黯浅谈我国失业保险法律制度的完善吴晓东(厦门大学法学院 361005)摘 要1 99 年 失业保险条例 硕布实施以来,在保障失业人员基本生活 促进失业人员再就业 维护社会稳定等方面发挥了重要作用 随着经济 社会的不断发展和变化 ,十多年前的失业保险制度设计已经难以适应当前改革发展的现实需要 社会保险法 在一定程度上对失业保险制度进行了完善 ,但仍存在不足 本文试图在研究我国失业保险制度存在问题的基础上 ,并结合国外失业保险制度的发展改革经验 ,提出对我国失业保险法律制度进行完善的建议关键词 失业保险;存在问题;立法建议一 问题的提出失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分 ,对保障失业人员基本生活 促进失业人员再就业有着重要作用 19 86 年 7月 ,为了适应国有企业改革的需要 ,国务院出台了 国营企业职工待业保险暂行规定 ,标志着我国失业保险制度的正式建立 随着经济体制改革的不断深化 ,国务院于 199 年初颁布实施了 失业保险条例)( 以下简称 条例) ,对失业保险进行了比较全面和具体的规定 ,构建了我国现行失业保险制度的基本框架 条例 的颁布实施 ,适应了当时经济体制改革的需要 ,为大量的失业人员提供了生活保障 ,对维护社会稳定发挥了重要作用;同时 ,通过保障失业者基本生活和为失业者提供职业培训 职业介绍等就业服务 ,促进了劳动者再就业 ,健全了劳动力市场就业机制 但是 ,随着市场经济改革发展的不断深人 ,社会形势的不断变化 ,失业保险制度所存在的问题也不断显现出来 20 10 年 10 月全国人大常委会通过的 社会保险法 ,在某种程度上对失业保险制度进行了优化,但基本上仍旧是对 条例 的承继和延续 ,并没有很好地解决现行制度存在的问题 笔者认为 ,有必要对 条例 进行适当修订 ,进一步完善我国的失业保险制度二 失业保险制度存在的主要问题(一)失业保险覆盖面狭窄条例 第 2 条规定 ,城镇企业事业单位职工依照本条例的规定 ,缴纳失业保险费 可见 , 条例 主要为城镇劳动者提供保护 ,而大量失业风险大的劳动人群则并没有纳人失业保险 如大学毕业生和农民工就尚未纳人失业保险 此外 ,尽管 社会保险征缴暂行条例 授权地方可根据当地实际情况决定是否将社会团体及其专职人员 民办非企业单位及其职工 ,有雇工的个体经济组织及其劳动者纳人范围 ,但从实际情况看 ,不少地方考虑到管理难度 ,未将这一群体纳人保障范围 根据人社部统计数据显示 ,2田9 年全国就业人数为 779 5 万人 ,全国参加失业保险人数为 127巧万人 ,全国参加失业保险人数占全国就业人数的 160/ 可见 ,失业保险的覆盖面还相当狭窄(二 )失业保险计发期限过长条例 第 17 条规定 ,失业人员根据用人单位和失业者本人的累计缴费年限 ,确定领取失业保险金的期限,最长可达 24 个月社会保险法 第 46 条也做了类似规定 这远远高于世界上绝大多数国家 劳动者失业后 ,通常需要一定的期限来提升自己的职业技能和获取足够的就业信息 ,从而实现再就业 ,这个期限由失业保险为其提供保障,但期限的确定必须合理 过短的失业保险金计发期限不利于失业者完成缓冲 ,难以帮助失业者过渡到再就业;而过长的失业保险金计发期限则不能有效激励失业者尽快寻求新工作 ,存在,养懒汉,的风险 失业者通过职业培训等手段提升职业技能 ,或者通过职业介绍等渠道获得就业信息 ,通常在一个年度内就可以完成 ,我国最长24 个月的失业保险金领取期限显然太长(三)失业保险待遇偏低 项目偏少条例 第 18 条规定 ,失业保险金的标准 ,按照低于当地最低工资标准 高于城市居民最低生活保障标准的水平由省 自治区直辖市人民政府确定 社会保险法 第 47 条对此进行了优化 ,不再规定失业保险待遇要低于当地最低工资标准 ,只规定不得低于城市居民最低生活保障标准 失业人员不仅要保证自己的基本生活 ,同时一般还具有赡养一定数量家庭人口的负担 因此 ,简单地规定失业保险金不得低于城市居民最低生活保障标准 ,很难对失业人员及其家庭的基本生活和基本需求提供足够的保障 况且我国城市居民最低生活保障标准原本就一直处在一个较低的水平(四)促进再就业功能偏弱失业保险制度建立之初 ,主要是为了保障国有企业下岗职工的基本生活,在促进失业者再就业方面则考虑较少 此后失业保险制度不断发展和完善 ,但促进再就业的功能一直没有得到充分发挥 目前关于促进再就业方面的内容 ,只有失业人员领取失业保险金期间接受职业挤训职业介绍补贴的规定 也就是说,失业人员如果不是处在领取失业保险金期间就不能享受这两项补贴,非参保的失业人员更无法享受 随着我国经济社会的发展 ,劳动力市场也发生了翻天覆地的变化 ,显然目前这种适用对象和支出项目十分有限的规定已经不适合今天发生了巨大变化的情况(五 )稳定就业和预防就业功能缺失经济全球化的不断发展 ,使得国内外市场的竞争日趋激烈 ,企业经营作为一种个体行为 ,通常都面临着较大的风险 在企业经营陷人困境的特定时期 ,企业和职工都需要一定的帮助以渡过难关 ,但是 ,现行失业保险制度缺乏支持企业稳定就业和减少失业的支出项目 一些效益较好的企业长期足额缴纳了失业保险费 ,在企业转产 职工转岗过程中具有安置劳动者就业的意愿 ,需要资金支持其对职工进行转岗培训 ,但失业保险目前并没有鼓励企业多承担安置就业社会责任的支出项目(六)尚未建立失业保险的应急机制目前 ,我国的失业保险制度尚未建立应对紧急情况的处理机制 我国幅员辽阔 ,劳动人数众多 ,并正处在转型时期 ,随时都有可能因为经济波动 自然灾害 突发事件等因素而出现全国性或者区域性重大紧急情况 这些必然会对就业局势产生恶劣影响 ,造成就业压力骤然增大 ,失业人员明显增加的情况 但现行制度并没有规定应对这些紧急情况的应急措施 ,很容易使得失业保险在特殊时期的功能发挥捉襟见肘 金融危机期间 ,有关部门曾采取过一些应对危机的紧急措施 ,但并未形成一个固定机制确定下来三 对失业保险制度进行完善的的立法建议(一 )扩大失业保险的履盖面目前 ,世界上多数发达国家的失业保险都覆盖了大部分劳动者 美国目前已覆盖全部劳动力的 74% ,加拿大 英国 德国的覆盖率则分别为 93 % 860/ 和 68 % 而我国目前仅仅 160/ 的覆盖率明显严重偏低 ,大量的劳动者失业后无法得到失业保险的保障我国应逐步扩大失业保险的覆盖面 ,可以考虑在现有制度覆盖人群的基础上 ,逐步把城镇个体经济组织 民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳人参保范围 大学毕业生和农民工也都应该纳入失业保险范围 ,其中农民工应该被赋予享受和城镇职工一样的失业保险或者享受一次性失业保险金给付的选择权(下转第 65 页 )裁藻羹 群攀息 ,直接提高了系部教学科研水平 因此 ,引入学科馆员是优化图书馆的信息服务职能 ,对信息用户的智力开发和知识信息传递发挥了不可替代的作用(二)有利于加强高校图书馆服务工作的管理设立专业信息学科馆员机制 ,让学科馆员与相同专业的广大师生面对面交流 ,有利于增强图书馆的亲和力和部门凝聚力 ,既调动了馆员的积极性 ,激发他们的创造力;又有利于建立健全信息服务管理工作的规章制度 ,改善人文环境 ,引进竞争机制 ,准确地对馆员进行绩效考核评估 ,公正地实施奖惩;有利于规划图书馆为教学科研服务的奋斗目标 总结经验教训 ,改进工作;还有利于文献采访利用虚拟馆藏 ,形成馆藏特色 ,便于制定开展信息服务的基本内容 ,明确具体任务和制定科研课题;更有利于广大师生的直接监督 ,学科馆员直接深人系部了解需求 ,采纳意见 ,树立用户的主体地位 ,可建立从读者角度评测图书馆信息服务质量的监督机制司(三)有利于促进高校图书馆队伍的建设学科馆员能发挥学有所长的专业优势和信息服务的业务优势 ,能充分实现自身发展和体现自我价值 他们在图书馆又代表某领域知识技能的领先水平 ,有一定的荣誉感;同时从事的服务质量和工作效率要求更高更严 ,有了一定压力 这就促使学科馆员更加努力学习其专业知识技能 ,不断加强服务领域的学术研究 ,提高自身的素质和能力 而非学科馆员与学科馆员团结合作 相互激励 取长补短 共同进步 ,这就整体提高了馆员整体素质 ,有利于图书馆服务队伍的建设总之 ,学科馆员的工作是一项具有开拓性和创造性的工作 ,已远远超出传统意义上的图书情报服务工作 ,必须应用现代企业人力资源管理的新思维来进行学科馆员的管理 只有这样 ,才能真正提高学科馆员素质 ,使高校图书馆为教学和科研事业做出更大的贡献参考文献巨1 杜也力.谈大学图书馆 学科馆员喇度[J .大学图书馆学报 , 2(X) 2,2厌l):49一51.[2习武保民.都平平.高校图书馆建立 ,学科馆员喇度的现实思考[J .情报杂志, 2(X) 2,价): 90- 913] 高稚佳.关于我国高校图书馆学科馆员服务的研究[叨 .河北大学,2以刃 .4 王强.学科馆员与大学图书馆知识服务研究巨D 吉林大学, 20 10.巨5 韦文辉.高校图书馆学科馆员的素质要求与管理策略[J]. 图书馆界, 20 3, (l):5一8巨6] 武三林, 领艳萍,李莉.大学图书馆学科馆员制度建设的实施策略仁J].中国图书馆学报, 20 7 (3):107一108.(上接第 54 页)(二)改革失业保险待遇计发办法世界上多数发达国家根据失业者失业前一段时间内平均工资的一定比例 ,计算失业保险金的支付水平 如美国约为失业前收人的 50% ,德国为失业前净收人的印% 而目前 ,我国失业保险金的主要参照物是城市居民最低生活保障而非失业者失业前一段时间内的平均工资 ,而且在一个统筹地区内实行完全统一的标准2(Xj 8年 ,我国失业保险金全国平均水平仅为 387 元阴 ,不到城镇居民可支配收人的 4口洲l 此后 ,尽管失业保险金水平有所提升 ,但涨幅有限 ,这显然不符合国际通行的做法 ,也不利于充分保障失业人员及其家庭的基本生活和基本需要 应该改革失业保险待遇计发办法 ,可以考虑按照失业人员失业前一段时间内平均缴费基数的一定比例确定失业保险待遇 ,如国际劳动组织的通行比例45% 一 5( 6(三 )缩短失业保险待遇的发放期限世界上多数发达国家规定了一个较为合理的领取失业保险金的最长期限 如美国绝大多数州为 26 周 ,英国为 6 个月 我国最长 24 个月的期限显然太长 ,不利于激励劳动者主动再就业 ,不利于失业保险促进就业功能的发挥 因此 ,可以在提高失业保险待遇的基础上缩短失业保险待遇的发放期限 把 24 个月的期限缩短为 12 个月一18 个月之间 ,并根据缴费年限确定可以享受的具体期限 对创业的失业者一次性支付失业保险金 ,促进失业者创业对通过其他形式就业的失业者保留他们领取失业保险金的权利 ,以促进失业者再就业(四)增加 失业保险基金的支出项目世界上多数发达国家都注重失业保险基金在促进就业方面功能的发挥 他们主要采取以下措施:一 把一部分失业保险基金用于向失业者提供培训和就业服务;二 调整失业保险资金的使用范围 ,对提前就业者给予就业补助;三 实施创业计划 ,鼓励失业者创办企业 ,实现 自雇就业 ,为创业者提供专门的创业补贴 我国目前限定人群 限定时限的职业培训 职业介绍补贴作用十分有限 ,不足以充分发挥失业保险促进就业的功能 因此 ,可以考虑在为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴 职业介绍补贴的基础上 ,为企业提供社会保险补贴 工资补贴 ,鼓励其吸纳更多的人员 ,为到困难地区就业的劳动者 接受低薪水的劳动者提供工资补贴 ,促进其就业 同时 ,应该帮助劳动者提高就业能力 ,通过创业培训和创业补贴等方式支持他们创业(五)增加失业保险基金在稳定就业 预防失业方面的支出世界上多数发达国家都利用失业保险基金稳定就业和预防失业 美国为了鼓励企业减少裁员,有 18 个州向那些订单不足的企业提供短期补助 德国规定 ,由于恶劣天气等不可避免的原因造成停工 开工不足和雇员工资减少的情况可以获得政府的补贴或低息贷款 ,用于向工人发放工资补贴等 目前 ,我国缺乏运用失业保险基金稳定就业 预防失业的支出 2(X) 8年年底中央 3个部门联合颁布了 关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知 ,取得了一定成效 ,但还远远不足 ,且未成为失业保险的一种长效措施 应该继续完善失业保险基金以补贴的方式帮助面临经营困难企业渡过难关的功能 ,可以考虑进一步放宽企业享受补贴的标准 提高补贴水平 延长补贴期限 ,并形成一个制度安排(六)建立失业保险的应急机制重大紧急事件会对就业形势产生巨大影响 世界上多数发达国家为缓解紧急事件所造成的大规模失业采取了多方面的应急措施 兮.l 事件后 ,美国 3 个月内丧失了近百万个就业岗位 为此 ,美国劳工部启动了 紧急失业援助计划 ,为失业者提供为期 6 个月 每人每月叨5美元的失业援助 1997 年金融危机期间 ,韩国政府紧急实施了积极创造工作岗位计划 ,拨款举办公共工程和向企业提供就业补贴 面临随时可能发生的紧急情况 ,我国应该建立失业保险的应急机制 在特殊时期和特定区域 ,区分劳动者和用人单位采取不同的应对措施 对于劳动者 ,可以考虑为劳动者提供时间更长 待遇标准更高的失业保险 ,从而更好的保障失业劳动者;对于用人单位 ,可以降低失业保险缴费费率和准许缓缴失业保险费 ,从而降低企业的负担 同时 ,对于区域性紧急情况 ,应该赋予地方政府一定的自主权限 ,以确保应对措施的针对性和时效性参考文献巨习吕学静.中国失业保险面临大考 J .中国社会保障 ,2 卫(1).[幻莫荣.发挥失业保险预防失业 促进就业的作用[J己.中国社会保障 ,20 10(9).

浅谈我国失业保险法律制度的完善

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