党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“健全残疾人权益保障制度“。就社会保障制度而言,残疾人保护存在哪些不足,又如何健全残疾人保障制度？2008年,第十一届全国人大常委会第二次会议修订了《残疾人保障法》。细心的读者会发现,修订后的《残疾人保障法》将原法的第六章“福利“改为“社会保障“。原法规定“残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭,应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险“,非常简单。而修订后的第四十六条规定:国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。政

杨方方

苏婵

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48 中国社会保障·2014年第5期2008 年，第十一届全国人大常委会第二次会议修订了《残疾人保障法》。细心的读者会发现，修订后的《残疾人保障法》将原法的第六章“福利”改为“社会保障”。原法规定“残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险”，非常简单。而修订后的第四十六条规定：国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活。该法第四十七条还规定，对生活确有困难的残疾人，按照国家有关规定给予社会保险补贴。章名变化和法条内容丰富的背后，实质代表着国家立法对残疾人社会保障权利的新认识、新发展与新保障。遗憾的是，在过去近 6年的时间里，无论是观念还是制度体系，残疾人社会保障权益保护状况仍旧是“波澜不惊”。保障不足与差异从实体内容看，社会保障权包括社会救助权、社会保险权和社会福利权等；从权利功能上看，社会保障权包括请求权、受领权、处分权和救济权。残疾人不管是在直接获得待遇上，还是在作为享受社会保险待遇前提的参保上，都存在不足。残疾人参保与健全人存在较大差距。先看城镇职工基本社会保险，根据《2012年残疾人事业发展统计公报》，截至 2012 年，城镇残疾就业人数为444.8 万，城镇残疾职工参加社会保险（参加一个险种及以上）人数达到280.9万，参保率为 63.2%；根据《2012 年人力资源和社会保障事业统计公报》，截至2012年，城镇就业总人数为37102万，参加职工基本养老保险人数为 28272万人，职工养老保险单一险种的参保率即达到76.2%。再看城镇居民医疗保险，根据《2012年残疾人事业发展统计公报》，截至2012 年，城镇残疾居民参加居民医疗保险达到 498.6万人，约占城镇残疾居民的 29.7%；根据《2012年人力资源和社会保障事业统计公报》，截至2012年，参加城镇居民医疗保险人数为 27156万人，约占城镇居民的 89.7%。最后看最低生活保障制度，截至2012 年，城乡 1070.5 万残疾人纳入最低生活保障范围，仅占最低生活保障总人数（7488万）的 14.3%。但据专家测算，有 40% 的农村残疾人属于贫困，仅农村贫困残疾人口就在 2482万左右。另据中国残联扶贫办近些年来的不完全统计，在东部发达地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的 80%—90%，在中部地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的70%— 80%，在西部地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的 60%—70%，都远远高于 14.3%这一比例。残疾人参保存在较大的内部差异。残疾人社会保障权利的不足，不仅体现在残疾人与健全人在社会保障覆盖上的明显差距，也深刻体现在残疾人内部巨大的参保差异上。根据 2006 年残疾人第二次抽样调查数据，从城乡、地区、残疾类型几个维度来看，残疾人参保的内部差异很大，如表1所示。党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“健全残疾人权益保障制度”。就社会保障制度而言，残疾人保护存在哪些不足，又如何健全残疾人保障制度？残疾人社会保障如何走出困境■文／杨方方   苏婵[权益]Rights权益话题表1    残疾人参加社会保险的内部差异农村0.08%最低(青海)0最低（听力残疾）0.32%类型                养老保险                                      医疗保险                                               工伤保险                 失业保险城乡差距地区差距类型差距城镇30.32%最高（上海）69.57%最高(听力残疾)14.30%农村2.06%最低(西藏)0.43%最低（智力残疾）5.39%城镇39.27%最高（上海）79.48%最高（听力残疾）34.51%农村29.18%最低(云南)5.18%最低（智力残疾）22.99%城镇1.22%最高(北京)1.75%最高（肢体残疾）0.77%农村0.55%最低(西藏)0最低（智力残疾）0.18%城镇1.77%最高(上海)4.29%最高（精神残疾）1.12%责任编辑：向春华  QQ : 118705049349中国社会保障·2014年第5期与健全人差距大说明社会保障的制度建设和实践发展力度有待加大。残疾人之间的巨大社保差异，反映出：一是或明或暗的户籍烙印和《残疾证》折射出的社保权利的差序格局；二是社会保障碎片化、地区不平衡在残疾人上的自然辐射和延伸；三是与就业高度关联的社会保障中残疾人社保资源的“马太效应”，残疾人还缺少真正普惠的制度安排。残疾人社会保障水平有待提高。残疾人康复的大部分项目（包括康复器具）尚未纳入新型农村合作医疗、城镇社会医疗保险和城乡医疗救助制度，康复补贴救助制度尚未形成。残疾人在就业等社会融入方面的权利更不容乐观。可以总体评价为残疾人康复水平低、就业率不高，生活质量与健全人存在较大差距。总体来说，残疾人社会保障还停留在医疗模式下的供养式社会保障阶段，而且供养式的阶段性目标也远未实现。保障困境与突围残疾保障观念的欠缺、制度层面的忽视和残障组织维权、代言功能的弱化是导致残疾人社会保障权利不足的深层原因。观念困境：缺少全面的权利认同。在我国，语言上还是习惯地称呼残障人士为“残疾人”，认为这是一群“特殊”的“少数”人，残疾是“个体的不幸和家庭的悲剧”。这说明社会对残疾群体的认识仍处于医疗模式阶段，而且结合我国社会保障和康复水平来看，只能算作医疗模式的早期阶段。其实，医疗模式只是一枚硬币的一面而已，“残”是个体损伤，“障”是环境的障碍，残障是二者结合、相互作用造成的功能降低的结果，有残也可以无障，它们之间不存在必然的关联。早期的医疗模式强调“残”，从 20 世纪七八十年代发展起来的社会模式则强调“障”。总体来说，残和障都存在，但在不同个体上的分配比重不同。2007 年联合国《残疾人权利公约》明确提出，不论残疾人自身的残疾程度如何，他都天然地具有社会公民所有的权利。残疾人在争取权利、实现权利的过程中推动了人类文明的发展及其多样化，残疾人享有全面完整的权利不仅是“人权”的应有之义，也是生命平等、尊重生命等人道精神的自然体现，更是国际社会已达成的普遍共识。权利模式是发展现代残疾人事业的基本模式，医疗模式强调的“医疗康复”和社会模式强调的“无障碍环境”的构建都可以视为为残疾人赋权、增能的过程。我们应基于老龄社会背景下残障的普遍性和残障风险的终生性，顺应国际残障事业的发展趋势，通过权利模式推进残疾人社会保障制度发展。制度困境：缺少真正的权利平等。平等不仅意味着“对于同样的人同样的对待”，还在于“对不同的人不同对待”，以实现结果的公平。对于有着特殊生理困难的残障群体来说，“普惠 +特惠”的制度模式才能充分地保障其权益。而现状是残疾人的特惠模式缺失，普惠模式则忽视甚至排斥残疾人。具体表现，一是重要法规制度中的忽视。例如，《社会保险法》中只有一处提到“残疾人”，仅明确了对“丧失劳动能力”的残疾人参加新农合予以财政支持。二是可操作性差，制度实施效果难以保障。如《残疾人保障法》虽然规定“禁止歧视残疾人”，但缺少对“歧视”的定义、判断标准及具体的实施制度。三是对残疾人高额生活成本的忽视。现行以“家庭人均收入低于最低生活线”为判断标准的低保制度必然将很多生活困难的残障群体排除在外，因为很多残疾人家庭即使收入较高，同时也面临更多的支出。四是忽视残疾人相关的信息统计。在人社部《人力资源和社会保障统计公报》中有专门针对农民工的社会保险统计，但找不到对残疾人参保情况的统计；在民政部门的《社会服务统计公报》中，有儿童、老年人的社会服务统计，但没有残疾人的相关数据。可见，政府职能部门已习惯性地将残障群体隔离在外。制度是权利享有的载体和权利实现的路径，用制度保障残疾人的权利平等才能真正地从残疾人需求出发，做到“以残障人士为本”，建立“容残障人士之短、解残障人士之难，善待残障人士”的包容性制度。组织困境：缺少有力的权利代言。制度不重视和资源投入不足，与缺少有力的代言和维权组织、残疾人缺少话语权和参与渠道密切相关。这一方面源于我国民间残疾人公益组织发展滞后，整体实力较弱，还未对政策制定形成切实的影响力。另一方面，源于政府部门与残联组织职能错位。现实中的残疾人事业，是由作为社会团体的残联组织主导并代行着政府职责，而政府职能部门却处于缺位或配角地位，这种职能错位已成为残疾人事业走向全面发展的重大体制性障碍。例如，在福利方面，民政部门只负责孤残儿童照顾而不是整个残疾人福利事业；在就业方面，人社部门亦未肩负起促进残疾人就业的直接责任；在教育方面，残疾人教育并未真正引起教育部门重视，特殊教育发展滞后，残疾人融入普通国民教育的全纳式教育乏善可陈等等。因此，应当逐渐淡化各级残联组织的行政色彩，使其回归“枢纽型”残疾人组织本色，同时督促政府职能部门履行自己应当履行的职责。另外，残联的职能履行应从“管理导向”走向“服务导向”，培育和扶持民间残疾人公益组织的发展，让社会组织成为残疾事业的中坚力量。■作者单位：厦门大学公共事务学院  [权益]Rights权益话题

残疾人社会保障如何走出困境

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