创新社会管理是时下的社会热门话题及学术研究的焦点领域之一。本文认为当前我国社会管理的体制及机制改革与创新研究需要关注经济发展、社会转型与体制改革以及经济体制、社会体制与行政体制之间的互动关系,我国社会管理体制的沿革、现状及存在问题,国内外社会管理体制改革与创新的典型案例及经验,多重约束条件下的社会管理制度变迁与新管理格局的形成,社会管理的组织结构重组与职能转变,社会管理运行机制设计与管理方式改进(或社会管理的流程再造与工具选择),中国特色社会管理模式的建构,社会体制改革与创新的战略与策略等方面的问题。厦门大学“985工程”-公共管理重点学科及“211工程”三期-“公共政策与政府治理”建设项

李德国

陈振明

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社会管理创新研究需要关注的几个问题陈振明 李德国基金项目: 厦门大学“985 工程”－ 公共管理重点学科及“211 工程”三期 －“公共政策与政府治理”建设项目。作者简介: 陈振明，厦门大学公共事务学院教授;李德国，厦门大学公共事务学院助理教授。摘要: 创新社会管理是时下的社会热门话题及学术研究的焦点领域之一。本文认为当前我国社会管理的体制及机制改革与创新研究需要关注经济发展、社会转型与体制改革以及经济体制、社会体制与行政体制之间的互动关系，我国社会管理体制的沿革、现状及存在问题，国内外社会管理体制改革与创新的典型案例及经验，多重约束条件下的社会管理制度变迁与新管理格局的形成，社会管理的组织结构重组与职能转变，社会管理运行机制设计与管理方式改进( 或社会管理的流程再造与工具选择) ，中国特色社会管理模式的建构，社会体制改革与创新的战略与策略等方面的问题。关键词: 社会管理; 体制与机制; 改革与创新中图分类号: C916 文献标识码: A 文章编号: 1008 － 1569( 2012) 02 － 0035 － 06创新社会管理是党和国家的一个重大战略决策，是现阶段我国经济社会发展的最重大的理论与实践课题之一。从实践上看，我国经济社会的转型和社会风险的累积，需要对社会管理体制及运行机制进行系统改革和创新，通过加强党的领导来发挥和吸纳社会群体、社会组织和新兴技术的作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并建立起一个具有中国特色的社会主义社会管理体系及管理模式。从理论上看，社会管理体制及机制改革与创新的研究要注重基础理论创新，立足于地方现实实践，并突出制度创新及机制设计。当前，创新社会管理的体制及机制有大量的问题需要深入研究，在其中，下列的八个问题的值得关注。(一)经济发展、社会转型与体制改革以及经济体制、社会体制与行政体制之间的互动关系社会管理体制及机制改革与创新的研究首先需要关注经济发展、社会转型35《东南学术》2012 年第 2 期与体制改革以及经济体制、社会体制与行政体制之间的互动关系，探讨实现稳定政治秩序和持续繁荣经济的社会基础———包括社会心理、发展规律、困境、动力机制和制度安排等，分析当前社会矛盾频发、社会风险累积的根源，创新当前社会管理的理论。一方面，社会体制改革与社会管理创新是在经济增长与政治转型的宏观格局中发生的，经济体制、社会体制与行政体制构成了相互影响、相互推动的“发展变量”。经济增长为社会转型和体制改革提供了动力支持，它要求社会和政府向现代化靠拢，同时社会转型在经济增长的基础上又进一步诱发了体制改革，这种改革不可避免地也会对经济的增长和社会的转型产生反作用力，以促进经济和社会的持续发展。另一方面，社会体制改革与社会管理创新互为条件，两者具有内在的紧密联系———社会体制改革为推进社会管理创新提供推动力，而社会管理创新为深化社会体制改革创造有利条件。在我国，由于社会体制改革长期滞后制约了社会管理创新活力的释放，影响了多样化社会管理实践的发生。这一问题研究涉及的内容包括:(1)经济发展、社会转型与体制改革的相关性;(2)经济体制改革、社会体制改革与政治体制改革之间的关系;(3)社会体制改革与创新的动因和约束变量;(4)社会体制改革与社会管理创新的互动等。(二)我国社会管理体制的沿革、现状及存在问题新中国成立之后，我国建立了与计划经济体制相适应的大一统、指令型的社会管理模式，这种社会管理模式曾经发挥了巨大的作用，随着我国社会主义市场经济体制的建立，这一模式的弊端逐步显现。当前，市场体制的确立、城市化的加速、科学技术的发展、大众消费社会的来临等一系列的社会变迁所带来的压力，给传统的社会管理模式带来了严峻挑战:第一，社会利益分配上的不平衡导致部分群众难以获得足够的公共服务，民生保障问题突出;第二，城市化进程中社会流动的持续加速对原有的社会体制带来新的冲击;第三，利益分化以及生活方式和价值观念的变化等因素所诱发的各种社会矛盾集中加剧了地方社会的不稳定性。这些因素使得作为政府所面临的局势变得空前复杂，客观上要求政府具有一种更有效的社会治理能力，以此协调各方关系，提供生活秩序，推动社会进步。然而，一些地方政府在转型的关键时期却出现了办事无“腿”、说话无“嘴”、执法无“权”、调控无“手”的现象，使得国家建立“纵向到底、横向到边”的全覆盖社会管理体系的目标难以实现。因此，需要大量基于地方现实的实证调研，从历史变迁与现实发展的角度研究我国社会管理体制的历史沿革、现状、突出弊端及面临的挑战，厘清社会管理体制改革及社会建设的需求、难点和突破点。这一问题研究涉及的内容有:(1) 我国社会管理体制的历史沿革;(2) 我国社会管理的现状评估———基于社会治理能力的视角;(3) 当前我国社会管理面临的挑战与存在的问题及其原因的分析;(4) 社会管理体制改革及社会建设的需求、难点和突破点。36《东南学术》2012 年第 2 期(三)国内外社会管理体制改革与创新的典型案例及经验在我国政府社会管理体制及机制的改革与创新进程中，各种变量、各种因素和各种条件在不同的地方表现迥异，绘成了一幅风格迥异的改革图式。近年来，各地涌现了大量的社会管理体制机创新的典型案例与经验，例如，北京市的社会工作委员会、温岭市的“参与式预算”、宁波市海曙区社区参与式合作治理、上海奉贤区农村合作经济组织联合会、漳州市的多元化矛盾调解联动机制等等。必须选择地方政府社会管理体制及机制改革与创新的典型案例和经验进行深入挖掘和剖析，总结提炼出社会管理体制及机制改革与创新的战略与策略，并对社会管理体制及机制改革与创新的相关理论加以验证和创新。同时，国外在推动社会建设与改革过程中，地方政府也扮演了十分重要的角色，有丰富多彩的创新尝试。例如，在 20 世纪 80 年初期，北欧国家的重要公共福利职能基本上转移到了地方政府层次上———人们相信那些接近居民的政府所做出的决策能够更加民主、更有效率地解决相关问题。①这一问题研究涉及的主要内容有:(1)国内社会管理创新的典型案例分析。在近年来各地政府(特别是全国整体推进社会管理创新工作确定的 35 个综合试点地区)社会管理创新案例中，选择创新力度较大、方式较新和效果较好的典型个案进行剖析，挖掘政府社会管理创新的外部条件和内在限制，探索影响改革进程的各种变量和因果关系;(2) 地方社会管理创新的经验及战略与策略的总结提炼;(3)国外尤其是发达国家地方社会管理创新实践的案例分析及经验借鉴。(四)多重约束条件下的社会管理制度变迁与新管理格局的形成“当经济和社会条件发生变化时，现存的制度结构就会变得不相适宜。为对新的条件做出反应，社会成员就会尽力修正制度安排，以使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好于偏好保持一致。”②从制度分析的角度看，社会管理制度变迁正是政府适应经济和社会条件变化的一种制度性反应，而这种反应是在多重约束的环境中产生的:既包括来自现存的政绩考核体系、城乡分割制度、财税激励机制等体制机制的“硬”约束，也包括来自公共政策偏好、主观有限理性、信息完备性、交易成本等方面的“软”约束。社会体制改革与社会管理创新要突破这些深层次的约束因素，既要打破原有的制度均衡，激发制度创新的内在诱因，也要开发制度(体制)外的资源，将社会力量导入社会管理中，形成新的管理格局。这是因为，随着社会环境日益开发，社会管理已经不是封闭的区域，各种力量都可以在不同需求或诱因的引导下，参与社会事务。换言之，政府并非处理地方社会事务的唯一机制，民间社团、企事业单位、社区、非营利组织以及公民个人，都可以参与或影响社会管理。这一问题研究涉及的内容包括:(1) 多重约束条件下的社会管理制度变迁研究;(2)激发社会活力———多元社会组织(尤其是党领导下的工作、共青团、妇联等人民团体和群众组织) 以及公民参与社会管理的渠道、条件和制度保障研37《东南学术》2012 年第 2 期究;(3)多重约束条件下新社会管理格局的形成研究;(4) 创新社会管理体系的制度路径研究等。(五)社会管理的组织结构重组与职能转变组织结构有如社会管理的“骨骼”，支撑社会管理的整体运行。在多元复杂、快速变动的转型社会中，社会管理组织结构也应适应新的社会经济需求而做出改变。这方面的典型例子就是美国田纳西河流域管理局 (Tennessee ValleyAuthority，TVA)，其成立的目的就是整合田纳西河流域的水力问题。经过 70 余年的经营，发展成为跨越七州，涵盖发电、灌溉、娱乐、工业等综合性业务的组织。又如，在我国，为了适应转型期社会不稳定因素增加的需要，已经有不少地方政府成立群众工作部(海南于 2011 年 6 月成立全国第一个省级层面的群众工作部)。职能体系有如社会管理的“血肉”，构筑社会管理的内在机能。社会管理组织所表现的功能随着时空因素而不断变动———经济发展、技术变革乃至政治改革都要求政府形成新的社会管理职能。社会管理更加强调的是“经济具有人性的一面———促进收入和财富分配上的‘公平’，充分就业，为个人发展提供教育机会而不仅仅是为市场提供人力资本，持久的关心健康，像样的住房，养老保障，妇女和少数民族的平等机会，环境安宁宜人等等，诸如此类。”③在我国社会流动加速、社会信息化飞速发展的背景下，社会安全(如食品安全、药品安全和环境安全)和网络服务管理等新社会管理领域正在出现，要求政府调整管理职能，适应社会经济发展的需求。这一问题研究涉及的内容包括:(1) 加强群众工作背景下的社会管理组织结构重组研究;(2)转型期社会管理职能的演变研究———基于地方实践;(3) 社会管理的新领域———公共安全与信息网络管理研究;(4)“大部制”视野下的社会管理机构重组与职能重组研究。(六)社会管理运行机制设计与管理方式改进(社会管理的流程再造与工具选择)工作运行机制设计(流程再造)属于社会管理改革创新的操作层面，是提升社会管理科学化水平的重要因素。在运动式改革成效较小的情况下，我们更应该注重从技术性的管理方式入手，合理借鉴西方的流程再造理论，设计出指导政府社会管理创新的操作性工具，由细微措施的改革进而引领政府社会管理职能的重新整合、调整、转变，并最终带来社会体制的完善。社会管理工具是实现社会管理的手段和载体。从我国目前社会管理工具创新实践来看，重点集中在社会化、市场化手段的创新运用，以期实现“以社管社”的目的。无论何种社会管理模式、何种社会管理工具，其最终目的均是为了更好地规范政府与民众的良性互动关系，实现多元参与和共同治理。这一问题研究涉及的内容有:(1) 政府社会管理流程再造理念、途径、技术的引入，包括无缝隙管理、精细化管理、网格化管理、标准化管理的应用等;(2)38《东南学术》2012 年第 2 期转型期社会管理微观机制建设(尤其是“群众利益协调机制”、“群众权益保障机制”、“劳动关系协调机制”、“社会矛盾调处机制”和“社会稳定风险评估机制”等五大机制);(3)不同条件下社会管理机制的选择。(七)中国特色社会管理模式的建构地方政府是社会体制改革与社会管理创新的落脚点。在社会管理领域，“地方需求和环境的差异性显得十分突出。例如，在美国印第安纳州，吃过大蒜后四个小时内乘坐公共汽车是违法的。”④正因为问题和环境的独特性，所以应大力鼓励并促进地方政府的社会管理模式创新，关注各种可能的管理模式的选择过程和影响因素。必须从地方实践入手，根据地方不断涌现出来的鲜活实践和大胆尝试探讨社会管理创新的基本路径和原理，与地方政府合作开展“实验测试”，对规范分析和实证分析基础上形成的初步改革方案、政策框架进行实验和评估，以期得出完整、兼具普适性和针对性的政府社会管理改革和创新的若干设想，为建构有中国特色的社会管理模式提供有战略性、针对性和操作性的政策建议。这一问题研究涉及的内容有:(1) 中国特色社会管理模式———多重目标与路径选择;(2)政府社会管理模式创新的预测模型构建(对影响政府创新社会管理模式的影响因素进行建模);(3) 政策实验，与地方政府采取合作性的研究方式，对为其“量身定做”的社会管理创新方案进行局部性实验，观察和测量其实践过程和现实绩效，分析其适应性和改进途径。(八)社会体制改革与创新的战略与策略社会管理体制及机制的改革和创新既是一项极为复杂的社会系统工程，又是一个动态深化的实践探索过程。胡锦涛同志指出，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，这为我们推进社会体制改革和社会管理创新指明了方向。这种改革与创新至少应该包括以下内容:建设一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的合理格局;塑造能够应对风险社会挑战的政府功能体系，解决当今社会面临的突出问题;优化信息收集传递、反应调控、日常管理和应急处理等社会管理流程和社会管理设置，促使社会管理功能顺畅发挥;创新社会管理的工作方式和策略，设计政府购买、公私合作、标准化、分权等新型执行工具。可以说，社会体制建设是一项比肩甚至超过经济体制建设的伟大工程，其复杂性和艰巨程度需要我们从长计议，稳步推进。这一问题研究涉及的内容包括:(1)我国社会体制改革与创新的战略设计;(2)我国社会体制改革与创新的突破口、推进方式和先后次序(策略研究);(3)我国社会体制改革与创新的配套措施。总之，社会管理体制及机制的改革和创新的研究应该必须围绕当前中国经济发展与社会转型的新形势以及中央建立健全社会管理格局的战略部署，对社39《东南学术》2012 年第 2 期会体制改革和创新做出理论上的解释或说明，特别是对经济发展、社会转型与体制改革以及经济体制、社会体制与行政体制之间的互动关系，社会管理的体制、机制、职能、过程和方式内涵的界定、新的社会管理模式的框架构建，社会体制改革和社会管理创新的战略与策略选择等重要理论问题进行创新性研究，探索具有中国特色的社会管理的理论基础。同时，立足于当前的社会管理实践，系统研究转型期我国社会管理的现状、突出弊端和压力，厘清社会建设的需求、难点和突破点，总结分析地方社会管理创新的经验及局限性，探索社会管理制度创新与机制设计以及流程引进再造，创新社会管理技术与工具，勾画出一个与经济社会发展相适应的新型的社会管理模式框架，为我国推进社会体制改革与创新提出具有参考价值的战略与策略思考。注释:①［丹麦］埃里克·阿尔贝克等:《北欧地方政府:战后发展趋势与改革》，北京大学出版社 2005 年版。②［美］丹尼尔·W·布罗姆利:《经济利益与经济制度———公共政策的理论基础》，上海三联书店、上海人民出版社 1996 年版，第 130 页。③［美］约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特:《美国大政府的兴起》，重庆出版社 2001 年版，第 21 页。④［英］戴维·威尔逊、克里斯·盖姆:《英国地方政府》，北京大学出版社 2009 年版，第 43 页。40《东南学术》2012 年第 2 期

社会管理创新研究需要关注的几个问题

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