民进党上台后,台湾财政赤字加速扩大,财政收支失衡状况日益严重,财政困境已成为当前制约台湾经济发展十分突出的问题

吴庆春

邓利娟

Xiamen University Institutional Repository

A S I A - P A C I F I C E C O N O M I C R E V I E W2005·6亚太经济1990 年以前, 台湾当局的整体财政基本维持平衡或有盈余, 但此后, 财政收支逐渐失衡。2000 年民进党上台后 , 财政赤字加速扩大 , 债务余额快速累积 ,财政收支失衡状况日益严重 , 财政困境已成为当前制约台湾经济发展十分突出的问题。一、财政基本状况及主要问题(一) 财政收支状况从表 1、2 看 , 自陈水扁上台后 , 台湾各级 “政府”各年总收入净额呈减少走势 , 从 1999 年的 20044亿元 ( 新台币 , 下同) 减少至 2003 年的 18482 亿元 ,2004 年的预算才回升为 20176 亿元 , 基本与 1999 年持平。特别是作为财政最主要财源的税收 , 几乎连年呈现负增长。1999 年税收实征额为 13551 亿元 , 此后逐 年 减 少 至 2002 年 的 12256 亿 元 , 2004 年 回 升 至13873 亿元, 仍几乎只达 1999 年的水平。税收持续减少造成台湾长期租税负担率 ( 税收占国民生产毛额的比率) 明显下降趋势, 2002 年租税负担率仅为 12.6%,为历年新低, 而 1990 年这一比率为 20.1%。2004 年租税负担率虽回升为 13.6%, 但据当局的预算 , 2005 年的租税负担率将降为 12.9%。以目前 OECD 国家的平均 租 税 负 担 率 为 27%看 , 台 湾 的 租 税 负 担 率 明 显 偏低。①在财政支出方面 , 近年来台湾各级 “政府”支出则 继 续 呈 现 增 加 态 势 。 各 级 “政 府 ” 总 支 出 净 额 从1999 年的 20 500 亿元新台币增加到 2003 年的 22 062亿元 , 增长 7.62%。就财政支出结构来看 , 呈增加趋势的项目有: 一般政务支出、 “国防”支出、教育科学文化支出、经济发展支出、社会福利支出、债务支出等 , 其中 , 经济发展支出从 1999 年的 3511.03 亿元增 加 到 2003 年 的 4048.02 亿 元 ; 社 会 福 利 支 出 由2804.52 亿 元 增 加 至 3451.48 亿 元 ; 债 务 支 出 由1409.10 亿元增至 1593.30 亿元。②( 二) 财政赤字与债务分析1998 年度台湾各级 “政府”曾达成收支平衡, 并有盈余 608.65 亿元 , 但随着财政收支失衡日益严重 ,台 湾 重 新 出 现 连 年 财 政 赤 字 , 而 且 赤 字 规 模 居 高 不下。1999 年财政赤字 456 亿元 , 自 2000 年以后财政赤 字 连 年 超 过 3500 亿 元 , 2001 年 高 达 3749 亿 元 ,2003 年 仍 达 3580 亿 元 , 2004 年 财 政 预 算 数 赤 字 为3880 亿元。财政收支入不敷出 , 台湾当局只得依靠大量发行公债或赊借收入来平衡收支 , 这使得台湾未偿债务余额快速累积。1999 年时, 台湾各级 “政府”债务余额为 24689 亿元 , 占 GDP 的比率为 27.1%, 而 2004 年则上升至 39934 亿元, 占 GDP 的 39.1%。另根据 2004年 度 “中 央 政 府 ” 总 预 算 , 不 包 括 当 年 追 加 预 算 数额 , “中 央 政 府 ” 债 务 余 额 达 34483 亿 元 , 占 GDP的 33.7%; 而 2004 年度发行公债数 2400 亿元新台币 ,占财政支出总额的 14.8%。③按 照 台 湾 现 行 《公 共 债 务 法 》 规 定 , 整 体 “政当前台湾财政收支状况及发展趋势邓利娟 吴庆春 55 邓利娟: 厦门大学 台湾研究院 经济研究所 所长 教授5 吴庆春: 厦门大学 台湾研究院 研究生#内容摘要$#关 键 词$#中图分类号$F127 #文献标识码$A #文章编号$1000- 6052( 2005) 06- 0054- 03民进党上台后 , 台湾财政赤字加速扩大 , 财政收支失衡状况日益严重 , 财政困境已成为当前制约台湾经济发展十分突出的问题。台湾 财政困境 趋势 财政收支年度别 财政收入净额 财政支出净额 收支平衡 债务余额 债 务 余 额 占GDP 比率19992001200120022003200420 04427 84918 96817 87918 48220 17620 50031 40922 71821 44922 06224 056- 456- 3 561- 3 749- 3 570- 3 580- 3 88024 68927 65731 28432 64736 22539 93427.128.833.133.536.839.1!"表 1 近年台湾各级 “政府”财政收支状况单位 : 新台币亿元 ; %●台港澳经济●54A S I A - P A C I F I C E C O N O M I C R E V I E W2005·6 亚太经济注 : !为会计年度调整年 , 含 1999 年下半年及 2000 年一年的数据。"为预算数。资料来源 : 台湾 “行政院主计处”: “2004 年国情统计情况”。年度别 全台税收收入 税收占 GDP 比率 税收占财政支出净额比率19992001200120022003200413 55119 29812 57812 25612 52813 87314.913.513.312.612.713.666.161.455.455.555.355.3!表 2 近年台湾税收情况单位 : 新台币亿元%府 ” 的 举 债 额 度 占 前 3 年 平 均 GNP 的 48%, 其 中 ,“中央政府”的举债额度占前 3 年平均 GNP 的 40%。另外 , 其年度举债不能超过财政支出总额的 15%。若从表面数字看 , 近年台湾迅速扩增的债务还未超过法令规定 , 仅是十分接近法令规定的上限 , 但台湾财政恶化的实际情况是远超过表面数字的。其一 , 在国际比较中台湾债务状况已十分严重。2003 年 10 月国际货币基金 ( IMF) 发表 “世界经济展望”研究报告 , 其中对近年来新兴国家及地区的政府债务问题进行深入的探讨。据其调查指出 , 新兴国家及地区的公共债务占 GDP 比率的中位数约为 25%。④而台湾总体未偿债务余额高达 3.99 万 亿 元 , 占 台 湾GDP 的 39.1%, 这个比率 , 远远超过 25%的中位数标准。特别是台湾当局稳定性财源——税收占 GDP 比例仅为 13.6%, 显示台湾当局财政严重入不敷出。其二 , 实际债务数量远超过表面数据。上述所提台湾 “中央政府”债务余额 3.45 万亿元, 仅是指 “中央政府”总预算一年以上之长期债务 , 并不包括 “中央政府”总预算、特别预算的短期债务、地方政府长短期债务、非营业基金长短期债务等 , 若再加计隐藏负债, 台湾实际公共债务已超过 11 万亿。⑤其三 , 财政恶化趋势尚未触底。IMF 研究报告指出 , 政府债务余额达 GDP 的 34%时 , 除非每年经济增长率能高达 8.5%, 才有可能减少负债比重, 否则一有 意 外 状 况 , 该 政 府 财 政 将 难 以 维 持 。 对 照 台 湾 情况 , 自 2001 年至 2004 年止 , “中央政府”债务余额由 2.36 万亿元攀升至 3.45 万亿元 , 债务余额占 GDP的 33.7%, 而平均经济增长率则不到 3%。如此可见 ,台湾财政恶化的趋势尚未触底 , 财政继续恶化的可能性很大。二、台湾财政恶化原因分析台 湾 财 政 恶 化 的 原 因 错 综 复 杂 , 大 致 可 从 制 度性、经济性、政治性及财政纪律等方面进行探究。从制度性因素来看 , 税收制度的不健全是最主要的问题 , 突出表现在税基侵蚀极其严重。战后几十年台湾都是以税收减免方式来促进产业与经济发展的同时 , 台湾税制还长期存在各种其它政策性税收优惠 ,长期、大量的政策性减免税 , 直接导致各种租税应税税基的明显缩减 , 使其税收的所得弹性降低 , 税收难以随经济同步增长。这是近年台湾租税负担率持续降低的关键性原因。此外 , 财政支出结构僵化也是台湾财政严重失衡一个重要制度性因素。受到相关法律契约的规范 , 台湾财政预算中具强制性或义务性必须编列 之 重 大 支 出 , 如 人 事 费 、 债 务 付 息 、 社 会 保 险 补助、社会福利津贴及补助、对各级公私立学校教育补助 、 对 地 方 政 府 补 助 等 , 所 占 支 出 的 比 重 已 高 达 七成 , 当局仅剩三成支出可自由规划运用 , 支出结构如此僵化, 使得整体支出的安排更显困难。从经济性因素来看 , 进入 21 世纪以来 , 台湾总体经济的持续低迷不振 , 甚至衰退 , 使原本脆弱的台湾财政体质又受到多方面的冲击。其一 , 经济低迷不振造成财政收入的减少。经济景气低迷不振 , 不仅使得当局税收明显减少 , 而且大大削弱了公营事业对当局财政收入的贡献。其二 , 不当的财政政策加剧了财政恶化的程度。在台湾财政基础已不稳的情况下 , 台湾当局为刺激景气在支出方面采取了扩大公共支出的政策 , 而同时又在收入方面采用扩大减税政策 , 这种混 乱 的 政 策 , 不 仅 难 以 达 到 提 升 经 济 景 气 的 预 期 目的, 反而加剧财政恶化。从政治性因素来看 , 近年台湾社会狂热的选举政治是导致台湾财政 加 速 恶 化 的 重 要 原 因 。 为 了 2000年选举获胜 , 陈水扁一方面开出一系列社会福利措施的竞选支票 , 使选后社会福利支出明显增加; 另一方面 , 却又承诺 “任内四年不加税”, 这种收支政策不配 套 的 矛 盾 做 法 , 导 致 台 湾 财 政 入 不 敷 出 的 窘 境 加剧。政治因素对台湾财政的冲击还突出表现在陈水扁上 台 后 军 事 费 用 支 出 扩 增 上 。 由 于 陈 水 扁 顽 固 坚 持“台独 ” 的 分 裂 立 场 , 导 致 两 岸 关 系 陷 于 紧 张 僵 持 。军费支出日益成为台湾财政的沉重负担。从近年台湾总预算支出看 , 所谓 “国防”支出的数额及所占比重增加幅度并不是很大 , 但是为了扩充武器装备 , 台湾当局往往是采取 “特别预算案”的方式来排除 “预算法”限制, 编列庞大的军费预算。从财政纪律因素来看 , 陈水扁上台后 , 常常使财政沦为服务政治的工具 , 财政纪律的规范陷于名存实亡的状态 , 加速财政的恶化。台湾当局破坏财政纪律的做法为 : 为选举利益与政党利益 , 宣布没有 “财务规划”的福利支出或投资支出——为筹措这些支出的财源 , 编列特别预算或追加预算——为名正言顺举债筹款 , 再制定特别法排除举债上限的规定 , 使举债上限形同虚设。●台港澳经济●55A S I A - P A C I F I C E C O N O M I C R E V I E W2005·6亚太经济三、台湾财政的发展趋势面对财政赤字问题严重、财政危机警告频传 , 近5 年来台湾当局也相继出台了不少有关财政改革的措施与方案 , 但由于台湾当局基于政治利益实际上并没有改革的诚意与决心 , 改革因此难有成效 , 财政状况持续恶化。未来台湾财政状况能否改善 , 一方面取决于总体经济大环境 , 另一方面则有赖于相关改革能否推动落实。就总体经济发展趋势而言 , 过去 5 年台湾经济增长缓慢甚至衰退的主要原因是岛内政局动荡不安 , 两岸关系政冷经热 , 当局财经政策摇摆不定以及国际经济不景气。目前这些因素大致都没有改变 , 未来台湾经济发展并不乐观。2005 年第一季台湾经济增长率只有 2.54%, 远低于原来预估数 , 5 月份台湾 “行政院主 计 处 ” 将 2005 年 全 年 的 经 济 增 长 率 由 原 预 估 的4.21%下调为 3.63%。岛内相关研究机构也纷纷下调台湾 全 年 的 经 济 增 长 率 。 对 于 未 来 3 年 的 台 湾 经 济 增长 , 近期亚洲开发银行 (ADB) 有一个相对乐观的预估 , 认为 2005- 2007 年台湾平均经济增长率为 4.4%,但低于香港的 5.1%、南韩的 4.7%, 仅略高于新加坡的4.3%, 台湾在亚洲四小龙中排名第 3。⑥总体经济景气提升不确定 , 将使未来台湾财政的改善缺乏良好的大环境。在财政改革方面 , 迫于财政窘境、施政困难重重的强大压力 , 2005 年 5 月 30 日 , 陈水扁召开经济顾问会议 , 正式提出以提高租税负担率为目标的 6 项税制改革措施 : (1) 3 年内将租税负担率提升至 15%,中长期目标达到 18%的水准。 (2) 检讨有关货物税、印花税课征范畴; 短期内调高营业税税率 1 至 2 个百分点。 (3) 逐步建立所得税最低税负制度; 财政改善之 后 , 检 讨 企 业 保 留 盈 余 加 征 10%所 得 税 必 要 性 。(4) 研 究 将 遗 产 及 赠 与 税 税 率 最 高 边 际 税 率 调 整 为40%。 (5) 研究对投资未上市、未上柜股票的交易所得课税可行性。 (6) 每年检讨产业发展奖励、补助与税 赋 优 惠 政 策 。 随 后 台 湾 “行 政 院 ” 成 立 “税 改 小组”, 由 “院长”谢长廷担任召集人 , 税改目标首先从推动所得税最低税负制开始。台湾长期以来一直无法实行的税改总算启动了 , 但其能否获得成功 , 对困境重重的台湾财政能有多大帮助, 却是大有疑问的。其一 , 从上述税改方案的内容来看 , 是个对现行税制 “有加有减”的 “包裹式”方案 , 而当局税改的主要目的却是增加税收 , 提高租税负担率 , 以改善财政困境。据台湾 “财政部长”林全的估算 , 3 年内将租税负担率提升至 15%, 需增加约 1500 亿元的税收 ,也就是每年需增加 500 亿元的税收。⑦但税改方案只能通过 “加、减”之后的 “净额”来提高税收 , 显然是很难达成当局预定的租税负担率目标的。另一方面台湾财政困境的重要原因是支出扩增压力与支出结构的僵化 , 没有这方面的改革做配套 , 是很难从根本上改善财政状况的。事实上当前台湾财政正承受着军购与新十大建设等庞大的支出压力。其二 , 推动税制改革工作 , 必然会牵涉到错综复杂的利益纠葛 , 因此税制改革原本就是一项高难度的工程。而台湾当局推动改革的主要动机是增加税收 ,改 善 财 政 困 境 , 与 台 湾 民 众 长 期 以 来 不 满 税 负 不 公平 , 期望税制朝公平合理方向改革有很大落差 , 这就使台湾税改难度再加大。事实上 , 当局税改方案一提出 , 立即被媒体称为 “全民加税方案”, 引起社会各界的哗然与争议。当局原想短期内调高营业税税率以较快达成增加税收目的 , 只得被迫暂缓 , 转而先行推动争议相对较小的最低税负制。此外 , 税改的推动需要通过法律的制订或修正程序 , 而在目前台湾的政治生态下 , 相关税改案要在 “立法院”顺利通过并不容易。2005 年 5 月社会已有较高共识的 “取消军教免税案”, 仍未能在 “立法院”通过就是个典型例证。其三 , 税改能否成功很大程度还取决于经济大环境 。 如 上 所 述 , 自 2005 年 以 来 台 湾 经 济 景 气 转 缓 ,下半年好转的可能性也不大。现阶段税改环境与条件显然不尽理想。一方面 , 征税等于减少支出 , 会抑制民间消费 , 产生排挤效果 , 进而加剧经济的不景气。另 一 方 面 , 增 加 企 业 税 负 或 减 少 原 有 的 税 收 优 惠 待遇, 将可能降低民间投资意愿, 影响经济增长。总而言之 , 台湾税制改革将举步维艰 , 财政收支状况的改善难有实质性成效 , 未来几年台湾财政仍将面临继续恶化的强大压力。(责任编辑: 晓 枫)注释:① 许振明、吴孟道 : “当前台湾财政改革研析”,“台湾研究的基础与前沿学术研讨会”福建厦门 , 2005年 7 月 8 日。② 台 湾 “财 政 部 ”: 《财 政 统 计 年 报 2003 年 》:“各级政府经常门支出净额”、 “各级政府资本门支出净额”。③ 邓利娟 : 《21 世纪以来的台湾经济 : 困境与转折》 [M], 九州出版社 2004 年 12 月, 第 199- 200 页。④ 曾 巨 威 : 《IMF 报 告 对 我 财 政 危 机 的 启 示 》[N], 台湾 《工商时报》2003 年 10 月 12 日。⑤ 邓哲伟: 《你应该要知道总预算的黑洞在哪里》,台湾 “政策研究基金会”http: / /www.npf.org.tw,2003 年10 月 20 日。⑥ 台 北 “中 央 社 ” 报 道 , http: / /www.cna.com.tw,2005 年 5 月 4 日。⑦ 台湾东森新闻报, Ettoday.com.tw,2005 年 5 月 30日。●台港澳经济●56

当前台湾财政收支状况及发展趋势

http://dspace.xmu.edu.cn/bitstream/handle/2288/6800/%e5%bd%93%e5%89%8d%e5%8f%b0%e6%b9%be%e8%b4%a2%e6%94%bf%e6%94%b6%e6%94%af%e7%8a%b6%e5%86%b5%e5%8f%8a%e5%8f%91%e5%b1%95%e8%b6%8b%e5%8a%bf.pdf?sequence=1&isAllowed=y

当前台湾财政收支状况及发展趋势

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