转型期我国社会管理格局和管理体系构建的研究涉及多学科,国外的多中心治理和合作网络理论对我国的研究有借鉴意义,但要注意这些理论的局限性。研究该课题,应从相关的研究假设与概念框架入手,着重分析当前我国社会管理格局和管理体系中存在的最突出的问题,提出建立多中心治理的社会管理新格局为核心的改革思路和新方案。2006年度福建省社科规划项目“我国社会管理格局和管理体系的构建”(2006B057

陈振明

陈文博

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《岭南学刊》2008 年第 6 期我国社会管理格局和管理体系构建的研究纲领陈振明 1 陈文博 2（1、厦门大学公共事务学院教授、博士生导师；2、福建师范大学经济学院团委干部）[摘要]转型期我国社会管理格局和管理体系构建的研究涉及多学科，国外的多中心治理和合作网络理论对我国的研究有借鉴意义，但要注意这些理论的局限性。 研究该课题，应从相关的研究假设与概念框架入手，着重分析当前我国社会管理格局和管理体系中存在的最突出的问题，提出建立多中心治理的社会管理新格局为核心的改革思路和新方案。[关键词]我国；社会管理格局；社会管理体系；研究纲领[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1003-7462（2008）06-0100-04近年来， 党和国家领导人反复强调各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时， 更加注重履行社会管理和公共服务职能。 在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监控、社会管理和公共服务四个方面。 随着我国市场经济体制的不断完善和经济的高速发展，社会的阶层、结构、运转方式以及政府与社会的关系发生了深刻的变化， 各种社会问题和矛盾开始凸显。 这就需要政府界定并扮演好自身的角色， 构建起新的社会管理格局和管理体系，强化政府的社会管理职能，提高社会治理能力，形成新的社会利益整合、社会冲突化解和社会秩序维持机制，协调经济与社会、人与自然之间的关系，推动社会主义和谐社会建设，实现我国经济社会的全面可持续发展。一社会管理及其管理格局和体系的研究是一个多学科或交叉学科的研究领域，涉及社会学、政治学、公共管理与公共政策等学科。 在国外尤其是西方，该 领 域 往 往 以“social administration”和“socialpolicy”的名称出现。 德国、英国、美国和日本等国家都有长期的社会行政（社会管理）和社会政策的研究传统， 在近现代产生了形形色色的社会管理和社会政策理论。 在当代，尤其是上个世纪 70、80年代以来，伴随着新公共管理（或政府再造）运动以及福利国家改革的兴起， 西方社会管理及公共管理研究领域出现了诸多的新理论， 如多中心治理、合作网络（或政策网络）、新公共服务等等。多中心治理理论提出了处理国家与社会、政府与市场、 公共部门与私人部门的关系的一种新思路，强调社会管理及公共事务由政府、非营利组织（第三部门）、公民、家庭、社区、企业等主体共同参与治理， 形成多中心的参与和合作的社会管理格局和管理体系。 “多中心”是以美国学者奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出的概念，同时也表明了一种新的理念和制度安排。 “多中心”是指多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。 实际上它是一个“有点麻烦”的词，涉及到广泛的公共领域，例如市场体制的多中心、司基金项目：2006 年度福建省社科规划项目“我国社会管理格局和管理体系的构建”（2006B057）。公共行政100· ·《岭南学刊》2008 年第 6 期法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、 公共服务经济的多中心等。 [1]7 在社会治理中多中心治理理论强调的是社会治理主体的多元化及主体间的网络化关系，它表明在社会治理过程中，存在着多个治理主体，权力运行不是单向度的，不存在单一的权威中心，社会治理的权力不是一体性的。 政府不能垄断所有的资源，在资源的分配上不具有至高无上的权力，社会公共产品和服务不应该由政府独家提供。治理的合作网络途径则认为，在当代，私营部门、 第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上， 这些非政府部门与政府部门连结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。 因此，合作网络途径认为，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”，“治理就是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(包括非营利组织、私营部门和公民个人)等公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。 ”[2]87 它主张在治理的网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、 建立伙伴关系和借助其它主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。 新公共服务理论融合公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义和组织对话理论， 强调社会事务及公共事务治理中的责任、公正、参与、回应的价值理念，勾勒了一幅政府与公民平等对话、 沟通协商与互动合作的治理新图式。多中心治理与合作网络理论作为一种理论分析框架， 对于研究我国社会管理格局和体系构建具有一定的借鉴意义。 但是，必须注意，作为一种在西方产生的政府和行政理论， 多中心治理理论和合作网络理论具有强烈的自由主义意识形态色彩。 作为对西方福利国家所产生的弊端的一种反动和纠正， 多中心治理理论和合作网络理论基于西方发达国家的经验，主张限制政府的作用，甚至鼓吹“没有政府的治理”，这样的观点对现阶段需要加强政府能力建设的中国来说并不合适。 以政府主导的治理和市场导向的治理是从权力分配、利益表达、决策方式、组织结构等角度进行相对性的划分， 现实中的治理更多地是居于二者之间或是二者的混合形式。 在缺乏成熟的公民社会和完善的市场情况下， 目前我国还难以实现所谓的国家与市场、公民社会的有效互动。 因此，必须加强政府能力建设，充分发挥政府作用。 也就是说，目前我们需要一个强有力的政府， 来推动经济增长和社会发展。 我国现阶段的治理要取得成效，必须重视和发挥国家和政府的作用， 通过政治改革和行政改革不断提高国家和政府的能力， 实现社会协调、健康、快速发展。 而从文化接受性的角度看，多中心治理与合作网络理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念。 尽管我国在改革开放以来，由于市场经济的发展，平等自由的契约精神逐渐为人们所接受，但传统的臣民意识、零和博弈的思维模式、 平均主义的倾向在某种程度上仍然影响着人们对政治的参与。 要培养理智审慎的政治文化、个人独立自由的精神，还有很长的路要走。 总之，不能直接套用西方多中心治理理论和合作网络理论来解释当前我国的公共治理以及社会管理问题， 必须结合国情尤其是政府社会管理的现实实践来考察不同方式的权力配置和行使对于社会治理绩效的影响， 寻求对我国政府社会管理格局和体系构建具有解释力的理论框架。在我国改革开放前传统的政府管理体制下，社会管理被纳入经济管理范畴， 政府通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的经济与社会生活，其实现方式则主要是管制——政府几乎包揽了所有的社会活动和社会事务，一管到底。 这在特定的历史时期是合理且有效的， 但同时也造成市民社会发展的停滞或萎缩，社会消极地依赖政府，社会自我治理能力弱。 改革开放以后，一些学者开始提出了经济、政治、社会、文化和科技等各方面协调发展的问题。 但是，作为一个新兴的领域，公共管理学者对社会管理以及管理格局和管理体系研究仍处于起步阶段。 近期检索“中国期刊网”和其他文献库，只有为数不多的论著，且这些论著主要集中于社会管理的基本内涵、 社会管理的种类与主体、社会管理与几个相关概念关系、当前我国社会管理存在的主要问题与面临的挑战、 社会管理创新、 完善我国政府社会管理职能的思路与对策等方面。 对于什么是“社会管理”尚未形成一致的看法， 关于新型社会管理格局和管理体系的系统化研究则几近空白。因此， 当前开展对转型期我国社会管理格局公共行政101· ·《岭南学刊》2008 年第 6 期和管理体系的系统研究具有重要的理论意义和实践价值。 从理论上说，该课题的研究可以全面了解社会管理格局和管理体系的内涵、构成和类型，每种构成因素（或管理主体）的特征、地位和作用以及它们之间的联系方式， 社会管理格局和管理体系设计的原理和方法等问题， 形成关于社会管理格局和管理体系的系统化知识， 丰富作为公共管理与公共政策的一个分支学科的社会管理或社会政策学的理论内容， 拓展公共管理与公共政策学科的视野，促进这个学科与社会学、政治学理论和方法的相互渗透、相互融合，更好地把握当前国内外社会管理或社会政策研究领域的发展前沿，推动我国社会管理或社会政策理论的全面发展。 从实践上说， 该课题研究将对转型期我国社会管理格 局 和 管 理 体 系 进 行 深 入 的 调 查 研 究 与 实 证 分析， 提出构建转型期我国社会管理合理格局和体系的对策建议， 这将有助于推动我国社会管理体制改革和创新，强化政府社会管理职能，提高政府社会治理能力，建设社会主义的和谐社会。二鉴于社会管理格局和管理体系构建课题是一个理论研究和应用性研究相结合的综合性课题，因此应该采取理论研究与实证分析、 假设分析与经验证明、 案例分析和比较分析相结合的方法来加以研究。 研究的基本逻辑思路是，借助经过修正了的概念框架 （多中心治理及合作网络的视角），既 从 理 论 上 探 讨 社 会 管 理 格 局 和 管 理 体 系 的 内涵、构成和类型，每种构成因素（或管理主体）的特征、地位和作用以及它们之间的联系方式，社会管理格局和管理体系设计的原理和方法， 又从经验研究上对转型期我国社会管理格局和管理体系的现状、问题和缺陷进行深入的分析，以及对西方发达 国 家 的 社 会 管 理 格 局 和 管 理 体 系 进 行 比 较 分析， 并就如何构建转型期我国社会管理合理格局和体系进行思考。 通过理论研究与实证分析、假设分析与经验证明及比较分析， 论证转型期我国社会管理格局和管理体系重构的方向选择、 设计思路和改革策略的合理性， 并勾勒这一格局和体系的大致轮廓。可以采用的主要研究方法有：（1）假设分析与概念框架的运用。 即采用多中心治理及合作网络的分析途经，并根据我国的国情，做必要的修正，提出课题研究的假设或概念框架， 作为分析我国社会管理格局和管理体系的视角或切入点， 便于进行重点研究和因果分析。 （2）调查研究。 通过访谈、座谈会、问卷调查和实地考察等方式，了解我国社会管理尤其是管理格局和管理体系方面的现状、问题与挑战的实际情况，以及官员和公众对问题与改革的想法，以获取经验证据。 （3）案例分析。将在中央和地方的社会管理职能部门、 不同的管理主体和不同的地区，选取典型案例（尤其是社会管理体制先行改革取得成效的案例）加以解剖，以获得进一步的事实依据。 （4）比较分析。 将目前我国社会管理格局和管理体系与西方的社会管理格局和管理体系加以比较， 借鉴国外社会管理格局和管理体系建构的合理因素； 将我国不同历史时期的社会管理格局和管理体系加以比较研究，为改革提供总结经验教训。该课题应研究的主要内容有：（1）作为研究假设与概念框架的多中心治理及合作网络的理论及其修正。 （2）社会管理格局和管理体系的内涵、构成和类型。 （3）各种社会管理主体的特征、地位和作用及其相互关系。 （4）社会管理格局和管理体系设计的原理和方法。 （5）转型期我国社会管理格局和管理体系的现状、问题及面临的挑战。 （6）我国社会管理格局和管理体系设置的历史教训与当代西方社会管理格局和管理体系设置的若干经验。（7） 转型期我国社会管理职能定位与社会管理格局和管理体系重构的方向选择。 （8)各级政府社会管理体制及机构的调整优化以及中央与地方的社会管理事权的合理划分。 （9）非政府的社会治理主体的培育与多中心社会治理格局的形成。 （10）政府与非政府的社会治理主体的平等伙伴关系的确立及其合作网络的构建。该课题研究的重点是在揭示新型社会管理格局建立的重要性和紧迫性以及构建的指导思想和方法的基础上开展新型社会管理格局构建的对策研究。 一是就确立新型社会管理格局的先导——社会管理理念的转变开展研究。 二是基于党在社会中领导核心的角色定位， 研究探索在新型社会管理格局总体制度安排中，重构党与社会的关系，厘清领导与治理的关系， 改善党领导的方式和作用，提升党的社会治理能力。 三是就确立新型社会公共行政102· ·《岭南学刊》2008 年第 6 期管理格局的前提——政府职能转变和社会管理体制及运行机制的创新开展研究。 四是就确立新型社会管理格局依托——社会组织参与和协同开展研究，重点研究实现社会协同的基础、条件以及制度机制的建构。 五就确立新型社会管理格局的基础——公众参与开展研究， 着重研究如何培育公民社会管理的参与意识， 提高公民的社会管理参与程度和建立健全公众社会参与机制。 六是就确立新型社会管理格局可靠保证——社会事务管理队伍建立和人员培养开展研究。 七是就确立新型社会管理格局的有力保障——建立健全相关的法律制度开展研究， 从法制的层面加快社会管理的社会化和民主化。该课题研究的难点是转型期我国社会管理格局和管理体系的现状、问题及原因分析，我国社会管理职能定位与管理格局和管理体系重构的方向选择、设计思路和改革策略等方面的问题。三当前我国社会管理职能、 管理格局和管理体系与我国经济发展和社会转型不相适应， 社会管理体制改革也远未到位。 其中最突出的问题在于，政府社会管理职能定位不明确， 社会管理的体制不顺，政府包揽了过多的社会管理事务，而非政府的社会治理主体（非营利组织或第三部门、公民、家庭、社区等）发育相对迟缓，它们在社会管理中作用得不到充分发挥。 因此，深化我国社会管理体制改革的当务之急， 就是要在合理界定政府社会管理职能和大力培育公民社会的基础上， 尽快改变以政府为单一中心的社会治理格局， 建立起一种由政府调控或政府主导、 各种非政府主体共同参与的多中心治理的社会管理新格局和新体系，并形成一个以政府与各种非政府主体平等伙伴关系为基础的社会治理的合作网络。我国的改革开放与植入市场制度， 催生多元利益主体的形成， 改变着人们传统思维方式和习惯；而社会结构分化，多元化的利益主体要求重新定义和实现其主体地位。 在社会日益多元化的形势下， 过去政府社会管理中单中心治理结构愈来愈显现出其封闭性和控制性的一面， 对日益变化的社会环境反应迟钝，回应困难，从而造成了职能错位、公平缺失、矛盾突起、社会治理的低效。 重新审视和思考传统政府治理结构， 必须摆脱对政府单中心治理路径的依赖， 提高社会的自主治理能力， 实现社会治理模式由单中心治理向多中心治理转变，构建合作性的社会治理主体网络，提高社会的自主治理能力。多中心治理务求非政府组织、私营部门、政党组织、 利益集团乃至公民个人共同参与到社会主义和谐社会的治理过程中去， 努力形成一种政府部门、私营部门、政党组织、利益集团以及公民个人等各个治理主体之间合作互利， 共生共强的格局。 政府的各级行政部门及公职人员应该以 “参与、互动、合作、服务”为理念，平等地对待其他社会组织，构建共同治理的合作伙伴关系。 在这种合作治理过程中，公民及社会组织的参与，已经不再出自政府的“民主恩赐”，而是作为自主治理的一极，发挥着不可替代的作用。 政府应重视从社会管理体制上开发和培育社会管理的合作力量， 构筑“党委领导—政府负责—社会协同—公民参与”的社会管理新格局，推动多中心主体社会治理，构建以善治为主导的和谐社会。 政府治理的理性变革，应当由体制内分权向体制外分权即向社会分权推进，建构政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式， 推动建立政府行政功能与社会自治功能互补的社会治理网络， 以此发挥社会进行自我管理和服务的功能。总之， 该项研究应从相关的研究假设与概念框架入手，注意重点研究和因果分析；分析当前我国社会管理格局和管理体系中存在的最突出的问题，提出以大力培育公民社会，改变单一中心的社会治理格局， 建立多中心治理的社会管理新格局为核心的改革思路，并提出有针对性、可行性和可操作性的我国社会管理新格局和新体系设计的方案。 ●参考文献：[1][美]迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2000.[2]陈 振 明 .公 共 管 理 学 [M].北 京 :中 国 人 民 大 学 出 版社,2003.（责任编辑：曾慧）公共行政103· ·

我国社会管理格局和管理体系构建的研究纲领

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