Garcia Petit, Jordi

Revistes Catalanes amb Accés Obert

Aproximación 
a las relaciones 
exteriores 
de ciudades 
y regiones 
Jordi GARCIA PETIT 
Ptvfisor de Derecho Internacional, 
Universidad de Barrelona. 
La década de los 80 ha confumado la tendencia a la 
multiplicaci6n de los flujos de relaciones exteriores en 
escenarios cada vez más globales entre agentes cada vez 
más diversificada. El escenario coincide prácticamente 
con el mundo como ualdea globalw, segdn la expresidn 
metaf6rica y contradictoria en sus términos prxonizada 
por Mac Luhan; s610 que la aldea tiene numerosos 
rincones apartados de toda relacih. 
En la última ddcada del siglo probablemente esa 
tendencia se habrá asentado como una característica del 
sistema mundial. 
A la globalizacidn del escenario ha coadyuvado la 
diversificaci6n de 10s agentes que generan unas relacio- 
nes que ya s610 conservan su naturaleza de exteriores 
por la persistencia juridica de las fronteras, pero que 
cada vez acentuan rnás su caríícter substantivo de rela- 
ciones en detriment0 de su adjetivaci6n de exteriores. 
Hasta mediados del siglo, 10 que se entendía por 
relaciones exteriores se solapaba en buena pane con las 
relaciones internacionales de los Estados; el resto corda 
a cargo de las nacientes Organizaciones Internacionales, 
de las primeras companias nansnacionales y de un con- 
junto heterogheo formado por algun? organizaciones 
no gubernamentales, las internacionales de partida y 
de sindicatos, y unas pocas entidades más. 
Hoy la situaci6n se ha diversificado y enriquecido 
enormemente. Junto a las relaciones internacionales 
tradicionales, en las que las Organizaciones Internacio- 
nales han aumentado su participaci6n. se han inae- 
mentado 10s agentes emisores de relaciones y han apa- 
tecido nuwas modalidades de relaciones exteriores. 
Puede a f i r m a  que las relaciones en el h b i t o  inte- 
rior de los Estados corresponden a relaciones que cabria 
calificar -prescindiendo de su signo econ6mico- de 
menores, secundarias, si no marginales, y que el íímbito 
exterior es ya un escenario accesible y normalizado. 
Al mismo tiempo, el concepto de relaci6n exterior se 
ha extendido a toda la gama de supuestos en que inter- 
viene una comunicaci6r1, un contacto, un intercambio 
por encima de una frontera. El concepto ha perdido, 
pues, su juridiadad anterior de derecho internacional 
para amparar toda relaci6n exterior, 10 cual no quiere 
decir que esa relaci6n no esté sometida a derecho ni que 
las relaciones exteriores de los sujetos de derecho inter- 
nacional -fundamentalmente Estados y Organizacio- 
nes Internacionales- vayan a dejar de estar regulada 
por el derecho internacional. 
Muchos son los factores que han intervenido en la 
configutaci6n de la situaci6n actual; merecen destacar- 
se: la permeabilidad juridica y física de las fronteras -la 
apertura del muro de Berlín, el 9 de noviembre de 
1989, seria la coronaci6n emblemkica de tal permea- 
bilidad y la supresi6n de las fronteras entre 10s países de 
la Comunidad Europea, prevista para el 3 1 de diciem- 
bre de 1992, si no se adelanta. seria la culmiaci6n del 
RELACIONES EXTERIORES DE ESPANA 
proceso de lenta dilución de las fronteras en el área 
europea occidental-, la intemacionalizaci6n de la eco- 
nomia, la atenuacidn del esencialismo de 10 nacional, el 
estallido de la accesibilidad entendida en el sentido rnás 
amplio: transportes, comunicaci6n e informaci6n. 
No es de extrañar que las ciudades y las regiones 
hayan irrumpido con fuerza en ese contexto general 
-cuya somera descripci6n resultaba necesaria si se 
quiere interpretar correctamenre el sentido de la actua- 
ci6n exterior de ambas entidades territoriales-, para 
relacionarse no s610 con sus hom6logas sino también 
con otros agentes. 
Ha sido en Europa donde la teoria y la prdctica de 
las relaciones exteriores de las ciudades y las regiones ha 
avanzado más. Y es 16gico que haya sido así dados 10s 
antecedentes hist6ricos y el patrimonio ideol6gico y po- 
lít ic~ acumulado en tomo a ciudades y regiones. Al fin 
y al cabo, la civilizaci6n europea invent6 todas las for- 
mas, que han probado su eficacia y han subsisrido, de 
organizaci6n de la sociedad, y, entre elas, desde luego, 
la ciudad, la regidn y el estado. 
Pero, además, las ciudades y las regiones tienen en 
Europa dtulos suficientes para protagonizar, en el con- 
texto general piopicio a que se ha hecho referencia, 
unas relaciones exteriores que, con seguridad, irán en 
aumento. 
Europa es el continente urbano por excelencia, y si la 
obsemaci6n se cine al kea de la Comunidad Europea 
resulta que rnás de la mitad de la poblacidn de 10s 
paises comunitarios, alrededor de 180 millones de ha- 
bitantes, vive en ciudades de rnás de 300.000 habitan- 
tes y, tomada en conjunto, rnás del 90 5% de la pobla- 
ción puede considerarse urbana. Las 26 mayores 
ciudades de Europa, que cubren un 3,5 % de su super- 
ficie total, reunen el 8,61 % de la poblaci6n europea y 
si se consideran las áreas metropoliranas -10 que son las 
ciudades reales frente a las ciudades administrativas o 
municipios estrictos- el dato de la poblaci6n es todavh 
rnás significativo: el 18,7 96 de la poblaci6n europea 
vive en áreas metropolitanas, estdn o no formalmente 
reconocidas como entidades administrativas. 
Europa es también el continente de la diversidad. 
Un recorrido de mil kil6metros por suelo europeo en 
cualquier direcci6n permite atravesar territorios con et- 
nias, idiomas, culturas y riquezas distintas. Con fre- 
cuencia, el marco en el que se contienen las diferencias 
es la regidn, la cual, últimamente, ha visto renovada su 
importancia como enridad territorial, hasta el punto de 
poderse hablar de un auge de la regionalizaci6n tanto 
en el interior de los Estados como en la integraci6n eu- 
ropea. 
Fspaña constituye un ejemplo significativo de regio- 
nalizacidn interior. El Estado de las Autonornías ha 
sido una respuesta imaginativa y lograda al viejo pro- 
blema de la vertebraci6n del pais, habidndose a su tra- 
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vés articulado jurídica y políticamenre las distintas na- 
cionalidades y regiones que componen España. 
En el Acta Unica Europea, que entró en vigor para 
10s doce Estados de la Comunidad Europea el 1 de julio 
de 1987, se reconoce indirectamente la importancia de 
10s marcos de referencia regionales, al considerarse la 
eliminaci6n de las desigualdades entre las regiones 
como uno de 10s objetivos de la integraci6n europea. En 
su articulo 130 A el Acta Única establece que ccla Co- 
munidad se propondrd, en particular, reducir las dife- 
rencias entre las diversas regiones y el retraso de las 
tegiones menos favorecidas~. mismo tiempo, la cen- 
tralizaci6n administrativa y política a que conduce el 
proceso de integraci6n, nutrido éste fundamentalmente 
por las cesiones de soberanía y competencias de 10s 
Estados, tiende de manera natural a ser compensada 
por una descentralizaci6n regional y urbana. 
Con todo, las regiones todavia encuentran en Euro- 
pa dificultades para su aceptaci6n general como un 
nivel de la organizaci6n territorial y de la representa- 
ci6n política. El concepto mismo de región no es homo- 
géneo en Europa. Por regi6n se enrienden entidades no 
s610 distintas en cuanro a las competencias que les reco- 
nocen 10s respectives ordenamientos jurídicos internos, 
sino tambidn diferentes por las realidades que com- 
prenden. Un Land de la República Federal de Alema- 
nia tiene rnás competencias que el Consejo Regional de 
Nord-Pas de Calais, que la Regi611 de Lombardia o 
que el Pais de Gales; pero tambih hay diferencias 
entre la historia y la realidad representada por Catalu- 
fia y las que representa el Land de Renania-Palatinado. 
Son numerosas las comparaciones que puden hacerse 
en orden a comprobar las diferencias entre las regiones 
europea. 
Ocurre, asimismo, que las regiones, aun aquellas 
que gozan de un reconocimiento administrativo y polí- 
t i c ~  en su Estado, no son con frecuencia no ya reconoci- 
das sino simplemente conocidas rnás alld de las fronte- 
ras del Estado. 
Hasta ahora la atenci6n de la opini6n pública se 
había dirigido a las ciudades y a 10s Estados. Lyon es 
rnás conocida que la regi6n de RhBne-Alpes de la que 
es capital, Venecia rnás que Veneto o Coimbra rnás que 
Beira, y, por supuesto, cualquier Estado rnás que cual- 
quiera de sus regiones. 
Tambidn frecuentemente, la influencia y la atracci6n 
de la gran ciudad desborda 10s limites de su regi6n para 
constituirse en punto de referencia de macroregiones 
intemas o supranacionales. Munich es no s610 la capital 
de Baviera, sino el centro natural de una macroregi6n 
que comprende rnás territorio alemh que el de Bavie- 
ra, junto con territorio austríac0 y seguramente pronto 
tambidn territorio checoslovaco. Barcelona sobrepasa 
Cataluna para adentrarse en territorio francés, hasta 
Toulouse y Montpellier, a la ve2 que es la ciudad de 
-- 
referencia en el uidngulo comprendido entre Zaragoza, 
Valencia y las Baleares, constituyendo, en defmitiva, el 
centro de la macroregi6n None-Mediterrhea Occi- 
dental, de un radio de 300 kil6mmos alrededot de 
Barcelona y con una poblaci6n de 15 millones de habi- 
tantes. 
Todas las ciu4ades y regiones pueden relacionane en 
el exterior, pero sus características y las condiciones de 
su entomo influiran en su inclinaci6n a hacerlo. En este 
sentido, entre las ciudades, indudablemente, serán las 
grandes ciudades -esas 26 grandes ciudades euro- 
peas- las m& dispuestas a abrirse al exterior, y entre 
las regiones 10 serán aquellas que destaquen por su 
dinamismo. Y ya existe un g r u p  de regiones europeas 
-Baden-W~rtemberg, Cataida y Lombardía- que 
esta mostrando un gran dinamismo exterior. 
La competencia econ6mica se manifestard cada vez 
más como una competencia entre territorios para atraer 
la localizaci6n de las actividades productivas y de servi- 
cios m& avanzadas y de efecto multiplicador. Para si- 
tuarse en la mejor posici6n en esa carrera por la atrac- 
ci6n de actividades, las ciudades y las regiones han 
saltado directamente a la palestra de la competencia. 
Entienden que ya no les basta con los circuitos tradicio- 
nales de promoci6n por 10s 6rganos estatales y los que 
ellas mismas venian utilizando. 
Desde mediados 10s años ochenta, en Europa acci- 
dental las ciudades y las regiones han inaementado 
notablemente su presencia hera de 10s limites territo- 
riales propios. Han puesto en juego todo un abanico de 
medios y recursos para promocionarse: campañas pu- 
blicitarias para el lanzamiento del nombre de la ciudad 
y la regi6n, contactos y viajes al exterior de dirigentes 
políticos y de técnicos, hermanamientos, parcicipaci6n 
en ferias, congresos y demostraciones permanentes, 
apertura de oficinas de representaci611, aeaci6n de 
cclobbys~ en instituciones y centros de decisi6n -el 
Consejo Consultivo de las Colmividades Regionales y 
h a l e s  de la Comisi6n de las Comunidades Euopeas, 
creado por la Decisi6n de la ComisiQ de 24 de junio 
de 1988, vendría a ser un ulobbyn conjunto de ciuda- 
des y regiones institucionalizado ante la Comisión-, 
fomento del asociacionismo interno e internacional 
conjunto o separado: Consejo de Municipios y Regio- 
nes de Europa, UniQ Internacional de Autoridades 
ha les ,  Asamblea de las Regiones de Europa. 
Es meritoria la labor del Consejo de Europa que, 
consciente de la contribuci6n esencial que las colmivi- 
dades locales y regionales podían aportar al proceso de 
unificacidn europea, cre6, ya en 1957, una Conferencia 
europea de poderes locales, cuyo objeto era interesar a 
10s representantes de las autoridades locales en el estu- 
dio de 10s problemas europees. En 1975, su competen- 
cia se ampli6 a las regiones, con 10 que pas6 a llamarse 
Conferencia (permanente) de 10s poderes locales y re- 
LAS RELACIONES EXTERIORES DE CIUDADES Y REGIONES 
gionales de Europa. 
Tarnbidn promovida por el Consejo de Empa  se 
conduy6, el 21 de mayo de 1980, la uConvenci6n- 
marco europea sobre cooperación uansfmnteriza entre 
autoridades y colectividades territorialesn. Las Comu- 
nidades Aut6nomas de Aragón, Cadufia, Navarra y 
País Vasco han constimido, el 5 de noviembre de 
1983, junto con regiones francesas y Andorra la aCo- 
munidad de Trabajo de los Pirineosn, con sede en Jaca, 
que mediante los métodos de coordinación o conciem 
intenta alentar la cooperación transfronteriza en la re- 
gi6n pirenaica. 
Los esfuenos de promoción de las ciudades y las 
regiones de un mismo simbito puden ser pedectarnen- 
te compatibles, permitiendo induso una espedimci61-1 
eficaz en la promoción. La gran ciudad, capitai de la 
regi6n o una de sus capides y tarnbidn con frecuenaa 
disponiendo de elementos de capitalidad para rodo el 
Estado, aporta la complejidad de su denso tejido socio- 
econ6mico y cultural. La regi6n aporta la profundidad 
territorial, las comunicaciones y los servicios descentra- 
h d o s  y una pane importante del mercado. 
El hturo de Europa esta estrechamente ligado al 
hturo de sus ciudades. Estas son las que con su capaci- 
dad innovadora y acumulativa en los campos tecnol6- 
gico, fmciero y cultural han de poder asegurar la 
competiavidad global del continente frente a la concu- 
rrencia de Estados Unidos y Japón. No seria posible 
una Europa poderosa con ciudades decaídas. Y tarn- 
bién el f u m  de Europa se apoya en sus regiones. La 
Empa  en proceso de integracidn debe contar con las 
regiones en un doble sentido: a) garantizar el equilibri0 
regional del desarrollo econ6mico y social de la Comu- 
nidad -una Europa comunitaris descompensada regio- 
nalrnente careceria de la cohesión necesaria para la for- 
taieza del conjunto-, y b) recoger e integrat la 
diversidad que representan las regiones. 
Los roles de las ciudades y de las regiones son, pues, 
complementarios, y la expresión de las capacidades y 
funciones de arnbas requiere una trama de relaciones 
entre ellas y con otros agentes. De ahí que la intensifi- 
cación de las relaciones exteriores de audades y regio- 
nes sea imprescindible para el progreso y la integración 
de Europa. 
Como sea que todo t i p  de relaci6n debe sujetarse a 
unas normas, y las ciudades y las regiones son, además, 
entes públicos, resulta de interés abordar la cuesti6n de 
qud orden jurídic0 debe amprar las relaciones exterio- 
res de ambas entidades. Es éste un campo del derecho y 
la pdctica internacional escasamente teorizado. 
En el marco de la Comunidad Europea el derecho 
comunitario, como derecho nuwo en expansión, po- 
dria acoger en pane la regulaci6n de tales relaciones 
que pasarían a ser relaciones internas comunitarias. 
Con carácter general hay que senalar que las relacio- 
83 
RELACIONES EXTERIORES DE ESPANA 
- - -  
nes exteriores de las ciudades y las regiones no puden 
equipararse a las relaciones intemacionales sometidas al 
derecho internacional, en que los actos resultantes ten- 
drían la consideraci6n de actos jurídicos intemaciona- 
les, salvo que la relaci6n conaeta sea sumida por el 
Estado como una relaci6n exterior propia. 
Fuera de estos supuestos, las relaciones exteriores de 
las ciudades y las regiones qudarán sometidas a los 
ordenamientos jurídicos intemos aplicables se& el Iu- 
gar y t i p  de relaci6n y el objeto de ésta, con la especia- 
lidad del caracter que poseen de entes públicos. Las 
ciudades y regiones carecen de 10 que en derecho inter- 
nacional se denomina uius ad tractatumv. Los acuerdos 
a que lleguen serán acuerdos entre caballeros o (<gentel- 
men's agreementv conduidos entre entidades territo- 
riales, basados en la buena fe, que no generan compro- 
misos jurídicos sino de otden político, pero que pueden 
contener, según el objeto del acuerdo, obligaciones que, 
cumplidos determinados requisitos posteriores, pro- 
duzcan efectos juridicos internos. 
Actividades de 1989 
1989 ha sido un año especialmente activo en en- 
cuentros internacionales de las grandes ciudades y de 
las regiones. 
Los dias 2 1 y 22 de abril se celebr6 en Barcelona la 
Conferencia Eurociudades que, ademils de las iniciati- 
vas conaetas propuestas en la Dedaraci6n Final de la 
Conferencia, habd significado la consolidaa6n del mo- 
vimiento de las Eurociudades. Tal como figura descrit0 
por el Concejal de Relaciones Territoriales del Ayunta- 
miento de Barcelona, Jordi Borja, en la publicaci6n que 
recoge los trabajos de la Conferencia uel movimiento de 
las Eurociudades es, antes que nada, la expresi6n de la 
voluntad de un cierto número de grandes ciudades eu- 
ropeas de hacer valer, frente a las instituciones comuni- 
tarias y los gobiemos nacionales, 10s inteteses y las con- 
cepciones europeas de las ciudadesv. uEste movimiento 
tiene un núcleo central, el g r u p  o "club" de las Euro- 
ciudades, que se encarga de organizar la Conferencia 
anual de Eurociudades, de promover las posnuas co- 
munes de los Alcaldes, de mantener relaciones conti- 
nuadas con las instituciones europeas y de facilitar la 
cooperaci6n multilateral o bilateral entre las grandes 
ciudades europeasv. *El Club de las Eurociudades esta 
constituido por las grandes ciudades que han organiza- 
do las Conferencia5 de Rotterdam (1986) y de Barcelo- 
na (1989) y que ahora preparan la de Lyon (1990), y 
las siguientes (Birmingham 1991 y ,Milh 1992). El 
g r u p  fundador del Club esta integrado por Barcelona, 
Bumingham, Frankfutt, Lyon, Mi lh  y Rotterdamv. 
Los resultados de la Conferencia de Barcelona fue- 
ron presentados, el 24 de octubre de 1989, por una 
delegaci6n del G r u p  de Eurociudades al Presidente de 
la ComisiQ de las Comunidades Europeas, Jacques 
Delors, al que expusieron los problemas comunes de 
las grandes ciudades de la Comunidad: udfico, conta- 
minaci6n, rehabilitaci6n de 10s centros urbanos, conse- 
cuencias de la toxicomania, acogida de inmigrantes, 
reconversi6n industrial. 
El 27 de noviembre más de 120 representantes de 
regiones del Este y el Oeste iniciaron en Viena, bajo 10s 
auspicios de la Asamblea de las Regiones de Europa, 
una hist6rica reuni6n para debatir 10s mecanismos de 
cooperaci6n interregionales. A la sesi6n asistieron dele- 
gaciones de todos 10s países del Este, excepto de Ruma- 
nia y Albania, y por parte espafiola 10s representantes 
de las Comunidades Aut6nomas de Andaluda, Ara- 
g6n, Asturias, Baleares, Castilla-Lebn, Cataluna, Ma- 
drid, Murcia y La Rioja. El canciller federal de Austria, 
Franz Vraninky, manifest6 al inaugurar las sesiones 
que allí se encontraba representada ala Europa de antes 
de la formaci6n de 10s Estadosv y que cada vez tenim 
m k  importanua las regions como garantia de la Euro- 
pa del futuro y que debía evitarse que no prevaleciera 
la riqueza de la diversidad. La Europa del Este stuvo 
representada por dirigentes de nueve regiones de Hun- 
gría, seis de Yugoslavia, dos de Bulgaria, dos de la 
UniQ Sovietica y una de la República Demmatica de 
Alemania y de Checoslovaquia. Las regiones asistentes 
fueron admitidas como asociadas en la Asamblea de las 
Regiones de Europa, que se convierte asi en el primer 
organismo de cardcter político que comptende miem- 
bros de las dos partes de Europa. 


Aproximación a las relaciones exteriores de ciudades y regiones

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