Le comité permanent de l’Assemblée nationale populaire (ANP) a proposé en août 2010 une réforme du fonctionnement des assemblées populaires à tous les échelons, dans le but d’accroître leur efficacité. Il s’agit du premier amendement de la « loi sur la représentation » (代表法, daibiao fa) de 1992 qui précisait le fonctionnement des assemblées populaires défini par la Constitution de 1982. Les changements les plus marquants sont la clarification de la forme que doit prendre le travail des députés entre les sessions plénières des assemblées ainsi que la définition de critères quant à la qualité des interventions au moment des sessions dans le but de fluidifier le travail législatif. De plus, cette proposition d’amendement offre officiellement la possibilité aux députés de conserver un emploi parallèlement à leur fonction, un point très discuté bien qu’il entérine la situation la plus courante..

Doyon, Jérôme

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China Analysis  • 21
REPÈRES
4. La professionnalisation des 
députés ne progresse pas
JérôMe doyon
SourceS :
- Wang Zhanyang11, « Les droits du peuple 
et la professionnalisation des assemblées 
populaires  », Yanhuang chunqiu, n°12, 
décembre 2010, p. 1-6.
- Wang Ting12, «  Pourquoi la proposition 
d’amendement concernant les assemblées 
populaires touche tant la population  ?  », 
Shehui kexue bao, 1er octobre 2010.
 
Le comité permanent de l’Assemblée nationale 
populaire (ANP) a proposé en août 2010 une 
réforme du fonctionnement des assemblées 
populaires à tous les échelons, dans le but 
d’accroître leur efficacité. Il s’agit du premier 
amendement de la « loi sur la représentation » 
(代表法, daibiao fa) de 1992 qui précisait le 
fonctionnement des assemblées populaires 
défini par la Constitution de 1982. Les 
changements les plus marquants sont la 
clarification de la forme que doit prendre le 
travail des députés entre les sessions plénières 
11   Directeur du centre d’enseignement et de recherche 
en science politique de l’institut central d’étude sur le 
socialisme.
12   Correspondant à Pékin du Shehui kexue bao
22 •  China Analysis n°32
des assemblées ainsi que la définition de 
critères quant à la qualité des interventions 
au moment des sessions dans le but de 
fluidifier le travail législatif. De plus, cette 
proposition d’amendement offre officiellement 
la possibilité aux députés de conserver un 
emploi parallèlement à leur fonction, un point 
très discuté bien qu’il entérine la situation la 
plus courante.
Malgré les faibles changements qu’il semble 
amener, Wang Ting, correspondant à Pékin 
de la revue de l’Académie des sciences 
sociales de Shanghai, remarque que cet 
amendement a suscité des débats animés 
dans la communauté universitaire pékinoise, 
en particulier au sein du Centre de recherche 
sur l’assemblée nationale de l’université de 
Pékin, de l’Institut d’économie Unirule (北京天
则经济研究, beijing tianze jingji yanjiu) et du site 
web China review (中评网 zhongpingwang). 
Pour ses détracteurs, cet amendement ne va 
pas dans le sens d’une démocratisation du 
fonctionnement des assemblées et tendrait 
plutôt à limiter davantage le pouvoir de ces 
instances. Il s’inscrirait ainsi dans la lignée des 
tentatives visant à contourner toute réforme 
politique de fond, de crainte que celle-ci ne 
mette en danger le pouvoir du PCC. L’enjeu est 
d’autant plus important en termes de réforme 
du fonctionnement du régime que, selon 
la Constitution, les assemblées populaires 
sont le seul organe du système politique 
chinois dotées du pouvoir législatif, alors que 
les conférences consultatives politiques se 
contentent d’émettre des propositions et des 
avis.
L’article de Wang Zhanyang, directeur du 
centre d’enseignement et de recherche 
en science politique de l’institut central 
d’étude sur le socialisme13, offre un bon 
exemple des critiques qu’a suscitées cet 
13   L’institut central d’étude sur le socialisme est l’école 
des partis démocratiques et non affiliés dans le cadre du 
travail de Front uni du PCC.
amendement. Wang rappelle que l’ANP 
est, selon la Constitution, le lieu véritable 
du pouvoir législatif du peuple et la source 
unique des pouvoirs exécutif et judiciaire. Or, 
la Constitution est en décalage évident avec le 
modus operandi réel du pouvoir, qui s’exerce 
selon un modèle soviétique, via une domination 
sans partage du Parti sur les institutions de 
l’État. La conséquence de cette contradiction 
interne est que la représentation populaire 
demeure à bien des égards une chambre 
d’enregistrement (橡皮图章, xiangpituzhang). 
Selon Wang Zhanyang, les cadres chargés de 
la réforme politique redoutent que celle-ci ne 
mette en péril le pouvoir du parti. Rien ne peut 
alors aboutir. Or, selon lui, si le guidage par le 
parti ne permet pas de déverrouiller le système, 
il doit être critiqué et d’autres voies doivent 
être explorées pour promouvoir une réforme 
politique. C’est dans cette perspective que 
Wang critique, aux côtés de nombreux autres 
réformistes, la proposition d’amendement de 
la « loi sur la représentation » de 1992.
Afin de donner un rôle croissant aux 
assemblées, la professionnalisation des 
députés constitue, pour Wang Zhanyang, 
une étape préliminaire nécessaire. Il faut 
donc empêcher les élus de conserver un 
emploi en parallèle. Les assemblées de 
tous niveaux comptent aujourd’hui 2  600 
000 députés au total. Or, seule une minorité 
d’entre eux a le temps de s’exprimer et de 
travailler sur les différents dossiers. D’autant 
que, dans le même temps, les membres du 
gouvernement, les juges et les procureurs 
sont des professionnels, ce qui rend la 
professionnalisation des députés d’autant plus 
urgente qu’ils ont besoin d’être plus crédibles 
aux yeux de leurs interlocuteurs.
De surcroît, la professionnalisation permettrait 
d’aller à l’encontre des abus des « assemblées 
de cadres  » (官员代表大会, guanyuan 
daibiao dahui), et de promouvoir une forme 
China Analysis  • 23
« Afin de donner 
un rôle croissant 
aux assemblées, la 
professionnalisation 
des députés 
constitue une 
étape préliminaire 
nécessaire. »
de séparation des pouvoirs. Aujourd’hui, 
la surreprésentation des fonctionnaires 
dans les assemblées de tous les échelons 
empêche celles-ci de mener à bien leur 
tâche de proposition et de supervision du 
travail du gouvernement. 
De même, les assemblées 
comptent un certain nombre 
d’entrepreneurs. Il s’agit de 
l’application de la volonté 
d’ouvrir le Parti aux capitalistes, 
afin que celui-ci ne représente 
plus que les ouvriers et les 
paysans. Mais, dans les faits, 
le statut de député permet 
aux entrepreneurs d’optimiser 
leurs profits et mène à une 
situation de concurrence 
inégale. Wang Zhanfang 
regrette que le nombre des députés et leur 
opposition majoritaire à la professionnalisation 
ne rende celle-ci très difficile. Il estime qu’il 
faudrait entre dix et vingt ans pour qu’elle 
devienne envisageable.
L’actuel projet de réforme des assemblées 
va dans le sens inverse, puisqu’il légalise la 
possibilité, pour les députés, de conserver un 
emploi en plus de leur charge publique. Selon 
Wang Ting, alors qu’il visait au départ une plus 
grande efficacité de l’assemblée en lui donnant 
des règles plus strictes de fonctionnement, 
ce texte apporte plutôt des restrictions au 
travail des députés. Il limite les pouvoirs des 
représentants en faveur de l’administration, 
comme le souligne Guo Daohui, célèbre juriste 
de l’université Qinghua, cité par Wang Ting. 
Le projet d’amendement réglemente l’exercice, 
par les députés, de leurs fonctions lorsqu’ils 
ne sont pas en session plénière. Au nom du 
fonctionnement collégial des assemblées 
défini par la Constitution, l’amendement fait 
des séances collectives, en petits groupes, 
la base des activités d’intersessions. Pour 
Wang Zhanyang, cette réforme, qui paraît 
insignifiante, pose la question de l’efficacité du 
travail des députés. Selon lui, la base du travail 
d’un député professionnel est individuelle. 
Les séances de travail de groupe sont trop 
discontinues et elles produisent moins de 
résultats que le travail individuel d’un député 
dans sa circonscription. 
En suggérant la suppression 
du travail individuel au lieu 
de l’encourager, le projet de 
réforme met en péril la qualité 
du travail parlementaire.
Cette préférence donnée au 
travail collectif pose aussi 
la question de la formation 
des groupes en charge 
du travail d’intersession. 
Il est proposé que chaque 
province soit divisée en zones, 
à chacune desquelles serait attribué un 
groupe constitué de députés des différents 
échelons de représentation locale14. Dans 
cette configuration, selon Wang Zhanyang, 
le poids des députés des échelons inférieurs 
s’accroîtrait au détriment des autres. 
Les députés des échelons supérieurs, qui 
représentent en théorie toute la province en 
question, seraient relégués à la zone du groupe 
auquel ils appartiennent, alors que les députés 
des échelons inférieurs seraient amenés, via 
leur groupe, à travailler sur une zone plus large 
que leur circonscription. Le rôle effectif des 
députés ne correspondrait alors plus à celui 
pour lequel ils ont été élus.
Au-delà de la question des activités 
d’intersession, en insistant sur la forme 
collective que doit prendre le travail des députés, 
le texte limite la possibilité, pour les députés, 
de développer un travail personnel appuyé 
par une équipe de travail (代表个人工作室, 
daibiao geren gongzuoshi). Or pour Wang, ce 
type de fonctionnement est par définition celui 
14   L’auteur prend ici l’exemple des échelons 
territoriaux législatifs les plus bas : la municipalité, le 
district et le bourg.
24 •  China Analysis n°32
d’une assemblée professionnelle, plus efficace 
et laissant davantage de marge de manœuvre 
aux députés.
En outre, la réforme limite les possibilités 
d’expression des assemblées. Les 
interventions, critiques, avis des députés 
doivent désormais être «  concrets  » (具体, 
juti), « concis » (简明, jianming), «  fondés sur 
des preuves solides » (实事求是, shishiqiushi) 
et «  pertinents  » (改进工作, gaijin gongzuo). 
Or, ces limitations apportées à la prise de 
parole sont subjectives et potentiellement 
dangereuses car très faciles à utiliser 
pour disqualifier des propositions. Pour 
Wang Zhanyang, le risque est que ces 
conditions deviennent un moyen de 
censurer les assemblées. Au final, cette 
proposition d’amendement est, pour 
Wang, inconstitutionnelle  : ces limites 
extraconstitutionnelles aux activités des 
assemblées n’étant pas proposées par 
l’ANP lors de sa session plénière annuelle 
mais seulement par son comité permanent. 
Selon Wang, ce dernier n’est en théorie 
qu’en charge de la législation quotidienne et 
ne peut proposer de telles réformes. Il s’agit 
d’un des points importants du débat autour 
de cette proposition d’amendement car les 
prérogatives du comité permanent de l’ANP 
dans ce domaine ne sont pas claires et les 
avis divergent.
Du point de vue de Wang Zhanyang, la 
limitation des pouvoirs des assemblées 
populaires est d’autant plus grave que la 
modernisation et la démocratisation de 
celles-ci est le passage obligé de toute 
réforme politique en Chine. Pour subsister, le 
PCC devrait se perfectionner et se réformer 
dans le sens d’une plus grande ouverture. 
La réforme des assemblées populaires pourrait 
servir à consolider le pouvoir du parti tout en 
accroissant celui du peuple. Elle est aisée à 
mettre en œuvre car elle ne manque pas de 
soutiens universitaires et politiques, et elle 
produirait des effets très importants en termes 
de démocratisation du régime. Il faudrait ainsi 
revenir à la lettre de la Constitution de 1982, 
qui prévoit des pouvoirs extrêmement étendus 
en faveur de l’ANP.
Tous les systèmes communistes ont une 
constitution instaurant des élections générales 
de l’appareil législatif, mais ce texte n’est 
jamais mis en œuvre. Il faut alors, selon 
Wang Zhanyang, prendre au sérieux la 
Constitution pour tendre vers un système qui 
combinerait l’élection populaire et le guidage 
par le Parti communiste. Cette élection serait 
alors un choix de personne et non de parti 
(« 选人不选党 », xuan ren bu xuan dang). 
Wang Zhanyang imagine un système où 
70 % des sièges seraient réservés aux partis 
politiques reconnus (le PCC et les «  partis 
démocratiques ») et 30 % aux candidats non 
affiliés. Au sein de ces 70 %, le PCC aurait 
l’assurance de disposer d’une majorité pour 
former un gouvernement et exercer son 
« guidage ». Il est ici intéressant de voir que 
les discussions autour de cette proposition 
d’amendement donnent de la consistance au 
débat sur la réforme politique en Chine, qui 
reste souvent très superficiel, et permettent de 
voir qu’il existe un espace d’échange possible 
sur ces questions extrêmement politisées.


La professionnalisation des députés ne progresse pas

http://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/21n3r133tl9c2rn6jujopiotp4/resources/pages-de-china-analysis-no-32-1-2.pdf

La professionnalisation des députés ne progresse pas

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