Un des piliers fondamentaux et une source
de légitimité essentielle dans l’ancien bloc
soviétique a été un système social extrêmement
généreux. La transformation des États providence
a donc été l’un des enjeux majeurs de la
transition politique de l’après 1989, d’autant plus
que les populations ont dû faire face à des risques
inconnus sous le communisme, tels que le chômage
et la pauvreté de masse (...)

Kostelka, Filip

Un des piliers fondamentaux et une sourcede légitimité essentielle dans l’ancien blocsoviétique a été un système social extrêmementgénéreux. La transformation des États providencea donc été l’un des enjeux majeurs de latransition politique de l’après 1989, d’autant plusque les populations ont dû faire face à des risquesinconnus sous le communisme, tels que le chômageet la pauvreté de masse (...)

HAL Descartes

Review of Post-Communist Welfare Pathways: Theorizing Social Policy Tranformations in Central and Eastern Europe

SPIRE - Sciences Po Institutional REpository

entre des années prises au hasard. C. Saraceno rap-
pelle que la pauvreté, définie de manière absolue
aux États-Unis, l’est de manière relative dans
l’Union européenne et que, dans aucun des cas, la
définition statistique de la pauvreté ne sert de réfé-
rence pour le calcul du montant ou des conditions
d’éligibilité des prestations sociales.
Le livre pose aussi la question de savoir si les
États-Unis ont pu servir de modèle pour les politi-
ques européennes ou vice versa. Alors que certains
auteurs répondent positivement, dans le sens d’un
transfert des États-Unis vers l’Europe, d’autres
soulignent au contraire l’impossibilité de retrouver
des effets de politiques publiques dans des
contextes institutionnels différents. La question du
transfert aurait cependant mérité d’être posée plus
précisément : si un transfert de politiques publi-
ques s’est parfois produit, quels mécanismes
sociaux et quels acteurs l’ont porté ?On peut égale-
ment regretter que la notion de social ait été moins
interrogée que celle de modèle. Les auteurs affir-
ment certes que l’objet implique de considérer des
dimensions économiques, étatiques, sociales, mais
de nombreuses questions restent en suspens : la
définition et les frontières de l’État social sont-elles
lesmêmes de part et d’autre de l’Atlantique ? Pour-
quoi n’avoir pratiquement pas évoqué les pro-
cessus sociaux d’élaboration des politiques
sociales, ni les questions de retraite et de santé,
quand celles d’emploi et de pauvreté sont au cœur
du livre ? Les auteurs assument avoir choisi cer-
tains aspects du modèle social plutôt que d’autres ;
on aurait cependant aimé en savoir un peu plus sur
les critères qui ont orienté ce choix.
N. Gilbert et J. Alber proposent finalement
d’examiner le modèle social européen comme un
modèle cognitif et normatif, utilisé de manière
croissante à mesure que l’UE s’élargissait et que le
besoin d’intégration symbolique grandissait. Face
au risque de voir les nouveaux États membres se
tourner vers lemodèle américain et face au désaveu
de l’intégration négative par les citoyens, la Com-
mission européenne aurait cherché à promouvoir
davantage une intégration positive. Celle-ci aurait
pu être portée symboliquement par la catégorie de
modèle social européen. Cette piste stimulante
aurait cependant mérité une mise à l’épreuve
empirique : quels indices permettent d’affirmer
que ce scénario est celui qui permet d’expliquer
l’imposition progressive de l’idée de modèle social
européen et que ce ne sont pas d’autres facteurs qui
ont joué, comme par exemple la domination de la
gauche en Europe à la fin des années 1990 ? Malgré
ces remarques, cet ouvrage n’en demeure pas
moins un apport important pour les études com-
paratives sur l’État social.
Clémence Ledoux –
Sciences Po Paris (CEE), Université de Nantes
Cerami (Alfio), Vanhuysse (Pieter), eds
– Post-CommunistWelfare Pathways.
Theorizing Social Policy Transformations
in Central and Eastern Europe. –
Basingstoke, PalgraveMacmillan, 2009, 290 p.
Bibliogr. Index.
U
n des piliers fondamentaux et une source
de légitimité essentielle dans l’ancien bloc
soviétique a été un système social extrême-
ment généreux. La transformation des États provi-
dence a donc été l’un des enjeux majeurs de la
transition politique de l’après 1989, d’autant plus
que les populations ont dû faire face à des risques
inconnus sous le communisme, tels que le chô-
mage et la pauvreté de masse.
L’ouvrage dirigé par Alfio Cerami et Pieter
Vanhuysse interroge les réformes des systèmes
sociaux dans le monde postcommuniste, en se
focalisant sur les pays qui ont intégré l’Union euro-
péenne. Quatorze contributions élaborées par dix-
sept auteurs, dont une partie non négligeable pro-
vient de la région en question, proposent des
réflexions théoriques et des tableaux empiriques
des évolutions suivies par les États providence
postcommunistes. Ces derniers sont traités dans
leur ensemble ou pays par pays (tous les membres
postcommunistes de l’UE sauf la Slovénie) mais
aussi secteur par secteur (systèmes d’assistance
sociale, dispositifs de soins pour les personnes
âgées...).
Plusieurs chapitres (2, 5, 6, 7) remontent tout
le cours du 20e siècle, exposant l’intégralité de la
trajectoire des systèmes sociaux en Europe centrale
et orientale, depuis les premières mesures de pro-
tection sociale adoptées aux alentours de la Pre-
mièreGuerremondiale jusqu’aux réformes les plus
récentes des années 2000. Le lecteur apprend que
les pays étudiés ont connu de grandes tendances
communes qui n’ont pourtant pas empêché la pré-
sence de disparités non négligeables. Dans la
période pré-communiste, tous ont adopté le
modèle bismarckien de protection sociale mais le
taux de couverture des populations a varié considé-
rablement, notamment en fonction de la taille du
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secteur agricole. Ce secteur est resté longtemps,
même sous la période communiste, à l’écart du
système. Sous le communisme, la couverture s’est
accrue par le biais de l’industrialisation et, surtout,
étant donné que les bénéfices sociaux étaient liés au
statut de travailleur, par celui du droit au travail
(obligatoire) garanti ou plutôt imposé par l’État et
consacré par la voie constitutionnelle. De surcroît,
l’État a commencé à subventionner les prix de cer-
tains produits et les entreprises à assurer la distri-
bution d’un grand nombre de privilèges (apparte-
ments, séjour de vacances, écoles maternelles...).
Dans les années 1970 et 1980, en réaction à la crise
de légitimité des régimes communistes en place, les
systèmes sociaux ont convergé en évoluant vers
plus d’universalisme et davantage de générosité. En
revanche, pendant les deux dernières décennies, les
États providence en Europe centrale et orientale
ont commencé, tout en restant relativement géné-
reux, à se différencier. La transformation écono-
mique postcommuniste a nécessité l’introduction
de nouveaux dispositifs, inconnus ou marginaux
auparavant, tels que les indemnités de chômage et
l’assistance sociale, alors que d’autres instruments
ont dû disparaître (comme la garantie de l’emploi
ou les subventions des prix) ou on été, aumoins en
partie, privatisé (par exemple les retraites).
Au-delà de cette évolution générale, l’ouvrage
tente de répondre à quelques questions centrales. Il
s’agit notamment du degré de continuité et de
convergence dans l’évolution postcommuniste de
la protection sociale, des facteurs qui expliquent
cette évolution (dont les facteurs exogènes, tels que
les organismes internationaux) ainsi que de la clas-
sification des nouveaux États providence postcom-
munistes et de la comparaison avec leurs homolo-
gues dans d’autres régions, en particulier en
Europe occidentale.
La première question prend la forme d’un débat
entre les adeptes de la dépendance au chemin
(« path-dependency ») et ceux qui accentuent le
renouveau (« path-departure ») qui, néanmoins,
comme le soulignent A. Cerami et P. Vanhuysse
(p. 4), ne correspondpas à une vraie rupture (« path-
break ») qui mettrait intégralement en cause la stabi-
lité ainsi que la dynamique d’autorenforcement. La
plupart des chapitres concluent que la dépendance
au chemin est un facteur prédominant dans l’évolu-
tion des systèmes sociaux postcommunistesmême si
des éléments de renouveau et d’innovation sont tout
aussi présents. Le changement semble avoir été
« étonnamment graduel, en particulier lorsqu’il est
comparé avec l’ampleur de la transformation
économique et sociale » (p. 233) que la région a
connue. Pour ce qui est de la convergence, la plupart
des pays ont partiellement privatisé leurs systèmes de
protection sociale (notamment les retraites) tout en
gardant une couverture très large. Néanmoins, cer-
tains pays sont allés bien plus loin que les autres dans
les réformes à tendance libérale, en particulier la Slo-
vaquie et les pays Baltes.
Les facteurs avancés dans les différentes contri-
butions pour expliquer la continuité des systèmes
postcommunistes déclinent des versions diffé-
rentes de l’institutionnalisme, passées en revue
dans le troisième chapitre théorique d’A. Cerami
(p. 37). Il s’agit notamment de mécanismes de la
dépendance au chemin (la difficile réversibilité des
choix politiques précédents), de la stabilité des
configurations institutionnelles (par exemple, la
position historiquement forte du ministère des
Affaires sociales tchèque) ou de l’opinion publique
(favorable à l’État providence dans tous les pays).
Deux contributions (chapitres 4 et 7) mettent en
exergue l’utilisation stratégique de politiques
sociales (indemnités de chômage, retraites antici-
pées et d’invalidité) par les décideurs postcommu-
nistes dans un grand nombre de pays qui ont
permis de diviser et de pacifier (« divide and pacify
strategies ») les travailleurs âgés et peu adaptables à
l’économie de marché, employés dans les indus-
tries les plus vulnérables au moment de la transi-
tion. En créant des groupes avec des intérêts redis-
tributifs concurrents (employés, chômeurs,
et retraités « atypiques » en âge de travailler), ces
stratégies ont empêché des mobilisations massives
dans des secteurs pourtant très syndiqués et ont
contribué à une restructuration économique éton-
nement pacifique tout en créant une dynamique
irréversible (« path-dependent ») et fiscalement de
moins en moins tenable.
Des points de discorde ne sont pas absents.
Pour certains auteurs (cf. chapitre 6), la compéti-
tion partisane (i.e. la couleur politique du gouver-
nement en place) a exercé relativement peu d’effets
alors que pour d’autres (chapitre 13), elle devrait
êtremieux et davantage analysée car elle est suscep-
tible d’expliquer la variance inter-pays. La plus
grande controverse est relative au rôle des orga-
nismes internationaux. Majoritaires sont les
auteurs qui, tout en admettant que leur action a
contribué à l’orientation libérale de certaines
réformes sociales, pensent que leur influence est
restée limitée et fortement contrainte par les
contextes nationaux. Cette interprétation n’est pas
unanimement partagée, notamment pourMitchell
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A. Orenstein (chapitre 8 sur la réforme des
retraites) qui considère que les acteurs internatio-
naux, et notamment la Banque mondiale, ont joué
un rôle crucial en inspirant et identifiant les réfor-
mateurs, en créant des coalitions en faveur des
réformes et en leur donnant des ressources pour
surmonter les résistances. Conformément à sa
thèse et contrairement aux autres auteurs, M. A.
Orenstein souligne aussi le caractère innovant
(« path-departing ») des réformes qu’il analyse.
Quand il s’agit de classer les États providences
postcommunistes, les différentes contributions
s’accordent toutefois sur leur caractère hybride qui
mélange des éléments conservateurs, libéraux ainsi
que communistes. En comparaison avec les sys-
tèmes sociaux en Europe occidentale, ils sont rela-
tivement généreux mais, en moyenne, moins effi-
cace en termes de réduction de pauvreté.
Le mérite principal de cet ouvrage collectif est
d’apporter une masse d’information inédite sur
l’évolution des États providence postcommunistes et
de proposer toute une palette d’instruments et de
concepts pour la comprendre. Il impressionne par sa
profondeur historique et sa richesse empirique. Sa
cohérence théorique, et le débat dans lequel s’enga-
gent les différents auteurs, témoignent d’un excellent
travail d’édition. Il est cependant dommage que cer-
taines contributions restent assez descriptives et ne
valident pas les thèses qu’ils avancent avec des
preuves plus solides. Comme le notent, dans la
conclusion, Stephan Haggard et Robert R. Kaufman
(p. 235), elles ne recourent pas assez à des données et
des indicateurs quantitatifs ou qualitatifs. Cela per-
mettrait des comparaisons plus systématiques et
donnerait plus d’objectivité dans les analyses en
réduisant lamarge d’appréciation laissée à l’interpré-
tation des chercheurs. Mais en l’état, ce livre repré-
sente un incontournable point de départ pour ceux
qui voudraient comprendre les évolutions de l’État
providence postcommunistes.
Filip Kostelka –
Sciences Po Paris, CEE
Frye (Timothy) – Building States andMarkets after
Communism. The Perils of Polarized Democracy. –
New York, Cambridge University Press, 2010. 296 p.
Bibliogr. Index.
L
e livre de Timothy Frey est l’une des plus
importantes contributions à l’étude des
transformations postcommunistes parues
dans les dernières décennies. Le livre examine les
relations entre la construction de l’État et la créa-
tion du marché dans vingt-cinq pays depuis la
chute du communisme. Il combine l’analyse statis-
tique d’une grande variété de données (y compris
un survey des élites des affaires) avec des études de
cas plus approfondies portant sur la Bulgarie, la
Pologne, la Russie et l’Ouzbékistan. Il porte princi-
palement son attention sur la polarisation poli-
tique – la distance qui sépare les différentes fac-
tions politiques en matière de politiques
publiques – et ses effets sur la démocratie et les
réformes du marché. Il pose trois grandes ques-
tions : 1/ « Est-ce que la démocratie promeut la
création d’économies demarché et de robustes ins-
titutions ététiques ? 2/ Si oui, pourquoi ? 3/ Dans
quelles conditions la construction étatique et celle
du marché ne vont-elles pas ensemble et quand,
au contraire, se renforcent-elles mutuellement ? »
(p. 2). L’argument fondamental de Frye est
convaincant. La polarisation politique joue un rôle
crucial dans la promotion de la démocratie ainsi
que dans la création du marché et d’institutions
étatiques robustes. Cependant, elle opère dans dif-
férentes circonstances et conditions et de façons
différentes. L’auteur montre que la démocratie
« est positivement corrélée à une réforme rapide et
cohérente quand la polarisation reste à un bas
niveau, mais chaque augmentation atténue
l’impact bénéfique de la démocratie sur le rythme
et la cohérence de la réforme » (p. 3). L’ouvrage ne
s’en tient pas là mais il inclut d’autres résultats
intéressants. Par exemple, dans les pays étudiés, la
polarisation politique tend à être associée avec de
plus hauts niveaux d’inégalité de revenus, alors que
les démocraties polarisées tendent à être moins
performantes en termes d’efficacité que les formes
de gouvernement non polarisées ou plus autori-
taires. Avant de présenter quelques critiques, qui
ne diminuent en aucune façon la valeur de l’ana-
lyse de Frye, nous résumerons brièvement le
contenu de ses chapitres clés.
Après l’introduction où sont exposés le cadre
général, les questions de recherche, la méthode et
les arguments de l’ouvrage, le chapitre I traite
plus spécifiquement de « La logique politique des
réformes économiques et institutionnelles ».
L’auteur y suggère que les effets de la démocratie
sur les choix de politique économique sont condi-
tionnés par le niveau de polarisation politique.
Les institutions politiques jouent, dans ce cadre,
un rôle très important : elles déterminent la poli-
tique économique du pays en agissant sur l’insta-
bilité des politiques publiques. Le chapitre II
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