Herce, Manuel

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ACTUACIONES URBAN~STICAS Y 
CONFIGURACIONES DE MODELOS DE CIUDAD 
Ponencia presentada al Seminari Las Grandes Ciudades en la Década de 10s Noventa, Madrid, abril 1990 
MANUEL HERCE 
Assessor de lgrea metropolitana de Barcelona en temes territom'als i urbanistics 
SUMARI 
1. De la utilidad de las actuaciones urbanisti- 3. De la administracion y gestion de las actua- 
cas. ciones urbanisticas. 
2. De la sustitucion del plan por el proyecto. 4. De la viabilidad de las actuaciones. 
Gran parte del período democratico de nuestros 
ayuntamientos se ha consumido en la discusión, 
tramitación y consolidacion de su planeamiento ge- 
neral (posiblemente con la única excepción, en cuanto 
a grandes municipios, de Barcelona, que lo aprobó en 
1976). Es indudable que ello ha requerido un notable 
esfuerzo de técnicos y políticos, mientras que las 
discusiones y propuestas en torno al modelo de 
ciudad concretado en el planeamiento han resultado, 
en general, vagas y lejanas al ciudadano medio. 
Paralelamente a la formulación del plan, y no siempre 
en consonancia con o en su desarrollo, la Administra- 
ción local ha tenido que ir adoptando medidas de 
gestión diaria sobre la ciudad, para las que muchas 
veces se han improvisado modelos o se han testado 
doctrinas fomentadas en el rico periodo de discusión 
urbanística de 10s años setenta. 
La practica de estos últimos años y el evidente 
resurgir de un desarrollo economico de pujante 
iniciativa privada, han mostrado fisuras obvias en el 
aparato técnico de referencia, cuando no agra- 
vamiento de problemas urbanos que parecian supe- 
rados. La vivienda, el transporte, la terciarización de 
10s ensanches, la degradacion de 10s cascos antiguos 
son temas que hoy en dia expresan que hay mucho 
por hacer. Es curioso que todos ellos constituyan 10s 
problemas base de la practica urbanística; y sin 
embargo, las encuestas preelectorales muestran 
junto a una alta satisfacción por el urbanismo muni- 
cipal, un creciente grado de descontento por esos 
problemas en concreto. ¿Que extraño fenómeno de 
marketing nos ha llevado a transmitir a la población 
la idea de que el urbanismo es otra cosa, posiblemente 
con rememoraciones semanticas de ornamentación? 
Y sin embargo, la nueva Administración democratica 
surgió con una notable preocupación urbanística, 
como se muestra en la mayoria de 10s discursos y 
programas electorales de las primeras elecciones 
democraticas e incluso en la trayectoria y extracción 
de la mayoria de 10s líderes políticos locales. 
Transcurrida una primera década, cuando se obser- 
van 10s primeros indices de un cierto agotamiento del 
discurso programatico, es imprescindible una cierta 
reflexión crítica, conscientes de que 10s muchos 
logros y también algunos errores del pasado inmedia- 
to son el patrimonio de la izquierda, y sobre dicho 
patrimonio se ha de estructurar una nueva respuesta 
de vanguardia en. las transformaciones sociales. A 
efectos de esta reflexión y obviamente con todo el 
riesgo de subjetividad que ello implica, me interesa 
poner de relieve cuatro aspectos de la pragmatica 
urbanística de estos Últimos años. Aspectos que 
reúnen las características de ser comunes a las 
grandes ciudades españolas, de haber servido de 
apoyo a nuevas formulaciones técnicas y de ser a la 
vez origen de 10s mejores logros de la reciente 
política urbana, y (posiblemente por las mismas 
causas) fuente donde encontrar las claves de una 
redefinicion de futuro. 
1. De la utilidad de las actuaciones urbanisticas 
El primer0 de 10s temas se refiere a un debate rehuido 
pero que subyace en todas las propuestas e intencio- 
nes públicas en el terreno de lo urbano: la capacidad 
o no del plan para alterar la calidad de vida y de ahi, 
la eficacia o no del planeamiento, la necesidad del 
mismo, el tipo y contenido con vistas a su eficacia, 
y la propia conveniencia o no de su existencia. 
La proliferación en estos años de planes de Reforma 
Interior, consustanciales a la tan cara visión humanis- 
ta de rehabilitación del patrimonio heredado, pone de 
relieve las principales facetas del tema. No se puede 
negar que para 10s técnicos este tipo de planeamiento 
ha aportado un enriquecedor discurso metodológico; 
pero junto al enorme bagaje de propuestas interesan- 
tes, son bastantes menos sus logros fisicos y sociales. 
Posiblemente debido tan solo a una cierta despropor- 
ción entre alcance temporal de sus objetivos y 
expectativas generales a corto plazo; o porque a 
veces no pretendian ir mas lejos de su propia pro- 
puesta ejemplificadora. Esta última acepción, mas 
extendida de lo que puede parecer, lleva aparejado 
un sutilisimo veneno, por lo caro que resulta al 
hombre contemporaneo el poder de la imagen. Pare- 
ce como si ala condición ontológica del ser de una 
cosa fuera su propia transformación en imagenm 
(E. Subirats). Y, entre 10s hombres contemporaneos, 
apabullados por la imagen, se encuentran, como no, culo que, sin referentes ideológicos, causan el efecto 
10s mas propensos a confundir la realidad con su contrario de hastio y desconfianza, cuando no de 
simulacre en imagen, 10s técnicos y 10s politicos. obvio rechazo por su relación coste-rentabilidad so- 
cial. No quiero traer ejemplos porque posiblemente 
De ahi, el asombro de 10s operadores públicos tan solo sean por ahora minimos en el amplio conjunt0 
cuando al levantar la vista de 10s planos constatan de bellas plazas, rehabilitacióndeedificiosyespacios 
que la ciudad ha seguido sus pautas propias de dignos que han realizado 10s ayuntamientos. Pero en 
evolucion. De ahi al injusto desprecio sobre la efica- la mente de todos esta algun amplio vial ocupado por 
cia de la planificacion hay solo un paso; el resultado arquitecturas gratuitas, o algun barrio histórico ca- 
se muestra, con frecuencia, contraproducente, pues- yéndose en su entorno de frisos, columnatas y 
to que arquitrabes. 
ala confianza puesta en 10s planes, sus métodos y Precisamente este -posiblemente escaso, pero 
sus autores, disminuye, haciendo mas dificil refor- significativo- tipo de intervenciones ha servido de 
zar el proceso de planificacion* (N. Linchfiels). revulsivo de debate entre administradores del gobierno 
local y entre técnicos urbanistas (al que no ha sido 
2. De la sustitucion del plan por el proyecto ajeno un cierto rebrote de neorradicalismo en asocia- 
ciones vecinales); sobre la base de preguntarse 
Volveremos luego sobre la cuestión de 10s medios, hasta que punto no constituyen respuestas faciles 
de 10s planes validos solamente si se redactan para ante la complejidad de 10s instrumentos de desarrollo 
su ejecucion y se 10s dota de medios para ello. Pero del planeamiento en nuestro país. En general, la 
enlacemos con esta desconfianza en las propuestas gestion urbanística ha tenido una importante aten- 
del plan, otra de las actividades mas presentes en la ción en la política urbana de las grandes ciudades. 
política urbana de estos años: la sustitución del plan Expropiaciones, reparcelaciones, convenios urbanis- 
por el proyecto. No me refiero a la concepc~ón del ticos con los operadores privados e intentos de 
planeamiento entendido, también, como suma de aprovechar instrumentos legales paralelos a 10s ur- 
proyectos, ni tampoc0 a la voluntad de recalificar a banisticos son un común denominador en aquellas. 
través de intervenciones concretas el tejido urbano. Pero, precisamente porque se ha hecho uso de ellos, 
La arquitectura del espacio publico, a través de sus se ha comprobado su lentitud en el procedimiento, su 
valores simbólicos, es la gran realidad de la transfor- dependencia de decisiones de otras administraciones 
mación de nuestras ciudades, - y  no solo de sus y su necesidad de canalización con municipios limi- 
centros, sino también de sus anómicas periferias en trofes. El voluntarisme con el que ha tenido que 
trozos de ciudad; R. Castro recordaba reciente- llevarse a cabo esta gestion solo ha sido posible en 
mente que la ~c iudad  no es tanto un lugar, como el aquellos ambitos de la ciudad en 10s que lo permitía 
momento simbólico de la fundación de la ciuda- la potencia del aparato administrativo; no así en 
danían. aquellos otros, en general de la periferia, donde 
precisamente coinciden carencias financieras, técni- 
lntervenciones recalificadoras del tejido urbano que cas e infraestructurales. 
tienen su coherencia en un plan-programa sobre un 
barrio, pero que cuando pierden su fin ultimo de 3. De la administracion y gestion 
recuperación de espacios y dignificacion de lugares de las actuaciones urbanisticas 
caen simplemente en la mera condición de especta- 
culo. Espectaculo, incitacion que tiene, también, la El tercer aspecto que quiero destacar, para que no se 
función vanguardista de mostrar desde el poder olvide, es que, salvo la capital del Estado, todas las 
modelos identificatorios sociales, lo que algunos han demas grandes ciudades espaiiolas desbordan, con 
llamado la ciudad-metafora. Pero espacios-especta- mucho, su termino municipal. 
5 2 
La complejidad de gestion, agravada por la escasez 
del ámbito territorial de referencia' y la proliferacion 
de instrucciones, ha traido como Iogica consecuen- 
cia un modelo creciente de gestion descentralizada, 
a través de gerencias, institutos y sociedades publi- 
cas. Modelo de gestion que ha mostrado sus claras 
ventajas operativas porque ha podido moverse a 
caballo del derecho publico y del privado. Modelo que 
perfeccionar, por otro lado, para evitar sus conse- 
cuencias sobre 10s procesos urbanos. La Iogica 
mercantil y financiera de las empresas de gestion 
descentralizada, junto a su loable capacidad de 
demostrar que el sector publico puede llevar a cabo 
sus actividades con rentabilidad financiera, también 
ha traido algunos resultados paradojicamente con- 
t r a r i o~  a 10s fines para 10s que fueron creados. En el 
contexto de su autonomia, las decisiones, por ejem- 
plo, de la ubicacion de aparcamientos se toman 
sobre la base de ventajas de la central~dad, sin tener 
en cuenta el agravamiento de 10s problemas de 
trafico en áreas centrales y su interferencia en la 
demanda del transporte publico. 
En el extremo, si el aparcamiento, 10s transportes, la 
vivienda pública, la promocion economica de espa- 
cios centrales, las operaciones urbanisticas singulares 
e incluso la propia creacion de infraestructura, se 
descentralizan sin un referente de planeamiento y sin 
un organismo politico-administrativo de coordinacion, 
la inmediatez de gestion pudiera acabar sustituyendo 
a la prevision, la coyuntura al programa. 
Escepticismo politico ante un planeamiento discronico 
entre propuestas y realizaciones; deteccion de una 
cierta tendencia a la satisfaccion de necesidades 
urbanas mediante el simulacre; ámbitos de gestion 
inadecuados; y creciente entramado de gestion des- 
centralizada. Aspectos todos ellos que no niegan 10s 
innegables logros que una Administracion progresis- 
ta ha aportado a la ciudad y a la convivencia. Pero 
aspectos sobre 10s que fundarnos para una reflexion 
precisa. 
Un punto de arranque es el debate sobre la creciente 
reclamacion del marco globalizador que significa un 
plan; de la conveniencia de dotarse de un paradigma 
de ciudad que sea ofrecido como utopia posible y 
como marco de realizaciones. El gran esfuerzo del 
planeamiento urbanístic0 general, con todo lo que 
comporta de grandes ilusiones y también de inade- 
cuadas discusiones, ha sido realizado en un tiempo 
demasiado reciente en nuestro país. El planeamiento 
que se requiere ha de ser de tipo operativo; progra- 
mático en la definicion de fines y acciones pertinen- 
tes; realista en el análisis y preparacion de 10s 
medios; plurianual, con perspectivas de corto y 
medio plazo en sus propuestas. No existe en la 
legislacion urbanística española un instrumento ade- 
cuado a tal fin; en su ausencia, diversos ayuntamien- 
tos han optado por aplicar la revision cuatrienal de 10s 
programas de actuacion. Pero sus contenidos forzo- 
samente han de ser cortos, porque sus instrumentos 
de programacion son débiles y no ligan en su ejecucion 
al circulo de agentes institucionales públicos presen- 
tes en  la construccion de la ciudad. El contenido de 
10s programas plurianuales italianes, con la hetero- 
geneidad de sus propuestas, con la asuncion de 
jerarquizacion entre actuaciones y de exclusion 
de las que no son posibles y con sus caracteristicas 
de provocacion de convenios y compromisos, pudie- 
ra ser lo mas cercano a lo preciso. 
Pero si se quiere ser capaz de ofrecer programas 
enlazados de intervencion que muestren un proyecto 
de ciudad, hay que ser conscientes de las actuales 
limitaciones de ámbito y de marco administrativo. De 
poc0 sirven programas de vivienda en la ciudad 
central si no se logra reconducir su creciente 
terciarizacion; y solo se pueden generar subcentros 
si se puede trabajar con la periferia. De poc0 vale 
expresar la utopia de ciudad igualitaris, si la renta se 
produce en un ámbito municipal y el déficit en otro, 
que es la misma ciudad; o si las plusvalias del nuevo 
crecimiento urbano se generan en uno y 10s fondos 
de rehabilitacion urbana se precisan en otro ámbito 
municipal diferente. 
Los pocos organismos de planificacion y programa- 
cion y control metropolitanos han desaparecido; o en 
la Iogica de la gestion descentralizada se han limitado 
a unos servicios (aguas, basuras, transportes) vistos 
con absoluta autonomia. Urge en este sentido un 
pacto institucional y politico que venza las reticencias 
de 10s que se empeñan en enfrentar autonomias con 
metropolis. 
No solo es un problema de ambito, y posiblemente no 
el mas grave. La insostenible tutela a la que estan 
sometidos 10s gobiernos de nuestras ciudades por 
las comisiones de urbanismo en manos del gobierno 
autónomo hace que abunden 10s enfrentamientos 
entre instituciones utilizando excusas urbanisticas, 
impidiendo, de facto, la suscripción de programas 
que se aguanten a medio plazo. De todos es sabido 
que las comisiones de urbanismo exceden su función 
de tutela, transformandose en Órganos de planifica- 
ción en sus aprobaciones en consonancia con las 
atribuciones que les da la ley, que, en ciertos 
régimenes legislatives autonómicos estan interveni- 
dos hasta 10s actos de gestión, desarrollo del 
planeamiento, y que incluso la expropiación por 
tasación conjunta, a la que por ejemplo confiere tanta 
potencialidad la reciente Ley de Régimen Urbanistico 
y Valoraciones, depende de la voluntad del órgano de 
tutela. Un gobierno local responsable no puede tener 
mas tutela en el ámbito de sus competencias que la 
de la ley y 10s parlamentos. 
4. De la viabilidad de las actuaciones 
El tercer requisito del planeamiento-programación 
esta en la viabilidad política y financiera de sus 
propuestas. De poc0 valen si no son capaces de 
incidir en 10s programas de actuación de 10s distintos 
departamentos de gobierno; pero tampoc0 si no son 
creibles en la ordenación de 10s propios medios de 
que dispone la municipalidad. Programar actuacio- 
nes implica incardinarlas en 10s presupuestos munici- 
pales y, también, ser capaces de generar un cierto 
esfuerzo multiplicador sobre inversiones de otros 
operadores. Creo que merece la pena traer a cuento 
el hecho de que casi ninguno de 10s grandes munici- 
pios españoles ha aprovechado la coyuntura de la 
crisis para formar un patrimonio municipal del suelo 
con el que poder incidir ahora en el mercado de la 
vivienda. Que cuando la reciente ley incrementa el 
derecho urbanístic0 de la colectividad del 10% al 15% 
del aprovechamiento del suelo, ignora que son pocos 
10s municipios que no hayan preferido su transforma- 
ción en metalico, posiblemente, para paliar su escasez 
de recursos, pero también muy posiblemente porque 
la disponibilidad del patrimonio tenia sentido en el 
municipio colindante. En este sentido, la exigencia 
del desaparecido Presupuesto Especial de Urbanis- 
mo pudiera ser el instrumento que diera credibilidad 
a 10s programas plurianuales, 10s dotara de medios 
y permitiera cuando menos clarificar las responsabi- 
lidades de cada institución en el incumplimiento de 
acuerdos. La credibilidad de las propias disposicio- 
nes, que la nueva ley establece respecto a plazos y 
compromisos de 10s operadores privados, pasaria 
por una programación acorde con la del sector 
publico. 
La necesidad de un marco de referencia de las 
actuaciones municipales en un plan-programa; 
de ambito espacial adecuado al tamaño y problemas 
de la ciudad; de autonomia y responsabilidad de la 
Administración municipal (¿por que no metropolita- 
na?) en su aprobación y desarrollo. Esas son las tres 
premisas basicas para poder ser capaces de ofrecer 
al ciudadano propuestas concretas de progreso, que 
pueden ser cotejables, mensurables y reivindicables 
con otras propuestas y opciones. Las propias 
formulaciones de un programa de este estilo no solo 
son un referente para actuaciones y proyectos con- 
c re to~ ;  seran también un corsé a la autonomia 
técnica y un modo de garantizar la participación de la 
sociedad en una democracia abierta mas alla de 10s 
procesos electorales. 


Actuaciones urbanísticas y configuraciones de modelos de ciudades

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ACTUACIONES URBAN~STICAS Y CONFIGURACIONES DE MODELOS DE CIUDAD Ponencia presentada al Seminari Las Grandes Ciudades en la Década de 10s Noventa, Madrid, abril 1990 MANUEL HERCE Assessor de lgrea metropolitana de Barcelona en temes territom'als i urbanistics SUMARI 1. De la utilidad de las actuaciones urbanisti- 3. De la administracion y gestion de las actua- cas. ciones urbanisticas. 2. De la sustitucion del plan por el proyecto. 4. De la viabilidad de las actuaciones. Gran parte del período democratico de nuestros ayuntamientos se ha consumido en la discusión, tramitación y consolidacion de su planeamiento ge- neral (posiblemente con la única excepción, en cuanto a grandes municipios, de Barcelona, que lo aprobó en 1976). Es indudable que ello ha requerido un notable esfuerzo de técnicos y políticos, mientras que las discusiones y propuestas en torno al modelo de ciudad concretado en el planeamiento han resultado, en general, vagas y lejanas al ciudadano medio. Paralelamente a la formulación del plan, y no siempre en consonancia con o en su desarrollo, la Administra- ción local ha tenido que ir adoptando medidas de gestión diaria sobre la ciudad, para las que muchas veces se han improvisado modelos o se han testado doctrinas fomentadas en el rico periodo de discusión urbanística de 10s años setenta. La practica de estos últimos años y el evidente resurgir de un desarrollo economico de pujante iniciativa privada, han mostrado fisuras obvias en el aparato técnico de referencia, cuando no agra- vamiento de problemas urbanos que parecian supe- rados. La vivienda, el transporte, la terciarización de 10s ensanches, la degradacion de 10s cascos antiguos son temas que hoy en dia expresan que hay mucho por hacer. Es curioso que todos ellos constituyan 10s problemas base de la practica urbanística; y sin embargo, las encuestas preelectorales muestran junto a una alta satisfacción por el urbanismo muni- cipal, un creciente grado de descontento por esos problemas en concreto. ¿Que extraño fenómeno de marketing nos ha llevado a transmitir a la población la idea de que el urbanismo es otra cosa, posiblemente con rememoraciones semanticas de ornamentación? Y sin embargo, la nueva Administración democratica surgió con una notable preocupación urbanística, como se muestra en la mayoria de 10s discursos y programas electorales de las primeras elecciones democraticas e incluso en la trayectoria y extracción de la mayoria de 10s líderes políticos locales. Transcurrida una primera década, cuando se obser- van 10s primeros indices de un cierto agotamiento del discurso programatico, es imprescindible una cierta reflexión crítica, conscientes de que 10s muchos logros y también algunos errores del pasado inmedia- to son el patrimonio de la izquierda, y sobre dicho patrimonio se ha de estructurar una nueva respuesta de vanguardia en. las transformaciones sociales. A efectos de esta reflexión y obviamente con todo el riesgo de subjetividad que ello implica, me interesa poner de relieve cuatro aspectos de la pragmatica urbanística de estos Últimos años. Aspectos que reúnen las características de ser comunes a las grandes ciudades españolas, de haber servido de apoyo a nuevas formulaciones técnicas y de ser a la vez origen de 10s mejores logros de la reciente política urbana, y (posiblemente por las mismas causas) fuente donde encontrar las claves de una redefinicion de futuro. 1. De la utilidad de las actuaciones urbanisticas El primer0 de 10s temas se refiere a un debate rehuido pero que subyace en todas las propuestas e intencio- nes públicas en el terreno de lo urbano: la capacidad o no del plan para alterar la calidad de vida y de ahi, la eficacia o no del planeamiento, la necesidad del mismo, el tipo y contenido con vistas a su eficacia, y la propia conveniencia o no de su existencia. La proliferación en estos años de planes de Reforma Interior, consustanciales a la tan cara visión humanis- ta de rehabilitación del patrimonio heredado, pone de relieve las principales facetas del tema. No se puede negar que para 10s técnicos este tipo de planeamiento ha aportado un enriquecedor discurso metodológico; pero junto al enorme bagaje de propuestas interesan- tes, son bastantes menos sus logros fisicos y sociales. Posiblemente debido tan solo a una cierta despropor- ción entre alcance temporal de sus objetivos y expectativas generales a corto plazo; o porque a veces no pretendian ir mas lejos de su propia pro- puesta ejemplificadora. Esta última acepción, mas extendida de lo que puede parecer, lleva aparejado un sutilisimo veneno, por lo caro que resulta al hombre contemporaneo el poder de la imagen. Pare- ce como si ala condición ontológica del ser de una cosa fuera su propia transformación en imagenm (E. Subirats). Y, entre 10s hombres contemporaneos, apabullados por la imagen, se encuentran, como no, culo que, sin referentes ideológicos, causan el efecto 10s mas propensos a confundir la realidad con su contrario de hastio y desconfianza, cuando no de simulacre en imagen, 10s técnicos y 10s politicos. obvio rechazo por su relación coste-rentabilidad so- cial. No quiero traer ejemplos porque posiblemente De ahi, el asombro de 10s operadores públicos tan solo sean por ahora minimos en el amplio conjunt0 cuando al levantar la vista de 10s planos constatan de bellas plazas, rehabilitacióndeedificiosyespacios que la ciudad ha seguido sus pautas propias de dignos que han realizado 10s ayuntamientos. Pero en evolucion. De ahi al injusto desprecio sobre la efica- la mente de todos esta algun amplio vial ocupado por cia de la planificacion hay solo un paso; el resultado arquitecturas gratuitas, o algun barrio histórico ca- se muestra, con frecuencia, contraproducente, pues- yéndose en su entorno de frisos, columnatas y to que arquitrabes. ala confianza puesta en 10s planes, sus métodos y Precisamente este -posiblemente escaso, pero sus autores, disminuye, haciendo mas dificil refor- significativo- tipo de intervenciones ha servido de zar el proceso de planificacion* (N. Linchfiels). revulsivo de debate entre administradores del gobierno local y entre técnicos urbanistas (al que no ha sido 2. De la sustitucion del plan por el proyecto ajeno un cierto rebrote de neorradicalismo en asocia- ciones vecinales); sobre la base de preguntarse Volveremos luego sobre la cuestión de 10s medios, hasta que punto no constituyen respuestas faciles de 10s planes validos solamente si se redactan para ante la complejidad de 10s instrumentos de desarrollo su ejecucion y se 10s dota de medios para ello. Pero del planeamiento en nuestro país. En general, la enlacemos con esta desconfianza en las propuestas gestion urbanística ha tenido una importante aten- del plan, otra de las actividades mas presentes en la ción en la política urbana de las grandes ciudades. política urbana de estos años: la sustitución del plan Expropiaciones, reparcelaciones, convenios urbanis- por el proyecto. No me refiero a la concepc~ón del ticos con los operadores privados e intentos de planeamiento entendido, también, como suma de aprovechar instrumentos legales paralelos a 10s ur- proyectos, ni tampoc0 a la voluntad de recalificar a banisticos son un común denominador en aquellas. través de intervenciones concretas el tejido urbano. Pero, precisamente porque se ha hecho uso de ellos, La arquitectura del espacio publico, a través de sus se ha comprobado su lentitud en el procedimiento, su valores simbólicos, es la gran realidad de la transfor- dependencia de decisiones de otras administraciones mación de nuestras ciudades, - y  no solo de sus y su necesidad de canalización con municipios limi- centros, sino también de sus anómicas periferias en trofes. El voluntarisme con el que ha tenido que trozos de ciudad; R. Castro recordaba reciente- llevarse a cabo esta gestion solo ha sido posible en mente que la ~c iudad  no es tanto un lugar, como el aquellos ambitos de la ciudad en 10s que lo permitía momento simbólico de la fundación de la ciuda- la potencia del aparato administrativo; no así en danían. aquellos otros, en general de la periferia, donde precisamente coinciden carencias financieras, técni- lntervenciones recalificadoras del tejido urbano que cas e infraestructurales. tienen su coherencia en un plan-programa sobre un barrio, pero que cuando pierden su fin ultimo de 3. De la administracion y gestion recuperación de espacios y dignificacion de lugares de las actuaciones urbanisticas caen simplemente en la mera condición de especta- culo. Espectaculo, incitacion que tiene, también, la El tercer aspecto que quiero destacar, para que no se función vanguardista de mostrar desde el poder olvide, es que, salvo la capital del Estado, todas las modelos identificatorios sociales, lo que algunos han demas grandes ciudades espaiiolas desbordan, con llamado la ciudad-metafora. Pero espacios-especta- mucho, su termino municipal. 5 2 La complejidad de gestion, agravada por la escasez del ámbito territorial de referencia' y la proliferacion de instrucciones, ha traido como Iogica consecuen- cia un modelo creciente de gestion descentralizada, a través de gerencias, institutos y sociedades publi- cas. Modelo de gestion que ha mostrado sus claras ventajas operativas porque ha podido moverse a caballo del derecho publico y del privado. Modelo que perfeccionar, por otro lado, para evitar sus conse- cuencias sobre 10s procesos urbanos. La Iogica mercantil y financiera de las empresas de gestion descentralizada, junto a su loable capacidad de demostrar que el sector publico puede llevar a cabo sus actividades con rentabilidad financiera, también ha traido algunos resultados paradojicamente con- t r a r i o~  a 10s fines para 10s que fueron creados. En el contexto de su autonomia, las decisiones, por ejem- plo, de la ubicacion de aparcamientos se toman sobre la base de ventajas de la central~dad, sin tener en cuenta el agravamiento de 10s problemas de trafico en áreas centrales y su interferencia en la demanda del transporte publico. En el extremo, si el aparcamiento, 10s transportes, la vivienda pública, la promocion economica de espa- cios centrales, las operaciones urbanisticas singulares e incluso la propia creacion de infraestructura, se descentralizan sin un referente de planeamiento y sin un organismo politico-administrativo de coordinacion, la inmediatez de gestion pudiera acabar sustituyendo a la prevision, la coyuntura al programa. Escepticismo politico ante un planeamiento discronico entre propuestas y realizaciones; deteccion de una cierta tendencia a la satisfaccion de necesidades urbanas mediante el simulacre; ámbitos de gestion inadecuados; y creciente entramado de gestion des- centralizada. Aspectos todos ellos que no niegan 10s innegables logros que una Administracion progresis- ta ha aportado a la ciudad y a la convivencia. Pero aspectos sobre 10s que fundarnos para una reflexion precisa. Un punto de arranque es el debate sobre la creciente reclamacion del marco globalizador que significa un plan; de la conveniencia de dotarse de un paradigma de ciudad que sea ofrecido como utopia posible y como marco de realizaciones. El gran esfuerzo del planeamiento urbanístic0 general, con todo lo que comporta de grandes ilusiones y también de inade- cuadas discusiones, ha sido realizado en un tiempo demasiado reciente en nuestro país. El planeamiento que se requiere ha de ser de tipo operativo; progra- mático en la definicion de fines y acciones pertinen- tes; realista en el análisis y preparacion de 10s medios; plurianual, con perspectivas de corto y medio plazo en sus propuestas. No existe en la legislacion urbanística española un instrumento ade- cuado a tal fin; en su ausencia, diversos ayuntamien- tos han optado por aplicar la revision cuatrienal de 10s programas de actuacion. Pero sus contenidos forzo- samente han de ser cortos, porque sus instrumentos de programacion son débiles y no ligan en su ejecucion al circulo de agentes institucionales públicos presen- tes en  la construccion de la ciudad. El contenido de 10s programas plurianuales italianes, con la hetero- geneidad de sus propuestas, con la asuncion de jerarquizacion entre actuaciones y de exclusion de las que no son posibles y con sus caracteristicas de provocacion de convenios y compromisos, pudie- ra ser lo mas cercano a lo preciso. Pero si se quiere ser capaz de ofrecer programas enlazados de intervencion que muestren un proyecto de ciudad, hay que ser conscientes de las actuales limitaciones de ámbito y de marco administrativo. De poc0 sirven programas de vivienda en la ciudad central si no se logra reconducir su creciente terciarizacion; y solo se pueden generar subcentros si se puede trabajar con la periferia. De poc0 vale expresar la utopia de ciudad igualitaris, si la renta se produce en un ámbito municipal y el déficit en otro, que es la misma ciudad; o si las plusvalias del nuevo crecimiento urbano se generan en uno y 10s fondos de rehabilitacion urbana se precisan en otro ámbito municipal diferente. Los pocos organismos de planificacion y programa- cion y control metropolitanos han desaparecido; o en la Iogica de la gestion descentralizada se han limitado a unos servicios (aguas, basuras, transportes) vistos con absoluta autonomia. Urge en este sentido un pacto institucional y politico que venza las reticencias de 10s que se empeñan en enfrentar autonomias con metropolis. No solo es un problema de ambito, y posiblemente no el mas grave. La insostenible tutela a la que estan sometidos 10s gobiernos de nuestras ciudades por las comisiones de urbanismo en manos del gobierno autónomo hace que abunden 10s enfrentamientos entre instituciones utilizando excusas urbanisticas, impidiendo, de facto, la suscripción de programas que se aguanten a medio plazo. De todos es sabido que las comisiones de urbanismo exceden su función de tutela, transformandose en Órganos de planifica- ción en sus aprobaciones en consonancia con las atribuciones que les da la ley, que, en ciertos régimenes legislatives autonómicos estan interveni- dos hasta 10s actos de gestión, desarrollo del planeamiento, y que incluso la expropiación por tasación conjunta, a la que por ejemplo confiere tanta potencialidad la reciente Ley de Régimen Urbanistico y Valoraciones, depende de la voluntad del órgano de tutela. Un gobierno local responsable no puede tener mas tutela en el ámbito de sus competencias que la de la ley y 10s parlamentos. 4. De la viabilidad de las actuaciones El tercer requisito del planeamiento-programación esta en la viabilidad política y financiera de sus propuestas. De poc0 valen si no son capaces de incidir en 10s programas de actuación de 10s distintos departamentos de gobierno; pero tampoc0 si no son creibles en la ordenación de 10s propios medios de que dispone la municipalidad. Programar actuacio- nes implica incardinarlas en 10s presupuestos munici- pales y, también, ser capaces de generar un cierto esfuerzo multiplicador sobre inversiones de otros operadores. Creo que merece la pena traer a cuento el hecho de que casi ninguno de 10s grandes munici- pios españoles ha aprovechado la coyuntura de la crisis para formar un patrimonio municipal del suelo con el que poder incidir ahora en el mercado de la vivienda. Que cuando la reciente ley incrementa el derecho urbanístic0 de la colectividad del 10% al 15% del aprovechamiento del suelo, ignora que son pocos 10s municipios que no hayan preferido su transforma- ción en metalico, posiblemente, para paliar su escasez de recursos, pero también muy posiblemente porque la disponibilidad del patrimonio tenia sentido en el municipio colindante. En este sentido, la exigencia del desaparecido Presupuesto Especial de Urbanis- mo pudiera ser el instrumento que diera credibilidad a 10s programas plurianuales, 10s dotara de medios y permitiera cuando menos clarificar las responsabi- lidades de cada institución en el incumplimiento de acuerdos. La credibilidad de las propias disposicio- nes, que la nueva ley establece respecto a plazos y compromisos de 10s operadores privados, pasaria por una programación acorde con la del sector publico. La necesidad de un marco de referencia de las actuaciones municipales en un plan-programa; de ambito espacial adecuado al tamaño y problemas de la ciudad; de autonomia y responsabilidad de la Administración municipal (¿por que no metropolita- na?) en su aprobación y desarrollo. Esas son las tres premisas basicas para poder ser capaces de ofrecer al ciudadano propuestas concretas de progreso, que pueden ser cotejables, mensurables y reivindicables con otras propuestas y opciones. Las propias formulaciones de un programa de este estilo no solo son un referente para actuaciones y proyectos con- c re to~ ;  seran también un corsé a la autonomia técnica y un modo de garantizar la participación de la sociedad en una democracia abierta mas alla de 10s procesos electorales. 

http://ddd.uab.cat/pub/prmb/18883621n1/18883621n1p49.pdf

Actuaciones urbanísticas y configuraciones de modelos de ciudades

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