De una forma muy resumida, el artículo efectúa una revisión de los diferentes modelos de financiación autonómica en España y de los problemas ligados a la suficiencia financiera y al endeudamiento de las autonomías

López Llopis, Estefanía

RUa Reposity University of Alicante

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA EN ESPAÑA. Estefanía López Llopis. Departamento de Análisis Económico Aplicado. Universidad de Alicante.   La configuración del Estado de las autonomías ha sido uno de los hitos más destacados que ha experimentado nuestro país desde la aprobación de la Constitución española en 1978. Las Comunidades Autónomas (CC.AA.), creadas ese mismo año, han ido consolidándose durante más de tres décadas, aunque, eso sí, a ritmos diferentes. Para que la consolidación de las autonomías pudiera convertirse en una realidad fue necesario otorgarles progresivamente una serie de competencias de gasto, hasta entonces desempeñadas exclusivamente por el Estado. Es el caso de la sanidad y la educación, dos grandes pilares del estado de bienestar. Evidentemente, el ejercicio efectivo de estas competencias requería dotar a las CC.AA. de unos recursos financieros que les permitieran actuar, y de ahí la necesidad de establecer un sistema de financiación autonómica.  El rasgo más importante de este sistema es la coexistencia de dos regímenes distintos: el común y el foral. El régimen foral es el aplicable a las CC.AA. de Navarra y País Vasco, mientras que el común resulta de aplicación a las quince comunidades restantes. Una de las características esenciales del sistema de financiación aplicado a estas últimas ha sido su falta de estabilidad a lo largo del tiempo. En concreto, es posible distinguir hasta cinco modelos distintos: 1980-1986, 1987-1991, 1992-1996, 1997-2001 y 2002-2008. A los anteriores habría que añadir el recientemente creado modelo de 2009. Hasta el año 2002, además, no existía un único sistema de financiación sino tres: uno para la financiación de la sanidad, otro para la financiación de los servicios sociales y un tercer sistema para la financiación del resto de competencias distintas de las anteriores. El problema, sin embargo, no acaba aquí, pues no sólo hemos tenido un sistema de financiación inestable en el tiempo sino que, además, los sucesivos modelos de financiación autonómica se han caracterizado por una complejidad excesiva que los han convertido en herramientas poco entendibles y difíciles de manejar.  Por otro lado, cabe señalar que han sido las circunstancias sociales, políticas y económicas las que, en cada caso, han aconsejado una revisión del modelo de financiación vigente y su sustitución por uno nuevo, siempre con ánimo de mejora. Sin embargo, y lamentablemente, es evidente que existen grandes deficiencias en nuestro sistema de financiación que han tendido a ser arrastradas desde sus orígenes. Tal vez la más importante sean las diferencias que todavía hoy persisten en la financiación per cápita entre las diferentes autonomías, y que encuentra su razón de ser en el primero de los métodos empleados para la valoración de las transferencias financieras del Estado a las CC.AA. Se trata del denominado “método del coste efectivo”, vigente hasta 1986.  Este mecanismo se fundamenta, esencialmente, en considerar que la financiación que necesitan las comunidades se corresponde con el coste efectivo de los servicios traspasados por el Estado, es decir, con lo que el Estado venía gastando en esa comunidad en la competencia transferida. Este coste efectivo se determinaba a partir de la suma de tres componentes: costes directos, costes indirectos e inversiones de conservación, mejora y sustitución. ¿Cuál era el problema que planteaba este método? Que al no existir una contabilidad patrimonial en la administración, tan sólo los costes directos podían ser conocidos con precisión, pero existía un margen notable de arbitrariedad a la hora de estimar el resto de componentes. Además, aunque es lícito pensar que el Estado no actuaba con igual intensidad en todas las regiones españolas, el método del coste efectivo no tenía en cuenta las posibles diferencias en el nivel medio de servicios prestados por el Estado en cada una de ellas, por lo que no aseguraba que todas las CC.AA. pudieran prestar las competencias asumidas a un nivel similar. Esto implicaba que si una Comunidad Autónoma (CA) tenía un mejor nivel de servicios públicos que otra, en el momento de la descentralización recibía una mayor cantidad de recursos.  Si analizamos los problemas concretos de nuestro sistema de financiación, los más evidentes, y a nuestro juicio destacables, son los relativos a la suficiencia financiera (o financiación per cápita) y al endeudamiento de las CC.AA.   Suficiencia financiera  Cuando hablamos de suficiencia financiera estamos haciendo referencia a algo tan sencillo como que las CC.AA. dispongan de los recursos suficientes para proporcionar un determinado nivel de servicios. Desde nuestro punto de vista, una comparación entre comunidades que persiga identificar las diferencias existentes exige centrar nuestra atención en los recursos procedentes del Estado. Sería algo así como tratar de dar respuesta a la siguiente cuestión: ¿trata el Estado por igual a todas las CC.AA. a la hora de procurarles la financiación necesaria para que presten los servicios públicos que tienen transferidos?   La tabla 1 nos muestra la financiación per cápita recibida por las CC.AA. de régimen común durante el período 2002 a 2008, cuando todas las CC.AA. ya habían recibido las mismas competencias de gasto (especialmente sanidad y educación).    Tabla 1.  Financiación per cápita. Euros.   2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Andalucía 2.218 2.418 2.658 2.829 3.051 3.282 2.814 Aragón 2.527 2.741 2.901 3.108 3.528 3.513 3.227 Asturias  2.480 2.582 2.730 2.945 3.253 3.528 3.186 Balears  1.772 1.875 2.040 2.314 2.630 2.627 2.179 Canarias 2.071 2.153 2.325 2.518 2.785 2.922 2.591 Cantabria 2.526 2.851 2.958 3.255 3.470 3.631 3.196 Castilla La Mancha 1.875 1.972 2.202 2.368 2.679 2.832 2.493 Castilla y León 3.795 3.871 4.003 4.215 4.592 4.637 4.103 Cataluña 2.047 2.195 2.403 2.644 2.919 3.022 2.690 Com. Valenciana 1.867 1.963 2.124 2.364 2.604 2.669 2.249 Extremadura 2.954 3.196 3.387 3.591 3.834 4.133 3.751 Galicia 2.290 2.494 2.650 2.907 3.156 3.373 3.005 Madrid  1.872 2.035 2.190 2.400 2.717 2.731 2.409 Murcia  1.987 2.182 2.361 2.672 2.881 2.992 2.500    Fuente: BADESPE, MEH, INE y elaboración propia.  En líneas generales, la financiación por persona ha experimentado un crecimiento continuado a lo largo del tiempo, aunque se observa una notable caída entre 2007 y 2008, lo que sin duda debe achacarse a la crisis que comenzó a castigar nuestra economía en el tercer trimestre de 2007, así como a la propia configuración del modelo de financiación y, en concreto, al papel que han jugado las participaciones territorializadas, figura que implica que la CA se queda con un porcentaje de la recaudación de un determinado impuesto estatal obtenida en su territorio. En este contexto, una caída de la recaudación impositiva se traduce necesariamente en una pérdida de ingresos autonómicos.  Otra característica a subrayar es la existencia de fuertes diferencias en términos de financiación per cápita entre las CC.AA. Si volvemos a ojear la tabla 1 comprobaremos que las disparidades son más que notables. Por señalar algún ejemplo, en el año 2008 Castilla y León tenía una financiación por persona de 4.103 euros. En el extremo opuesto, la financiación per cápita de Baleares era de 2.179 euros. Hablamos de una diferencia de más del 88% entre las CC.AA. con mayor y menor financiación per cápita. Es cierto que las diferencias siguen una tendencia descendente desde el año 2002, pero este proceso de aparente convergencia se interrumpe como consecuencia de la crisis económica que se inicia en 2007, lo que supone un retroceso importante y la vuelta a un contexto de disparidades acusadas.  Con todo, conviene mencionar que existe una cierta homogeneidad en cuanto a cuáles han sido las CC.AA. con la máxima y la mínima financiación per cápita a lo largo del periodo. Así, Castilla y León ha sido sistemáticamente la CA “mejor tratada” en términos de financiación por persona. En el extremo opuesto, Baleares ha sido tradicionalmente la “peor tratada” (excepto en el año 2006, cuando la Comunidad Valenciana ocupó su lugar).  Endeudamiento  El importante debate político y social suscitado en torno a la financiación autonómica ha puesto de manifiesto otro de los problemas fundamentales del Estado de las autonomías: el endeudamiento de las CC.AA., tema controvertido y de candente actualidad. Cierto es que la preocupación por este problema arranca en 1980 y que, desde entonces, han sido muchas las medidas que se han establecido en orden a limitar el excesivo endeudamiento de nuestras autonomías, pero no menos cierto es que, pese a los sucesivos intentos, el endeudamiento es uno de los problemas de nuestro sistema de financiación autonómica todavía pendientes de resolver.    Tabla 2.   Ratio de deuda pública sobre el PIB. Porcentajes.   2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Andalucía 7% 7% 6% 6% 5% 5% 5% Rioja (La) 2.552 2.679 2.907 3.018 3.408 3.543 3.084 Total 2.176 2.328 2.515 2.730 3.005 3.129 2.739 Aragón 5% 5% 4% 4% 4% 4% 4% Asturias  5% 5% 4% 4% 3% 3% 3% Balears  4% 4% 5% 7% 7% 7% 8% Canarias 3% 4% 3% 4% 4% 4% 3% Cantabria 3% 4% 4% 4% 3% 3% 3% Castilla La Mancha 3% 3% 4% 4% 5% 5% 6% Castilla y León 3% 3% 3% 4% 3% 3% 3% Cataluña 8% 7% 8% 8% 8% 8% 9% Com. Valenciana 10% 10% 11% 12% 11% 11% 11% Extremadura 6% 6% 6% 5% 5% 4% 4% Galicia 8% 8% 8% 7% 7% 7% 7% Madrid  7% 7% 6% 6% 6% 5% 5% Murcia 4% 3% 4% 3% 3% 2% 3% Rioja (La) 3% 3% 3% 3% 3% 4% 5% Total 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% Fuente: Banco de España y elaboración propia.  Como podemos comprobar en la Tabla 2, el endeudamiento total de las CC.AA., expresado en porcentaje sobre el PIB, permanece constante a lo largo del periodo analizado. Destaca además un dato: en el año 2008, es el levante español el que presenta mayores niveles de endeudamiento. Así, vemos que la Comunidad Valenciana (con un ratio de deuda pública sobre el PIB del 11%), Cataluña (9%) y Baleares (8%) son las CC.AA. más endeudadas.   Otro rasgo importante a destacar es la existencia de importantes diferencias entre las comunidades más y menos endeudadas. A título de ejemplo, en el año 2008 la Comunidad Valenciana tenía un ratio de deuda pública sobre el PIB del 11%. En el extremo opuesto, otras comunidades presentaban un ratio del 3%. Es el caso de Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León y Murcia. Es decir, la Comunidad Valenciana está casi cuatro veces más endeudada que las comunidades con menor nivel de endeudamiento. Además destaca el hecho de que en el periodo 2002-2008 haya sido ésta la CA con un ratio de deuda pública sobre el PIB sistemáticamente más alto que el del resto de autonomías.  También resulta interesante, en relación a esta cuestión, la posible existencia de correlación entre el nivel de endeudamiento y la suficiencia financiera. Se trata, básicamente, de responder a los siguientes interrogantes: ¿existe alguna relación entre el tratamiento recibido por las distintas CC.AA. en términos de financiación y un mayor o menor uso de la deuda pública?, ¿han sido las comunidades “peor tratadas”, y por tanto con menor financiación per cápita, las que más se han endeudado? La respuesta a ambas preguntas ha de ser negativa: a partir del año 2002 no existe una asociación significativa entre la financiación por persona y el nivel de endeudamiento. Este resultado nos indica que el hecho de que las autonomías hayan decidido recurrir a un mayor o menor volumen de deuda pública no guarda una relación aparente con el nivel de ingresos por habitante.  El nuevo modelo de financiación  Llegados a este punto podemos señalar dos deficiencias de peso del sistema de financiación autonómica: una, la existencia de fuertes disparidades entre CC.AA. en términos de financiación per cápita, y otra, la persistencia de importantes y desiguales niveles de endeudamiento en todas las comunidades. La identificación de estas deficiencias nos conduce necesariamente al planteamiento de posibles alternativas para su solución. Pero no nos adelantemos. En julio del año 2009 el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó un nuevo modelo de financiación que entró en vigor ese mismo año. ¿En qué medida el nuevo modelo de 2009 permite corregir las deficiencias detectadas?  Lo primero que debemos tener presente es que los resultados definitivos del nuevo sistema no podrán ser conocidos hasta el año 2012, fundamentalmente como consecuencia del carácter progresivo de su implantación, pues hasta dicho año estarán entrando nuevos recursos en el modelo. A lo máximo que podemos aspirar, por tanto, es a realizar una estimación de los mismos. Los resultados obtenidos tras esta estimación nos generan serias dudas respecto de las posibilidades reales del nuevo modelo para salvar las diferencias existentes entre CC.AA. en términos de financiación por persona. A corto plazo, su puesta en funcionamiento permite corregir en cierta medida las diferencias en financiación per cápita pero, aunque las distancias se acortan y ello supone un primer paso hacia la convergencia, la realidad es que siguen persistiendo diferencias importantes, por lo que esta deficiencia no se corrige de forma significativa. Además, la estimación realizada nos lleva a dudar del avance conseguido y de su mantenimiento en el largo plazo, pues parece que el mecanismo de nivelación horizontal que introduce este nuevo modelo no es realmente efectivo, de modo que tarde o temprano las diferencias entre CC.AA. pueden volver a acentuarse.  Tabla 3.  Financiación per cápita con el modelo anterior y con el nuevo modelo de financiación. Estimación 2009. Euros.    Financiación per cápita con el modelo antiguo Financiación per cápita con el modelo nuevo Andalucía 2.304 2.531 Aragón 2.637 2.770 Asturias 2.628 2.762 Balears 1.769 2.023 Canarias 2.119 2.361 Cantabria 2.616 2.739 Castilla La Mancha 2.061 2.274 Castilla y León 3.338 3.521 Cataluña 2.196 2.416 Com. Valenciana 1.840 2.073 Extremadura 3.095 3.240 Galicia 2.480 2.637 Madrid 1.960 2.100 Murcia 2.043 2.321 Rioja (La) 2.522 2.660 Total 2.241 2.441   Fuente: BADESPE, MEH, INE y elaboración propia.  Ante el panorama planteado algunos se preguntarán cómo es posible que un nuevo modelo de financiación, que se articula con el objetivo fundamental de solucionar los problemas existentes, no permita dar una solución definitiva al problema principal de nuestro sistema de financiación: la desigualdad entre CC.AA. Desde el punto de vista de la suficiencia financiera, la razón de este “desacierto” es olvidarse de cuál es el verdadero origen de las diferencias en la financiación per cápita de las autonomías. La aplicación del método del coste efectivo para la determinación de las necesidades de gasto de las comunidades generó disparidades en términos de financiación per cápita que han tendido a perpetuarse en el tiempo. El nuevo modelo permanece ajeno a esta realidad.  ¿Soluciones?  Desde nuestro punto de vista, es necesario atacar tanto el problema de las diferencias en financiación per cápita como el del elevado y desigual nivel de endeudamiento. En relación a la suficiencia financiera, sería interesante el establecimiento de nuevos recursos adicionales por parte del Estado, dirigidos exclusivamente a las CC.AA. con una financiación per cápita más baja. Así se conseguiría resolver directamente el problema de las diferencias, pues se compensaría a las comunidades “peor tratadas” para que pudieran colocarse al mismo nivel que las demás. Evidentemente, el problema de las desigualdades podría volver a reproducirse en el largo plazo, por lo que el mantenimiento de la igualdad alcanzada debería procurarse a través de un mecanismo dinámico de estabilización y redistribución realmente eficaz.  Desde el punto de vista del endeudamiento, consideramos que la solución no debe provenir por la vía del ingreso sino por la del gasto. Desde años atrás, los sucesivos modelos de financiación se han mostrado como herramientas poco útiles para el control del endeudamiento de las CC.AA., por lo que la solución más coherente entendemos que debe pasar por el establecimiento de techos de gasto para las distintas autonomías que limiten el volumen de deuda pública que éstas pueden emitir.  En definitiva, el modelo de financiación diseñado para nuestras autonomías viene arrastrando desde sus inicios importantes defectos. La desigualdad entre CC.AA. en términos de de financiación por persona y su elevado nivel de endeudamiento son dos problemas actuales y pendientes de solución. El nuevo modelo diseñado en 2009, a pesar de los notables avances que supone, no ha conseguido resolver estas deficiencias crónicas de nuestro sistema de financiación. No cabe duda, por tanto, de que es necesario seguir trabajando y avanzando en su mejora. Si sabemos dónde están los defectos, el siguiente paso sólo es tratar de atacarlos de la forma más acertada posible.  

Financiación autonómica en España

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