Adam, Ilke

Van Dijk, Mathijs

Archive of European Integration

æPolicy  briefIlke Adam en Mathijs Van DijkInleidingInternationale en nationale indicatoren schetsen een bedroevend beeld als het gaat om de arbeidsmarktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond in België (OECD 2008; 2012; FOD WASO en CGKR 2013). De kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen per-sonen met en zonder migratie-achtergrond is groot, véél groter dan het OESO-gemiddelde. België is hiervoor de voorbije jaren zowel door de OESO als door de Europese Unie op de vingers getikt.  Deze kritiek kreeg nog een vervolg in juli 2014  in de aanbevelingen van de Europese Raad over het Stabiliteitsprogramma 2014 van België. Deze policy paper beschrijft het onderzoek dat op vraag van de Koning Boudewijnstichting werd gevoerd aan het Institute for Eu-ropean Studies (IES) van de Vrije Universiteit Brussel. De studie in kwestie peilt naar een mogelijke oorzaak van de povere resul-taten op het vlak van arbeidsmarktparticipatie van immigranten in België. Het bestaande onderzoek over het thema wijst vooral op eigenschappen van de immigranten en bepaalde aspecten die be-trekking hebben op de ontvangende samenleving (discriminatie, integratiebeleid en meer structurele factoren). Het onderzoek dat hier wordt voorgesteld is uniek omdat het een aantal structurele factoren grondig tegen het licht houdt. Het stelt zich de vraag of de complexe federale staatsstructuur van België (en de daaruit vol-gende versnippering van bevoegdheden en gebrekkige intergou-vernementele samenwerking) mogelijk een invloed heeft op de slechte resultaten op vlak van arbeidsmarktparticipatie. Een deel van het onderzoek bestaat erin om de bevoegdheidsverdeling en de institutionele samenwerking in België te vergelijken met de situatie in andere (meestal multinationale) federale en gedecentraliseerde landen. Met name de situatie in Spanje en Catalonië, Canada en Québec, Groot-Brittannië en Schotland en tot slot ook Duitsland en zijn deelstaten. Naast de centrale vraag in het onderzoek, bekijkt de studie ook hoe de samenwerking tussen de overheden en de-partementen is georganiseerd. En waar de knelpunten en goede praktijken op vlak van samenwerking zich in de praktijk situeren. De studie onderzocht ook welke kansen de zesde staatshervorm-Arbeidsmarktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond in België: hoog tijd om te mainstreamen.D e kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is erg groot in België, véél groter dan het gemiddelde in de andere OESO-landen. In deze policy brief presenteren we een studie1  waarin we een van de mogelijke oorzaken van deze povere resultaten hebben onderzocht. Daarbij doen we drie belangrijke aanbevelingen voor het beleid ter zake. Het onderzoeksproject ging na of de verklaring voor de slechte resultaten te vinden is in de complexe structuur van de Belgische federale staat en de bijhorende versnippering van bevoegdheden en gebrekkige intergouvernementele samenwerking. Uit het onderzoek blijkt dat de complexe bevoegdheidsverdeling niet de belangrijkste oorzaak is voor de slechte prestatie van België. Meer coördinatie in het beleid kan evenwel de efficiëntie van dat beleid ten goede komen.  Issue 2015/2 • maart 2015ing biedt om de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te bevorderen. Deze policy paper zal eerst de belangrijkste resultaten van het onderzoek presenteren. Daarna ligt de nadruk op de drie belan-grijkste beleidsaanbevelingen die uit de studie naar voren komen.Belangrijkste conclusies van het onderzoekHet onderzoek besluit dat de complexe bevoegdheidsverdeling in België niet de hoofdoorzaak is van de slechte Belgische pr-estaties omtrent de arbeidsparticipatie-kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond. Dit betekent evenwel niet dat de intergouvernementele samenwerking niet kan worden verbeterd. Het onderzoek stelde vast dat er verschillende uitdag-ingen zijn met betrekking tot intergouvernementele samenwerk-ing. Die aanpakken zou de efficiëntie van het beleid verhogen.De twee belangrijkste redenen om te besluiten dat de kloof in arbeidsmarktparticipatie niet in hoofdzaak te wijten is aan de complexe bevoegdheidsverdeling en de aard van de intergou-vernementele samenwerking zijn de volgende: allereerst is de bevoegdheidsverdeling in andere federale of gedecentraliseerde staten mogelijk nog ingewikkelder dan in België. En toch slagen ze er beter in dan België om de kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen mensen met of zonder migratie-achtergrond kleiner te houden of zelfs volledig weg te werken. Ten tweede hebben zow-el de federale als de regionale regeringen in België belangrijke hefbomen in handen om de participatie van immigranten op de arbeidsmarkt te bevorderen, zonder dat daarvoor samenwerk-ing nodig is tussen de verschillende overheden. In tegenstelling tot wat men zou veronderstellen toont ons onderzoek aan dat samenwerking tussen de beleidsdomeinen integratie en arbeid binnen dezelfde regering (federaal of regionaal, bijvoorbeeld in het Vlaamse of Waalse Gewest of binnen de federale overheid) niet noodzakelijk vlotter verloopt dan intergouvernementele samenwerking tussen de federale staat, de gewesten en de ge-meenschappen. En dat hoewel deze samenwerking tussen depar-tementen (binnen een zelfde overheid) geen hinder ondervindt van een complexe bevoegdheidsverdeling. Mainstreaming of het integratiebeleid voor immigrant-en doortrekken in alle relevante bevoegdheidsniveaus en beleidsdepartementen.Het mainstreamen van integratie voor immigranten in de beleids-domeinen werk en onderwijs is essentieel om arbeidsparticipatie van deze groepen te stimuleren. Geïnpireerd door de definitie van gender mainstreaming, kan men mainstreaming van integra-tie definiëren als het proces waarbij men de verschillende gevol-gen van een beleid voor personen met een migratie-achtergrond nagaat. Het kan worden omschreven als een proces dat natrekt welke gevolgen wetgeving, beleid of programma’s hebben voor mensen met een migratie-achtergrond. En dat in alle domein-en en op alle beleidsniveaus2. Het vraagt samenwerking tussen beleidsdomeinen met het oog op het bevorderen van een geli-jke participatie, los van etnische afkomst. De complexiteit van de Belgische federale overheid kan niet als excuus dienen om departementen op hetzelfde bevoegdheidsniveau niet te laten samenwerken. De Europese Gemeenschappelijke Basisprincipes voor integratiebeleid van immigranten3 stellen duidelijk dat  in-tegratie niet uitsluitend een bevoegdheid mag zijn van integra-tieministers (of binnenlandse zaken) alleen. Maar dat alle depar-tementen en overheden eraan moeten meewerken en -denken.Er kan veel worden opgestoken van gender mainstreaming in België, net als van de mainstreaming voor personen met een handicap. Beide gelden overigens als een wettelijke verplichting voor het beleid4. Deze vormen van mainstreaming worden door alle overheden op alle niveaus toegepast. Voor wat betreft inte-gratie van immigranten zijn ze echter onbestaande op de meeste beleidsniveaus. Op federaal niveau is er nergens sprake van het mainstreamen van integratie van immigranten, terwijl de regio’s verschillen vertonen. In Vlaanderen bestaat mainstreaming van integratie wel, maar dat is niet het geval in de Federatie Wal-lonië-Brussel, Het Waalse en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Deze overheden besteden in hun beleid voor werk en onderwijs geen of nauwelijks aandacht aan de specifieke moeilijkheden van mensen met een migratie-achtergrond. Evenmin maken ze werk van een structurele samenwerking rond dit thema tussen de betrokken beleidsdepartementen. In Vlaanderen is er sprake van een lichte mainstreaming van het  integratiebeleid naar alle betrokken beleidsdepartementen. Maar hoewel de samenwerk-ing tussen departementen bestaat, kan ze nog altijd op verschil-lende vlakken worden verbeterd.Meer dan tien jaar al zijn de Waalse integratiecentra (centres ré-gionaux d’intégration) vragende partij voor aandacht voor inter-gratie van personen met ene migratie-herkomst in alle relevante beleidsdepartementen. Zelfs vandaag wordt alles met betrekking tot participatie van immigranten doorgeschoven naar de ‘inte-gratieminister of –departement’ (minister van Sociale Zaken, ministre de l’action sociale). Integratiebeleid zou echter niet beperkt mogen blijven tot het financieren van integratiecentra, cursussen en kleinschalige lokale projecten opgezet door vzw’s. Er moet een garantie zijn dat het tewerkstellingsbeleid en het onderwijsbeleid rekening houden met de specifieke uitdagingen waarmee mensen met een migratie-achtergrond af te rekenen krijgen (zoals discriminatie, de nood aan erkenning van diplo-ma’s, beperkte of andere professionele netwerken). Binnen de Vlaamse regering bestaat er een geïnstitutionaliseerde vorm van mainstreaming van integratie, zoals wordt aangetoond in het ‘Geïntegreerd Actieplan Integratiebeleid’ en de interde-partementele Commissie voor het Integratiebeleid.’ Uit onze Policy   brief • n° 2015/2                 Policy   brief • n° 2015/2gesprekken met beleidsactoren blijkt dat het werk van deze commissie wordt geapprecieerd. Hetzelfde geldt voor de rol van dit en andere actieplannen die zich over verschillende over-heidsdepartementen uitstrekken. Tegelijk kan er nog heel wat worden verbeterd. Onze gesprekspartners wezen onder meer op de onduidelijke rol van de commissie en het mandaat van haar leden als zijnde zwakke plekken bij de realisatie van de main-streaming. Een terugkerend punt van kritiek betrof het gebrek aan coördinatie van alles wat zich buiten de interdepartementele commissie afspeelt. Met name wanneer ministers van onder-wijs, werk of integratie nieuwe initiatieven nemen die gevolgen hebben voor de arbeidsmarktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond. Integratie van immigranten doortrekken in de in-tergouvernementele samenwerking over werkgele-genheidsbeleid.Ons onderzoek heeft aangetoond dat de intergouvernementele betrekkingen5 tussen de federale en de regionale overheden op het vlak van werkgelegenheid veel intensiever zijn dan die op het vlak van het integratiebeleid voor immigranten. De intergou-vernementele gesprekken over werkgelegenheid gaan bovendien nooit in het bijzonder over de arbeidsmarktpositie van mensen met een migratie-achtergrond. Om dit verschil weg te werken moet er in de federaal-regionale gesprekken structurele aan-dacht zijn voor de specifieke kenmerken van de arbeidsmarkt-positie van mensen met een migratie-achtergrond. Dit kan onder meer worden bereikt door bij het begin van elke legislatuur een werkgelegenheidsconferentie te houden met werkgevers, vak-bonden, mensen van ondervertegenwoordigde groepen en alle overheidsinstellingen die betrokken zijn bij het arbeidsmarkt-beleid (federale regering, gewesten en gemeenschappen). Deze conferentie moet vervolgens gemeenschappelijke doelstellingen uitwerken met betrekking tot arbeidsmarktbeleid. Bijzondere aandacht moet daarbij gaan naar het verbeteren van de positie van alle groepen die vandaag ondervertegenwoordigd zijn op de arbeidsmarkt. Daaronder, maar niet uitsluitend, mensen met een migratie-achtergrond. De kloof in tewerkstelling is niet dezelfde bij mannen en vrouw-en met een migratie-achtergrond. Hetzelfde geldt voor de oplei-dingsgraad. Vrouwen met een migratie-achtergrond kijken tegen een kloof aan die dubbel zo groot is als bij de mannen. In tegen-stelling tot wat men zou vermoeden, is de kloof over het alge-meen groter bij de hoger opgeleide immigranten (OESO, 2012). Er zijn daarom specifieke doelstellingen nodig om de tewerks-telling van mannen en vrouwen met een migratie-achtergrond aan te zwengelen. De aandacht voor de kwalificaties en het gen-der-aspect moet daarin centraal staan. De intergouvernemen-tele samenwerking moet ook oog hebben voor fenomenen als etnostratificatie6, waarbij mensen met een migratie-achtergrond oververtegenwoordigd zijn in bepaalde sectoren van de arbeids-markt. Of voor ‘verlies van competenties’, waarbij overgekwalifi-ceerde mensen jobs uitvoeren met lage opleidingsvereisten.Elk bestuursniveau in België zal in detail moeten uitwerken hoe het binnen zijn bevoegdheid kan bijdragen tot de verwezenli-jking van de doelstellingen voor deze en andere doelgroepen. Sommige van de doelstellingen kunnen zonder intergouverne-mentele samenwerking worden bereikt, andere niet. De manier waarop de samenwerking vorm zal krijgen, moet grondig worden doordacht. Met dit in het achterhoofd moet de conferentie be-palen welke soort vooruitgang ze wil boeken en binnen welke timing. En dat met behulp van werkgroepen op het hoogste niveau die het besluitvorming op gepaste wijze voorbereiden. De opvolging van de conferentie kan gebeuren door middel van regelmatige vergaderingen, waarin de vooruitgang wordt bijge-houden door een controlestructuur. De resultaten van een dergelijke tewerkstellingsconferentie kun-nen als input dienen voor het Nationale Hervormingsplan dat België jaarlijks bij de Europese Commissie indient.  Omdat het bij de conferentie gaat om  een gemeenschappelijke oefening waaraan verschillende bestuursniveaus deelnemen, kan ze de kwaliteit van het plan met betrekking tot werkgelegenheid ver-beteren. Een gemeenschappelijke oefening biedt het voordeel dat ze de steeds weerkerende kritiek van de Europese Commis-sie kan weerleggen dat België een plan voorlegt dat in wezen een collage is van verschillende regionale plannen zonder echte samenhang. Als gevolg van de zesde staatshervorming worden verschillende bevoegdheden omtrent werkgelegenheid verder geregionaliseerd. En dat maakt deze inspanningen om samen te werken nog meer noodzakelijk.Gebruik het nieuwe regionale doelgroepenbeleid om de kloof in tewerkstelling tussen mensen met en zonder migratie-achtergrond weg te werkenTot aan de uitvoering van de zesde staatshervorming was de fed-erale overheid verantwoordelijk voor het  ‘doelgroepenbeleid’, gericht op groepen (de zogenaamde risicogroepen) die onder-vertegenwoordigd zijn op de arbeidsmarkt. De zesde staatsher-vorming heeft dit wetgevende en uitvoerende beleid overgeheveld naar de gewesten.  Het doelgroepenbeleid heeft voornamelijk betrekking op loonsubsidies (of een vermindering van sociale ze-kerheidsbijdragen) voor werkgevers die mensen met een bepaald profiel tewerkstellen  (hoofdzakelijk laaggeschoolde jongeren,  Policy briefs are published by theInstitute for European StudiesJean Monnet Centre of Excellenceat the  Vrije Universiteit Brusselwww.ies.bePleinlaan 5B-1050 BrusselsT +32 2 614 80 01ies@vub.ac.belangdurig werklozen en oudere werknemers). Wat het effect is van dit ‘doelgroepenbeleid’ op het terugdringen van de kloof in tewerkstelling bij mensen met een migratie-achtergrond, is noo-it gemeten. Deze beleidsinstrumenten richten zich vaak tot de langdurig werklozen. En dat is een categorie waarin immigranten en vooral vrouwen met een migratie-achtergrond onderverte-genwoordigd zijn. In plaats van de kloof tussen mensen met en zonder migratie-achtergrond te dichten, kunnen de maatregelen er dus toe leiden dat ze toeneemt. Onbewust bevoordelen ze im-mers mensen zonder een migratie-achtergrond. De regionaliser-ing van dit doelgroepenbeleid biedt echter een unieke kans om na te gaan hoe een hertekend regionaal doelgroepenbeleid kan bijdragen tot de verkleining van de kloof tussen mensen met en zonder migratie-achtergrond. ConclusiesDe verklaring voor de veel te grote kloof in arbeidsmarktpar-ticipatie tussen mensen met en zonder migratie-achtergrond in België is duidelijk veelzijdig.  De bevoegdheidsverdeling kan dan niet worden beschouwd als de belangrijkste oorzaak van deze kloof. Toch blijft er nog veel ruimte om gezamenlijke be-leidsinspanningen aan te moedigen die de beleidsresultaten van België en de deelstaten kunnen verbeteren.  Allereerst moet de integratie van immigranten worden doorgetrokken naar alle rel-evante beleidsdepartementen en alle bestuursniveaus. Die zoge-naamde mainstreaming van het integratiebeleid houdt in dat het beleid wordt gecoördineerd op hetzelfde bevoegheidssniveau, en dat tussen de departementen integratie/anti-discriminatie, werkgelegenheid en/of onderwijs. Ten tweede, zouden de be-trokken beleidsmakers het specifieke thema van de arbeids-marktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond ook moeten opnemen in de bestaande intergouvernementele samenwerking van het werkgelegenheidsbeleid tussen federale overheid, gemeenschappen en gewesten. Anders zouden de be-leidsmaatregelen en de gezamenlijke inspanningen contra-pro-ductief kunnen werken. Bovendien zouden ze het doel missen om uiteindelijk te komen tot een meer inclusieve arbeidsmarkt. Onze derde en laatste aanbeveling wil beleidsmakers attent mak-en op de onbedoelde neveneffecten van het vorige federale doe-lgroepenbeleid voor ‘risicogroepen’ op de arbeidsmarkt. Hoewel onbedoeld hebben die neveneffecten de kloof tussen mensen met en zonder migratie-achtergrond mogelijk nog vergroot. Het is nu aan de Gewesten, sinds kort bevoegd voor de loonsubsidies die aan werkgevers worden verstrekt, om deze instrumenten in te zetten om de tewerkstelling van personen met een migratie-achtergrond in België te bevorderen. Voetnoten1Adam, I. en M. Van Dijk, Institutionele samenwerking ter bevordering van de ar-beidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond. Dit onderzoek werd uitgevoerd in opdracht en met de steun van de Koning Boudewi-jnstichting.2Mainstreaming the gender perspective into all policies andprogrammes in the United Nations system, ECOSOC July 1997. Chapter IV.3Council of the EU, Justice and Home Affairs Council, 2618th Meeting, 14615/04. Brus-sels, 19 November 2004.  4The law gender mainstreaming of January 12, 2007; UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, ratified by Belgium in 2009, see also Declaration of Belgium to UN Conference on the Convention of the Rights of People with Disabilities, 2012: 25Intergouvernementele samenwerking in België in wordt vaak georganiseerd via inter-ministeriële conferenties en werkgroepen over de kabinetten heen. 6De verdeling van de arbeidsmarkt in etnische lagen, waarbij mensen die geen Bel-gische of Europese roots hebben, oververtegenwoordigd zijn in arbeidssectoren die lager staan aangeschreven.  ReferentiesFOD WASO/CGKR. 2013. Socio-economische Monitoring. Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijdingOECD. 2012. Settling In OECD Indicators of Immigrant Integration. Organisation for Economic Co-operation and Development. OECD. 2008. Les immigrés et l.’emploi (Vol. 2): l’intégration sur le marché du  travail en Belgique, en France, aux Pays-Bas et au Portugal. Organisation for Economic Co-operation and Development. Het volledige onderzoeksrapport Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond kan worden geraad-pleegd via deze weblink: http://www.kbs-frb.be/publication.aspx?id=316049&langtype=2067Policy   brief • n° 2015/2Auteurs:llke Adam is onderzoeksprofessor en onderzoekster aan het Institute for European Studies (IES)  van de Vrije Universiteit Brussel (VUB), ze doceert tevens aan de Université Libre de Bruxelles. Ilke coördineert het onderzoekscluster Migratie en Diversiteit aan het  IES en heeft verscheidene werken gepubliceerd over immigratie en integratiebeleid in België.Mathijs van Dijk is een doctoraal onderzoeker aan het Institute for European Studies at Vrije Universiteit Brussel. Hij heeft een master in Politieke Wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam en heeft werkervaring opgedaan rond migratie en ontwikkeling bij het United Nations Development Programme in Brussel.

Arbeidsmarktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond in België: hoog tijd om te mainstreamen Issue 2015/2 maart 2015 = Immigrant labour market participation in Belgium - high time to mainstream. IES Policy Brief Issue 2015/2 March 2015.

http://aei.pitt.edu/67309/1/2015_2_Policy_Brief%2DNL.pdf

Arbeidsmarktparticipatie van mensen met een migratie-achtergrond in België: hoog tijd om te mainstreamen Issue 2015/2 maart 2015 = Immigrant labour market participation in Belgium - high time to mainstream. IES Policy Brief Issue 2015/2 March 2015.

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Archive of European Integration

Archive of European Integration