Hinze, Daniel

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Die Bundeswehr braucht klareRechtsgrundlagenDaniel Hinze 2022-03-07T18:56:51Der seit den frühen Morgenstunden des 24.02.2022 andauernde russische Angriffauf die Ukraine hat die Welt verändert. Auch die Auswirkungen auf das Völkerrechtder Friedenssicherung sind unabsehbar. Es zeichnet sich ein historischerWendepunkt in der Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands ab. Innerstaatlichbieten die Umstände eine Gelegenheit, dringend notwendige Präzisierungen dersogenannten Wehrverfassung zu beschließen. Das Völkerrecht sollte hier als Vorbilddienen.Kehrtwende in der deutschen Außen- undSicherheitspolitikDie Reaktion Deutschlands auf den völkerrechtswidrigen Angriff Russlands aufdie Ukraine ist beachtlich. Außenministerin Baerbock spricht in der Sondersitzungdes Deutschen Bundestages am 27.02.2022 von einer „außenpolitische[n] 180-Grad-Wende im richtigen Moment und bei vollem Bewusstsein“. Es geht dabeinicht nur um Sanktionen der Europäischen Union gegen führende PersönlichkeitenRusslands, unter ihnen der russische Präsident Putin und der russischeAußenminister Lawrow. Auch die Tatsache, dass Deutschland den Beschluss,Russland aus dem Zahlungssystem SWIFT auszuschließen, nach anfänglicherZurückhaltung mitträgt, ist bemerkenswert. Ebenso nennenswert ist der zumindestvorläufige Stopp der Gas-Pipeline Nord-Stream 2, hatte es Bundeskanzler OlafScholz trotz des drohenden Angriffs Russlands penibel vermieden, den Namen desProjekts überhaupt auszusprechen.Doch die kürzlich noch utopisch wirkende Kehrtwende in der deutschen Außen- undSicherheitspolitik fußt auf einer anderen Reaktion Deutschlands. Der Bundestagstellt für die Sanierung der Bundeswehr ein Sondervermögen in Höhe von 100Milliarden Euro bereit. Die Ausgaben sollen bereits in diesem Jahr das Zwei-Prozent-Ziel der NATO erfüllen, indem zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktsfür Verteidigung aufgewendet werden. Diese Maßnahme stellt in Anbetracht derDiskussionen in jüngerer Zeit eine Zäsur dar.Eine handlungsfähige Armee setzt klareRechtsgrundlagen vorausDie Bundesregierung plant, das Sondervermögen von 100 Milliarden Euro für dieBundeswehr im Grundgesetz zu verankern. Für eine Grundgesetzänderung ist eineZwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat nötig. Durch die Invasion Putins- 1 -in der Ukraine scheinen diese Mehrheitsverhältnisse derzeit zumindest möglich. Beidieser Gelegenheit sollte der verfassungsändernde Gesetzgeber das Grundgesetzauch in Bezug auf die Artikel zum bewaffneten Einsatz der Streitkräfte anpassen.Schließlich dient das Sondervermögen dazu, die Bundeswehr für die Zukunftaufzustellen und schlagfertiger zu machen. Finanzminister Lindner gibt gar das Zielvor, die Bundeswehr im Laufe dieses Jahrzehnts zu einer der handlungsfähigsten,schlagkräftigsten und modernsten Armeen in Europa zu machen. Handlungsfähigwird die Bundeswehr aber nicht nur durch eine adäquate personelle Besetzungund Ausrüstung. Von ebenso großer Bedeutung ist eine klare Rechtslage,auf Grund derer Bundesregierung und Bundestag die Bundeswehr in einenbewaffneten Einsatz schicken. Eine klare Rechtsgrundlage gebietet insbesondereder Umstand, dass ein bewaffneter Auslandseinsatz regelmäßig mit erheblichenGrundrechtseingriffen der von diesen Einsätzen betroffenen Zivilisten und nichtzuletzt der Gefährdung von Leib und Leben der eigenen Soldatinnen und Soldateneinhergeht.Der grundgesetzliche Rahmen für denAuslandseinsatz der BundeswehrAuf nationaler Ebene finden sich die Rechtsgrundlagen für den Auslandseinsatz derBundeswehr in der sogenannten Wehrverfassung. Anders als diese nicht amtlicheBezeichnung suggeriert, handelt es sich nicht um eine eigene Verfassung nebendem Grundgesetz. Im Gegenteil: Normen, die der Wehrverfassung zugerechnetwerden, sind über sechs verschiedene Abschnitte des Grundgesetzes verteilt undsomit fest in der Struktur der deutschen Verfassung verankert. Allgemein ist derBundeswehreinsatz im Ausland aus historischen Gründen nur rudimentär geregelt.Die Zentralnormen für den Auslandseinsatz der Bundeswehr sind in Art. 87a Abs. 2GG und Art. 24 Abs. 2 GG verankert.Im Hinblick auf den Einsatz des Militärs weist das Grundgesetz einen defensivenCharakter auf. In der Präambel ist das Ziel „Frieden der Welt“ an prominenter Stellehervorgehoben. Primäre Aufgabe der Bundeswehr ist laut Art. 87a Abs. 1 GG dieVerteidigung. Nach der Zentralnorm der Wehrverfassung, dem Art. 87a Abs. 2GG, dürfen die Streitkräfte „außer zur Verteidigung […] nur eingesetzt werden,soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.“ Das Ideal einer „friedlichenund dauerhaften Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt“ ist inArt. 24 Abs. 2 GG verankert. Den Angriffskrieg verbietet das Grundgesetz in Art.26 Abs. 1 und fordert darüber hinaus in Satz 2 sogar dazu auf, die Führung einesAngriffskrieges unter Strafe zu stellen.Seit dem Streitkräfte-Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994ist Art. 24 Abs. 2 GG die Schlüsselnorm der Wehrverfassung in der Praxis. Diesist schon deswegen bemerkenswert, da das Wort „Streitkräfte“ in Art. 24 Abs. 2GG nicht enthalten ist. Es fällt einigen Stimmen in der Literatur trotz der ständigenPraxis, Auslandseinsätze auf Art. 24 Abs. 2 GG zu stützen, heute noch schwer, dievon Art. 87a Abs. 2 GG geforderte Ausdrücklichkeit zu erkennen.- 2 -Der bewaffnete Einsatz der Streitkräfte findet in Art. 24 Abs. 2 GG seineErmächtigungsgrundlage, wenn der Einsatz „im Rahmen und nach den Regeln“eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfindet. Nach der Auslegungdes Bundesverfassungsgerichts ist ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit„dadurch gekennzeichnet, daß es durch ein friedensicherndes Regelwerk und denAufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicherGebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtetund Sicherheit gewährt“ (BVerfGE 90, 286). Die UN und die NATO sind solcheBündnisse. Auch die EU wird von Teilen der Wissenschaft als ein solches Systemgegenseitiger kollektiver Sicherheit angesehen; das Bundesverfassungsgericht hältdies in einer neueren Entscheidung für „vertretbar“ (BVerfG v. 17.9.2019 – 2 BvE2/16, Rn. 52).Schwindende normative Kraft der WehrverfassungIn der Praxis ist zu beobachten, dass bei der Anwendung der grundgesetzlichenRegelungen beträchtliche Rechtsunsicherheiten herrschen.Die Bundesregierung stützt Auslandseinsätze regelmäßig auf Art. 24 Abs. 2GG. Dies erscheint jedoch dann eine wenig tragfähige Begründung, wenn derEinsatz im Rahmen einer sogenannten Koalition der Willigen (auch Ad-hoc-Koalition genannt) stattfindet. Angesichts der Blockade des für den Weltfriedenzuständigen UN-Sicherheitsrates finden immer mehr Einsätze in diesen losenZusammenschlüssen statt, die eben weder eine eigenständige Organisationsstrukturnoch ein friedenssicherndes Regelwerk aufweisen. Die Verbundenheit istdeutlich lockerer und dient nur der Erreichung eines konkreten Ziels. Es fehlt dieInstitutionalisierung, die Art. 24 Abs. 2 GG verlangt.Der ehemalige Bundeswehreinsatz in Syrien und der derzeitige Einsatz im Iraksind Beispiele für solche Einsätze im Rahmen einer Ad-hoc-Koalition. Entgegender Begründung der Bundesregierung ließen sich die Einsätze daher nicht aufArt. 24 Abs. 2 GG stützen. Eine tragfähige Rechtsgrundlage für Einsätze imRahmen von Koalitionen der Willigen könnte im Einzelfall hingegen Art. 87a Abs.2 GG liefern, der die Verteidigung nicht nur unilateral, sondern auch in staatlichenZusammenschlüssen zulässt, die nicht Art. 24 Abs. 2 GG entsprechen. Doch voreiner Rechtfertigung von Auslandseinsätzen über Art. 87a Abs. 2 GG schreckt dieBundesregierung zurück.Dies mag einerseits an der rein politischen Erwägung liegen, deutsche Streitkräftesollten angesichts der verheerenden militärischen Historie nur im Verbundmit anderen Staaten eingesetzt werden.1)siehe hierzu auch Anne Peters,Between military deployment and democracy: use of force under the Germanconstitution, Journal on the Use of Force and International Law, 246, 268 DerWissenschaftliche Dienst des Bundestages spricht in diesem Zusammenhangtreffend von dem Erfordernis der „politischen Aktivierung“ des Art. 87a GG alsErmächtigungsgrundlage.- 3 -Andererseits fußt die Zurückhaltung auch auf der Auslegung des Art. 87a Abs.2 GG. Einer der zentralen Streitpunkte in der Literatur ist, was unter dem Begriffder Verteidigung zu verstehen ist. Hier sorgt ein nicht entscheidungserheblicherSatz des Bundesverfassungsgerichts aus dem Lissabon-Urteil nach wie vorfür größere Rechtsunsicherheiten. Dort wird der Begriff der Verteidigung mitdem des Verteidigungsfalls nach Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG gleichgesetzt. DerVerteidigungsfall, also „[d]ie Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewaltangegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“, beschränkt sich aufAngriffe auf Deutschland selbst. Kollektive Selbstverteidigung wäre hiernach nichtmöglich. Bei diesem Verständnis wäre Deutschland beispielsweise daran gehindert,der Ukraine gegen den Angriff Russlands auf Grundlage des Art. 87a Abs. 2 GGmilitärischen Beistand zu leisten.Ein weiteres Beispiel für die fehlende Steuerungskraft wehrverfassungsrechtlicherKernvorschriften bietet die jüngste Vergangenheit. Die Bundeswehr hat in dergrößten Evakuierungsoperation ihrer Geschichte zwischen dem 16. und 27.08.2021insgesamt 5.347 Menschen aus Kabul ausgeflogen. Der Einsatz ist sowohl in derGesellschaft als auch in der Politik auf breite Zustimmung gestoßen. Doch dierechtliche Begründung fällt schwer. Da die Evakuierungsmission unilateral, alsonicht im Rahmen eines der Bündnisse der UN, NATO oder EU erfolgte, bleibt nurArt. 87a Abs. 2 GG als Ermächtigungsgrundlage. Dass Art. 87a Abs. 2 GG auchauf den Fall der „Personalverteidigung“ angewendet werden könnte, wird zwarvereinzelt konstruiert, ist aber letztlich durchgreifenden Bedenken ausgesetzt undwird im Schrifttum überwiegend abgelehnt. Müssten also deutsche Staatsangehörigeangesichts des russischen Vormarschs beispielsweise aus Kiew ausgeflogenwerden, fände sich hierfür ebenfalls keine zuverlässige Rechtsgrundlage. Dies gälteselbst in dem naheliegenden Fall, dass der ukrainische Präsident der Evakuierungzustimmte. Das Völkerrecht enthält einen eindeutigen Rahmenfür zwischenstaatliche GewaltanwendungJeder bewaffnete Einsatz der Bundeswehr ist neben dem nationalen deutschenRecht auch am Maßstab des Völkerrechts zu messen. Die Charta der VereintenNationen gibt den Rahmen für eine gerechtfertigte Gewaltanwendung eindeutig vor.Die Rechtsordnung des Völkerrechts bietet drei in der Theorie klare Möglichkeiten,Gewalt in einem fremden Staat in völkerrechtskonformer Weise einzusetzen.Der Einsatz des eigenen Militärs in einem anderen Staat auf Einladung desTerritorialstaates (sog. Intervention auf Einladung) ist mit dem Gewaltverbot des Art.2 Abs. 4 UN-Charta vereinbar. Das Einverständnis wirkt tatbestandsausschließend.Zu dem weit zu verstehenden Gewaltverbot gibt es nur zwei ausdrücklicheRechtfertigungsgründe. Einsätze in individueller und kollektiver Selbstverteidigungsind nach Art. 51 der UN-Charta zulässig. Unabhängig von etwaigenBündniszugehörigkeiten kann Deutschland auf Grundlage des kollektiven- 4 -Selbstverteidigungsrechts Drittstaaten gegen rechtswidrige Gewalteinsätzemilitärischen Beistand leisten.Überdies kann der Sicherheitsrat Staaten zur Gewaltanwendung ermächtigen,nachdem er nach dem berühmten VII. Kapitel der UN-Charta eine Bedrohung bzw.einen Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung festgestellt hat.Abseits dieser nur in Nuancen strittigen Möglichkeiten der rechtmäßigenGewaltanwendung ist umstritten, ob eine gewaltsame Intervention in einemanderen Staat zugunsten einer fremden Zivilbevölkerung, deren Menschenrechtesystematisch verletzt werden, im Rahmen einer sogenannten humanitärenIntervention rechtmäßig ist. Das Völkerrecht der Friedenssicherung befindetsich an dieser Stelle stark im Wandel.2)siehe die Bestandsaufnahme derInternational Law Association, Final Report on Aggression and the Use ofForce, Sydney Conference 2018, S. 20 ff. Es kann jedenfalls nicht mehr von dereindeutigen Völkerrechtswidrigkeit einer humanitären Intervention ausgegangenwerden.3)Argumente, die über die Betrachtung der Staatenpraxis hinausgehen,liefert Daniel Bethlehem, Stepping Back a Moment – The Legal Basis in Favour of aPrinciple of Humanitarian Intervention, in EJIL:Talk! v. 12.9.2013Präzisierung der Wehrverfassung durchAnknüpfung an das VölkerrechtEine Präzisierung der Wehrverfassung ist nötig. Dabei soll nicht derHandlungsspielraum für Militäreinsätze erweitert, sondern die Rechtslage klargestelltwerden. Es gilt die Stabilisierungsfunktion der Verfassung zu wahren. DieAnpassung der Wehrverfassung sollte eng an die Völkerrechtslage angelehnt sein.Das Grundgesetz und in besonderem Maße die Wehrverfassung weisen engeSchnittpunkte zur Völkerrechtsordnung auf. So spiegelt Art. 26 GG den Gedankendes Gewaltverbots aus Art. 2 Abs. 4 UN-Charta auf grundgesetzlicher Ebene. Art. 24Abs. 2 GG ist auf das System der Vereinten Nationen gemünzt. Sowohl das Systemder UN-Charta als auch das Grundgesetz sind Reaktionen auf die schrecklichenEreignisse des Zweiten Weltkrieges. Der Weltfrieden ist gleichermaßen ein Anliegender UN-Charta und des Grundgesetzes. In beiden Texten findet er bereits in derPräambel Erwähnung. Das Friedenssicherungsrecht in seiner positivrechtlichenAusprägung der UN-Charta legt denselben Ausgangspunkt wie das Grundgesetzzugrunde: zwischenstaatliche Gewaltanwendung stellt kein erlaubtes politischesMittel zur Durchsetzung eigener Machtinteressen oder von Machtansprüchen dar.Die offene Verfassungsstaatlichkeit und als ihr Ausdruck auch dieVölkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sind prägende Wesenszüge derdeutschen Verfassung. Die Völkerrechtsordnung hat – dies zeigt sich besondersan Art. 25 GG – im deutschen Recht einen hohen Stellenwert. Das Grundgesetzist nicht darauf angelegt, völkerrechtlich eindeutig zulässige Einsätze des Militärsunmöglich zu machen.- 5 -Mit vielen Stimmen4)siehe bspw. Fassbender, in: Isensee/Kirchhof, 2013,Handbuch des Staatsrechts, Band XI, § 244, Rn. 50 ist zu befürworten, denVerteidigungsbegriff des Grundgesetzes in Anlehnung an die völkerrechtlicheRechtslage zu verstehen.5)zu konkreten Vorschlägen siehe Hinze, 2020, DerAuslandseinsatz der Parlamentsarmee im Spannungsverhältnis zwischeninnerstaatlichen und völkerrechtlichen Vorgaben Die Anknüpfung an dasSelbstverteidigungsrecht des Art. 51 UN-Charta sollte ausdrücklich in dasGrundgesetz aufgenommen werden. Zusätzlich bietet es sich an, eigene Artikelfür die Zulässigkeit der Intervention auf Einladung sowie die Rettung eigenerStaatsangehöriger zu schaffen. Alternativ bestünde die Möglichkeit, in nur einemArtikel, beispielsweise in Art. 87a GG, zu statuieren, dass die Streitkräfte für allevölkerrechtskonformen Einsätze im Ausland eingesetzt werden dürfen.6)zu einemsolchen Vorschlag siehe jüngst Helmut Aust und Claus Kreß, Evakuierung ohneRechtsgrundlage?, in: FAZ.net vom 07.09.2021Auf diese Weise ließen sich völkerrechtlich zulässige Einsätze auch grundgesetzlichrechtfertigen. Ein Freifahrtschein für einen uferlosen Militärgebrauch ist nichtzu befürchten. Zum einen bleibt es bei der absoluten Grenze des Art. 26 GG.Zum anderen sind die Ausnahmen für eine rechtmäßige Gewaltanwendungvölkerrechtlich eng begrenzt.In Art. 24 Abs. 2 GG sollte schließlich eine ausdrückliche Ermächtigung zum Einsatzder Streitkräfte ergänzt werden, um den Anforderungen des Art. 87a Abs. 2 GGunzweideutig zu genügen.FazitIn der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik vollzieht sich derzeit eine historischeKehrtwende. Der verfassungsändernde Gesetzgeber sollte die vor wenigenWochen noch undenkbaren Mehrheitsverhältnisse in der deutschen Politik fürdie überfällige Anpassung der Wehrverfassung nutzen. Aus dem massiven undoffenen Völkerrechtsbruch Russlands resultiert eine für Deutschland unumgänglicheErkenntnis: Militärische Schlagfertigkeit und Frieden bzw. Diplomatie sind nichtzwei Gegensätze, die sich einander gegenüberstellen lassen. Vielmehr handeltes sich um zwei Seiten derselben Medaille. Ohne eine einsatzbereite undhandlungsfähige Armee wird Deutschland gegenüber gewaltbereiten Staaten sowienicht-staatlichen Akteuren nicht effizient für die Einhaltung der Völkerrechtsordnungeinstehen können. Um eine einsatzbereite Armee zur Verfügung zu haben, ist eineentsprechende langfristige Finanzierung ein wesentlicher Schritt. Komplementiertwerden sollte die finanzielle Seite durch die Präzisierung der Rechtsgrundlagen füreinen Auslandseinsatz. Ohne klare Rechtsgrundlagen wird auch das Potential einermodernen Bundeswehr nicht ausgeschöpft werden können.References- 6 -• siehe hierzu auch Anne Peters, Between military deployment and democracy:use of force under the German constitution, Journal on the Use of Force andInternational Law, 246, 268• siehe die Bestandsaufnahme der International Law Association, Final Report onAggression and the Use of Force, Sydney Conference 2018, S. 20 ff.• Argumente, die über die Betrachtung der Staatenpraxis hinausgehen, liefertDaniel Bethlehem, Stepping Back a Moment – The Legal Basis in Favour of aPrinciple of Humanitarian Intervention, in EJIL:Talk! v. 12.9.2013• siehe bspw. Fassbender, in: Isensee/Kirchhof, 2013, Handbuch desStaatsrechts, Band XI, § 244, Rn. 50• zu konkreten Vorschlägen siehe Hinze, 2020, Der Auslandseinsatz derParlamentsarmee im Spannungsverhältnis zwischen innerstaatlichen undvölkerrechtlichen Vorgaben• zu einem solchen Vorschlag siehe jüngst Helmut Aust und Claus Kreß,Evakuierung ohne Rechtsgrundlage?, in: FAZ.net vom 07.09.2021- 7 -

Die Bundeswehr braucht klare Rechtsgrundlagen

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