Lennartz, Jannis

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Was Altkanzler und Republik einanderschuldenJannis Lennartz 2022-05-04T17:31:49Was bleibt?Ein römischer Konsul saß nach dem Ende seines Amtes im Senat in der vorderstenReihe und sprach als erstes. Die Liktoren gingen und die Kompetenzen schwanden,aber die Würde blieb und zeigte sich in der Position im Senat als Gehäuse derrepublikanischen Elite. Noch heute wird ein italienischer Staatspräsident nach Ablaufseines Amtes Senator auf Lebenszeit. Die Bundesrepublik kennt dergleichen wederfür ihre Präsidenten noch für ihre Kanzler. Aber auch hier stellt sich die Frage, wasnach dem Amt vom Amt bleibt: Autorität und Würde, besondere Pflichten – oder nurBezüge?Die Rechte und Pflichten eines Inhabers des Amtes des Bundeskanzlers nach demEnde des Amtes sind ein Gemenge aus Verfassungsrecht, Haushaltsposten undrepublikanischer Übung. Er bezieht ein Ruhegehalt nach dem Bundesministergesetzund der Haushaltsplan sieht Mittel für ein Büro samt Personal vor. Kompetenzenoder gesetzlich übertragene Aufgaben hat er keine mehr. Die öffentliche Empörungüber den Unwillen des ehemaligen Bundeskanzlers Gerhard Schröder, denrussischen Krieg gegen die Ukraine in klaren Worten zu verurteilen und sich vonPosten in dem russischen Staat verbundenen Energieunternehmen zurückzuziehen,wirft die Frage auf: Was muss man geben, was kann man nehmen? Interessanterals die pekuniäre Straflust ist dabei die grundsätzliche Frage, was Republik undAltkanzler einander schulden.Die materielle VersorgungEin Bundeskanzler a.D. bezieht eine Versorgung nach dem Bundesministergesetz.Versorgungsansprüche genießen wie die der Beamten grundrechtlichen Schutz.Hinzu kommen Aufwendungen, auf die kein expliziter Anspruch besteht: für denPersonenschutz, vor allem aber den Unterhalt eines Büros mit dazugehörigemPersonal. Sie werden im Haushalt eingeplant.Wie der Bundesrechnungshof im Ton der Tugend und im Interesse der Steuerzahlervermerkt, nimmt ein ehemaliger Bundeskanzler keine durch Gesetz oder sonstwie zugewiesenen öffentlichen Aufgaben wahr. Weil nach § 6 BHO Bundesmittelnur zur Erfüllung von Aufgaben des Bundes eingesetzt werden dürfen, sieht derRechnungshof hier ein Problem. Nach dieser Maxime müsste man freilich Geehrtendas Gold vom Orden kratzen, wenn deren Träger von Gegenleistungen frei bleiben.Bürger sind mehr als Steuerzahler und es spricht nichts dagegen, wenn die RepublikVerdienste in der Staatsleitung würdigt. Sie ehrt darin nicht zuletzt sich selbst.- 1 -Daneben lässt sich eine Ausstattung auch mit bestimmten Erwartungen verbinden:etwa mit der Hoffnung auf Zurückhaltung oder die Vermeidung von wirtschaftlichenTätigkeiten. Zu Pflichten wurden solche Erwartungen durch den Gesetzgeberallerdings nie verhärtet. Kann man dergleichen dennoch aus der Verfassung selbstfolgern?Amtspflichten nach dem Amt?Ein Bundeskanzler ist kein Beamter, sondern Inhaber eines politischen Amtes:Ein Status, den er mit Ministern, Abgeordneten und dem Bundespräsidentengemein hat und der (potentielle) Teilhabe an der Staatsleitung mit demokratischerRepräsentation und Legitimation verbindet. Damit verbunden ist eine Selbstdefinitionpolitischer Ziele, die sie in Recht gießen und damit Beamten wie Bürgernzur Vorgabe machen. Kurzum, sie regieren. Webers Unterscheidung vomBeamten, der seine Ehre in der Umsetzung der Entscheidungen Anderer zufinden hat, und dem führenden Politiker, der für seine Position eintritt und siequa Amt selbst umsetzt,1)Weber, Politik als Beruf, MWS I/17, S. 53. hat ihrenverfassungsrechtlichen Widerhall in den unterschiedlichen Amtsbegriffen. Damitkorrespondieren unterschiedliche Formen der Kontrolle: Während Beamte durchNormen und Weisungen an ihrem Platz gehalten werden, wird die Verantwortungpolitischer Ämter politisch reguliert – durch Wahl und Abwahl.Ein politisches Amt garantiert Kompetenzen, verspricht darüber hinaus aber auchAutorität: das Vermögen, andere qua Vertrauen zu Handlungen zu motivieren, ohnesie rechtlich darauf verpflichten zu können – nah bei Mommsens Beschreibung derauctoritas des Senates: „In diesem Sinne ist auctoritas mehr als ein Rathschlag undweniger als ein Befehl, ein Rathschlag, dessen Befolgung man sich nicht füglichentziehen kann…“2)Mommsen, Römisches Staatsrecht, Bd. 3, 2. Aufl., Leipzig 1888,S. 1034. Diese Autorität ist nicht nur für das Regieren von zentraler Bedeutung, beidem es regelmäßig darum geht, andere politische Amtsträger dazu zu bewegen,ihre Kompetenzen auf eine bestimmte Weise auszuüben, ohne dass man siedazu zwingen könnte. Sie ist auch nach dem Ende des Amtes relevant, weil einAmtsträger etwas von ihr mitnimmt – die Repräsentation wirft einen langen Schatten.Wenn ein Amtsträger Ansprüche und Autorität mitnimmt, folgen daraus Pflichten?Die politischen Mechanismen, die ihn im Amt auf den Willen anderer achten ließen,greifen dann nicht mehr. Dies führt zur Frage: Lässt sich aus der Verfassung einePflicht zur Zurückhaltung bei politischen Themen und eine wie auch immer zukonkretisierende Verpflichtung auch im Handeln auf das Wohl des eigenen Landeskonstruieren? Hinzu kommt die Frage nach einer möglichen gesetzlichen Einführungvon Verhaltensregeln, insbesondere für die Annahme von Posten in ausländischenStaatsunternehmen.- 2 -Dem Grundgesetz ist der Altkanzler ein BürgerEine Partei kann von jedem Mitglied eine (kritische) Bejahung ihrer Ziele undWerte einfordern. Der Staat kann Gehorsam vor dem Recht verlangen, aber keineBejahung des Regierungsprogramms. Jeder Bürger entscheidet für sich, was er fürdas Land am besten findet. Und er hat das Recht, nicht nur die Bundesregierung,sondern auch die Bundesrepublik mit ganzem Herzen abzulehnen. Das gilt auchfür jene, die selbst regiert haben. Die beamtenähnliche Versorgung macht auseinem ehemaligen politischen Amtsträger noch keinen Beamten. Einen ehemaligenpolitischen Anführer kann man schlecht auf Gefolgschaft zu seinen Nachfolgernverpflichten. Dies würde ihn nicht zuletzt daran hindern, erneut um die Kanzlerschaftzu konkurrieren – eine undemokratische Folge, an die wir bei ehemaligen Kanzlernwohl vor allem deshalb nicht denken, weil sie regelmäßig so lange im Amt sind.Einen über viele Staaten hinweg anzutreffenden Usus, dass sich Regierungschefsnach dem Ende ihrer Amtszeit von aktuellen Fragen fernhalten, gibt es nicht.Theresa May zum Beispiel ist als Abgeordnete im Unterhaus durchaus aktiv.Eine Zurückhaltungspflicht ist vor diesem Hintergrund schwer zu konstruieren.Aber in einer Republik wie der unseren, die ob ihres Misstrauens gegenüberdemokratischer Politik eine starke Verrechtlichung aufweist, kann man für allesnach grundgesetzlichen Maßstäben fragen. Hier bieten sich zwei dem Text desGrundgesetzes nicht ohne weiteres zu entnehmende, durch Rechtsprechungund Dogmatik entwickelte Figuren an: Die vom Bundesverfassungsgericht inmehreren Fällen zu Äußerungen aktiver Amtsträger formulierte Neutralitätspflichtzum einen,3)BVerfGE 138, 102; 148, 11; 154, 320. die vor allem von Schenkekonstruierte Idee einer Verfassungsorgantreue zum anderen.4)Schenke, DieVerfassungsorgantreue, Berlin 1977. Beide müssen aber an dem Umstandscheitern, dass ein Altkanzler mangels Amt keine Kompetenzen mehr aufweist. DieNeutralitätspflicht verpflichtet Regierungsmitglieder auf ein im konkreten Fall schwerzu bestimmendes Maß an “Sachlichkeit”. Sie soll verhindern, dass die Autorität einesRegierungsmitgliedes und die Verfügung über staatliche Ressourcen auf eine Artund und Weise genutzt wird, die den politischen Wettbewerb verzerrt. Weil sie keineGrundlage im Text hat und schlecht in das parlamentarische Regierungssystempasst, ist ihr dogmatischer Status unklar.5)Meinel, Der Staat 60 (2021), S. 43 (79).Ihre Anwendung auf den Altkanzler kommt so oder so nicht in Betracht. Denndas Gericht unterscheidet nach Sprecherrollen6)BVerfGE 138, 102 (116); 148,11, Rn. 63; 154, 320, Rn. 55. und sieht einen Amtsträger nur dann verpflichtet,wenn er erkennbar in einem amtlichen Zusammenhang spricht. Ohne Amt keinePflicht. Außerdem verliert ein “a.D.” mit seinem Amt auch den Zugriff auf dieMachtmittel der Exekutive, den ungeheuren Unterbau aus Staatsdienern, die ihmqua Amt verpflichtet sind. Mit diesen Machtmitteln schwindet auch der Grund fürein besonderes Äußerungsregime. Jedenfalls dann, wenn man dieses materiellbegründet: Statt an den Hebeln der Macht zu sitzen hat ein Altkanzler ein Bürozur Verfügung, das sich bei allem Ärger im Rechnungshof auch ein erfolgreicherRechtsanwalt leisten kann.- 3 -Anders sieht es dann aus, wenn man die Neutralitätspflicht auf eine möglicherweisenoch bestehende Autorität des Altkanzlers bezieht, der Bürger auch ohneKompetenzen nur mit Worten zu verführen droht. Wer einmal Bundeskanzlerwar, wird immer eine erhöhte Aufmerksamkeit genießen, eine größere Bühnehaben. Aber dies als Bedrohung wahrzunehmen, hieße arg wenig Respekt vor derSelbstständigkeit der Bürger haben, die in über 70 Jahren Bundesrepublik wenigNeigung zur Hörigkeit zeigten. Auch die Verfassungsorgantreue kommt nicht inBetracht: Denn als eine Art verfassungsrechtliches Treu und Glauben soll sie dieAusübung vorhandener Kompetenzen temperieren. Wer solche nicht mehr hat, denkann sie kaum halten.Das Grundgesetz schreibt einem Altkanzler nicht nur keine Neutralitätspflicht vor,seine auf das Werben um Vertrauen ausgerichtete Struktur spricht auch eher gegenderen Einführung per Gesetz. Eine Verpflichtung eines Bundeskanzlers a.D. aufeine bestimmte Position muss immer daran scheitern, dass das politisch “Richtige”eben offen ist. Ob man vor dem Hintergrund des russischen Krieges gegen dieUkraine die Lieferung schwerer Waffen oder im Gegenteil freundschaftliche Signalean den Präsidenten der Russischen Föderation für geboten hält, ist eine Fragepolitischer Haltung, der das Recht indifferent gegenübersteht. Das Verfassungsrechtschafft gerade deshalb eine formale Struktur, in der durch Abstimmungen bindendeEntscheidungen getroffen werden können. Im Übrigen umfasst die Meinungsfreiheithuldvoll auch die sonderbarsten Ansichten. Ein Kanzler “a.D.” kann auch solchevertreten. Die öffentliche Meinung muss ihn nicht mehr kümmern. Zugleich musssich die politische Gemeinschaft mit ihm nicht schmücken, ihn jenseits bestehenderVersorgungsansprüche auch nicht mit einer Ausstattung versehen. Am Endeschuldet man sich juristisch nicht viel.Reform als Ersatzhandlung? Einschränkungen perGesetzEine wie auch immer geartete Neutralitätspflicht einzuführen, hieße politischeFreiheit nehmen. Die herausgehobene Stellung eines ehemaligen Regierungschefskann aber als Grund und Rechtfertigung für besondere Pflichten in wirtschaftlicherHinsicht herhalten. Eine Anpassung etwa des MinisterG lässt hier für die ZukunftSpielraum. Sachmittel kann man rechtlich unproblematisch für die Zukunftnehmen und Verhaltenspflichten hinsichtlich wirtschaftlicher Tätigkeit einführenoder jedenfalls zur Bedingung für die bisher ohne Verpflichtungen gewährtenSachleistung machen.Freilich haben solche Verbote und Regelungen auch Nachteile. Auchwirtschaftliches Engagement kann dem Land dienen. Was nützt und was schadet,ist stets eine politische Frage und lässt sich kaum abstrakt durch Normen lösen.Gerhard Schröders Tätigkeit für Nord Stream wurde von vielen kritisiert, von anderenaber auch als Beitrag zur Energieversorgung der Bundesrepublik geschätzt. Essteht nicht zu erwarten, dass Angela Merkel in den Vorstand eines amerikanischenLNG-Unternehmens eintritt, um so die Unabhängigkeit von russischem Gasvoranzutreiben. Aber wäre ein solches Verhalten per se verdammenswert? Will- 4 -man kein generelles Verbot wirtschaftlicher Tätigkeit, müsste man eine Tätigkeitvon der Genehmigung der Bundesregierung oder einem durch sie bestelltenGremium überlassen – damit am Ende den aktuellen Kanzler über seinenVorgänger bestimmen lassen. Bundeskanzler Scholz wird eher dankbar sein, keineEntscheidung über die Versorgung des Altkanzlers treffen zu müssen. Vielleichtlohnt es, die bisherige Praxis beizubehalten. Es ist nicht zuletzt eine kollektiveCharakterfrage, ob man auf Vertrauen setzt und Enttäuschung im Einzelfall hinnimmtoder aber Hände bindet, denen wir zuvor immerhin das Ruder des Staatsschiffesanvertraut haben.Vom Verantworten zum ErinnernWen wir wählen, um über uns zu bestimmen, dessen Tun wird uns demokratischzugerechnet. Dies gilt für den Kanzler mit seinen Richtlinien vor allen anderenÄmtern. Einen Altkanzler hingegen verantworten wir nur in dem Sinne, dass wirihm einmal Verantwortung gaben. Er repräsentiert nicht mehr das Volk, sondernist zuallererst ein Stück republikanische Geschichte – als Teil einer Reihe vonGesichtern, in der Gerhard Schröder als siebter Bundeskanzler nun einmal steht.Dass das Danach als Altkanzler vielen im Moment wichtiger scheint als sein Tunals Kanzler, ist ganz unabhängig davon, wie man das Verhalten des Altkanzlersbewertet, tragisch. Das Problem aber in Geld zu bemessen oder durch Rechtaustreiben zu wollen, markiert keinen Hochpunkt republikanischer Tugend.References• Weber, Politik als Beruf, MWS I/17, S. 53.• Mommsen, Römisches Staatsrecht, Bd. 3, 2. Aufl., Leipzig 1888, S. 1034.• BVerfGE 138, 102; 148, 11; 154, 320.• Schenke, Die Verfassungsorgantreue, Berlin 1977.• Meinel, Der Staat 60 (2021), S. 43 (79).• BVerfGE 138, 102 (116); 148, 11, Rn. 63; 154, 320, Rn. 55.- 5 -

Was Altkanzler und Republik einander schulden

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