Hobusch, Alexander

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Parteinahe Stiftungen sind Partei-StiftungenAlexander Hobusch 2020-08-21T13:49:09Erneut ist die AfD vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Versuch gescheitert,eine Berücksichtigung ihrer Desiderius-Erasmus-Stiftung (DES) bei der staatlichenFinanzierung der parteinahen Stiftungen durchzusetzen. Letztes Jahr war es dieStiftung selbst, die Verfassungsbeschwerde gegen die Ablehnungsentscheidungdes Bundesverwaltungsamtes und den Haushaltsplan angriff, allerdings ohneAusschöpfung des Rechtswegs und daher offenkundig unzulässig. Auch dasVorgehen der DES gegen den Haushaltsplan war mangels Außenwirkung zumScheitern verurteilt.Zehn AnträgeDaneben hat auch die Partei selber schon vor einiger Zeit Organklage erhoben. Jetzthat sie mit ihrem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ebenfalls eine Niederlageerlitten: Das BVerfG hat den Antrag abgelehnt. Die Hauptsache ist allerdings nochnicht entschieden. Im einstweiligen Rechtsschutz hatte die AfD insgesamt zehn Anträge gestellt.Diese richteten sich gegen unterschiedliche Maßnahmen und unterschiedlicheAntragsgegner. In dem jetzt entschiedenen Verfahren hatte die AfD beantragt,das Bundesinnenministerium zur Zahlung von Zuschüssen von 480.000 Euro fürdas Jahr 2018 und 900.000 Euro für das Jahr 2019 an die DES zu verpflichten.Daneben waren noch Anträge auf Richterablehnung enthalten, denen hier nichtweiter nachgegangen werden soll.Feststellung, nicht VerpflichtungDer Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung war bereits unzulässig.Der Ausspruch im Eilverfahren kann nicht weiter reichen als die Entscheidungin der Hauptsache. Im Organstreitverfahren  geht es um die Feststellung desVerstoßes einer Maßnahme oder Unterlassung gegen das Grundgesetz (§ 67 S.1 BVerfGG); eine Verpflichtung kommt als Ausspruch gar nicht in Betracht. DasUrteil im Organstreit hat eben keine rechtsgestaltende oder kassatorische Wirkung.Folgerichtig kann diese Rechtsfolge auch nicht im Eilverfahren erstritten werden.Eine Ausnahme ist nur bei der Schaffung vollendeter Tatsachen im Sinne einerendgültigen Vereitelung des geltend gemachten Rechts denkbar.Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kommt das Gericht zutreffend zudem Schluss, dass der Antrag unzulässig ist, weil er darauf gerichtet ist, dasBundesinnenministerium zu verpflichten, die oben genannten Beträge zu zahlen.- 1 -Das Gericht gibt daneben zu bedenken, dass unklar ist, ob im einstweiligenRechtsschutz des Organstreitverfahrens nur der Schutz eigener organschaftlicherRechte oder ob auch eine Verpflichtung zur Leistung an nicht verfahrensbeteiligteDritte erstritten werden kann. Dazu fehle es aber am entsprechenden Vortrag durchdie Antragstellerin, da nicht dargelegt worden sei, dass der DES etwa Insolvenz oderLiquidation droht. Zutreffend lehnt das Gericht den Antrag folglich ab.Stiftungsfinanzierung auf dem PrüfstandMit dieser Entscheidung im Eilverfahren ist noch nichts gesagt darüber, ob dieDES auch zukünftig leer ausgehen wird. Was das Hauptsacheverfahren betrifft, soerscheint dessen Ausgang nicht sehr klar. Die Frage der Stiftungsfinanzierung istletztlich seit dem Stiftungsurteil von 1986 (BVerfGE 73, 1) nicht mehr vom BVerfGangerührt worden. Erst der Eintritt einer neuen Partei auf der politischen Bühneruft die Undurchlässigkeit und Exklusivität des bisherigen Verteilungssystems insGedächtnis und führt zu einer neuen rechtlichen Überprüfung.Parteinahe Stiftungen werden mit erheblichen staatlichen Mitteln ausgestattet. Alleinder Bund gab 2017 satte 581 Millionen Euro an die fünf parteinahen Stiftungen derim Bundestag vertretenen Parteien. Allein die frei verwendbaren Globalzuschüssedes Bundes beliefen sich für das Haushaltsjahr 2019 auf rund 132 Millionen Euro.Hinzu kommen noch Mittel aus den Bundesländern. Im Vergleich zur absolutenstaatlichen Finanzierungsobergrenze für (alle!) Parteien in Höhe von 190 MillionenEuro für das Jahr 2019 ist das eine gigantische Summe.Mit dem Geld erfüllen die Stiftungen auch im weitesten Sinne Aufgaben der Parteien,wenn sie etwa politische Bildungsarbeit betreiben (siehe § 1 Abs. 2 PartG). Hierliegt auch der Schwerpunkt der Stiftungsarbeit. Daneben unterhalten die StiftungenAuslandsbüros, sie wirken an der Entwicklungszusammenarbeit mit oder vergebenStipendien, betreiben Forschungseinrichtungen und Politikberatung.Fehlen eines formellen ParteistiftungsgesetzesIn Anbetracht der hohen Zuschüsse ist es überraschend (und verfassungswidrig),dass es kein formelles Gesetz gibt, welches die Höhe, die Verteilung und dieVoraussetzungen für eine Teilnahme an der Förderung niederlegt. Ein derartigesParteistiftungsgesetz wird seit Jahren unter anderem mit Blick auf den Vorbehaltdes Gesetzes gefordert, aber bisher fehlte es an einem Korrektiv gegenläufigerInteressen im Bundestag: Solange die Stiftungen der Bundestagsparteien mitZuschüssen bedacht wurden, war kein Interesse an einer gesetzlichen Regelung derFörderungsvoraussetzungen erkennbar.In der „Gemeinsamen Erklärung zur staatlichen Finanzierung der politischenStiftungen“, also die Verabredung der Zuschussempfänger, an welcher sich dieHaushaltspolitiker orientieren, wird als Voraussetzung für eine Förderung einewiederholte Vertretung im Bundestag genannt. Die Höhe der Finanzierung soll sichdann an den Stärkeverhältnissen der letzten vier Bundestagswahlen orientieren.- 2 -Stiftungsfinanzierung als indirekteParteienfinanzierung?Gerade wegen des großen Nutzens einer Stiftung für die Partei und der teilweisenAufgabenverschränkung ist die Abgrenzung der beiden Organisationen vonentscheidender Bedeutung: Parteien unterliegen einer eigenen Rechenschaftspflicht(Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG). Für sie gilt eine absolute wie relative Obergrenze fürstaatliche Finanzierung (§ 18 Abs. 2 und Abs. 5 PartG). Für Stiftungen gilt beidesnicht.Im Stiftungsurteil von 1986 hat das BVerfG den auch monetären Vorteil derStiftungen für die Parteien durch Forschungs- und Beratungsinstitute zwarerkannt, hat die Stiftungen aber als ausreichend personell und organisatorischverselbständigt angesehen. Daran ändere auch die starke personelle Durchsetzungder Stiftungen mit Parteimitgliedern nichts. Und die Begrenzung auf die ins Gewichtfallenden politischen Grundströmungen hat es auch gebilligt.Insgesamt kann der Versuch, Stiftung und Partei zu trennen, nicht überzeugen.Das Gericht fordert personelle und organisatorische Eigenständigkeit, lässt dabeidie bestehenden rechtlichen wie tatsächlichen Umstände aber weitgehend außerAcht. Dadurch macht das Gericht die Stiftungen zu einer Art „Schrödingers Katze imParteiumfeld“: Sie sind einerseits parteinah, wenn sie als Grundströmung zu einerPartei gehörig identifiziert werden wollen, und werden von der Partei auch formal als„ihre“ Stiftung anerkannt. Die Partei erkennt ihre Stiftung auch faktisch an, wenn siefür sie die Geldmittel im Haushaltsausschuss verhandelt. Weiterhin hängt die Höheder Mittel unmittelbar vom Wahlergebnis der nahestehenden Partei ab. Andererseitsmuss die Stiftung sich organisatorisch und personell unabhängig aufstellen und sichvon der Partei ein Stück weit distanzieren.Parteinahe Stiftungen sind der Partei zuzurechnenDie Stiftungen sind von den Parteien nicht zu trennen. Das rechtlich selbständigeSubjekt der Stiftungen wird der ebenfalls rechtlich selbständigen Partei zugerechnet.Als maßgebliche Zurechnungsgründe kommen hier die wechselseitigen finanziellenwie wirtschaftlichen Abhängigkeiten und die personelle Beherrschung inBetracht. Die Beherrschung einer Organisation liegt in Anlehnung an die Fraport-Rechtsprechung nicht nur bei einem „Mehrheitsanteil“ vor, sondern kann sichauch aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher Umstände ergeben (BVerfGE 128,226, 247 spricht von einer möglichen Ergänzung in „besonderen Fällen“). Alleninsbesondere aktienrechtlichen Fallgruppen zur Beherrschung ist gemein, dass siedie Personalbestimmungsmacht im Blick haben: Wer die Leitung einer Organisationbestimmen kann, der bestimmt auch die Organisation. Daneben können finanzielleund wirtschaftliche Abhängigkeiten oder Personalverflechtungen eine Beherrschungbegründen.Legt man dies zugrunde, dann werden die Stiftungen von den Parteien beherrscht.Sie sind finanziell abhängig von der Partei, da ohne die Partei keine Zuschüsse- 3 -mehr fließen. Die Stiftungen haben sogar ein finanzielles Interesse an gutenWahlergebnissen der Partei, da dadurch auch ihre Mittelzuflüsse steigen. Danebenliegt es in der Macht der Partei, eine Stiftung als die „ihre“ anzuerkennen oder nicht.Weiterhin deuten die Personalverflechtungen auf beherrschenden Einfluss hin: DieLeitungsgremien der Stiftungen sind bei den meisten Stiftungen ausschließlich mitParteimitgliedern besetzt, teilweise mit lang gedienten, prominenten ehemaligenSpitzenpolitikern, und auch die Mitgliederstruktur ist stark durch Parteimitgliedergeprägt. Die Parteimitglieder werden regelmäßig in die Gremien entsandt, die(Vor-)Entscheidung über die Besetzung fällt dann eher im Parteivorstand, nicht beider Stiftung. Und auch prozessual zeigt sich die Zugehörigkeit zur Partei ganz prominent:Antragssteller vor dem BVerfG ist die Partei, welche eine Verletzung in Art. 21 GGdurch Nichtbeachtung ihrer Stiftung geltend macht, und nicht die Stiftung. Warumdie Stiftungsarbeit aber einerseits der Chancengleichheit der Parteien unterfallen,ansonsten aber von den restlichen Vorgaben des Art. 21 GG ausgeklammert bleibensoll, ist nicht einzusehen.Die Folge einer Einstufung der Stiftungen als Parteiorganisationen wäre freilich dieErstreckung der Rechenschaftspflicht und auch der Obergrenzen auf die Stiftungen.Dies würde das bisherige System der Stiftungsfinanzierung beenden, was rechtlichkomplett neu ausgestaltet werden müsste. Ein zweites Stiftungsurteil?Dass das Bundesverfassungsgericht einen derart radikalen Schritt gehen würde, istunwahrscheinlich. Jedenfalls die Ausgangslage hat sich aber seit 1986 verändert:Parteien dürfen nach dem zweiten Parteienfinanzierungsurteil staatlicherseitsGeld auch für ihre allgemeine politische Arbeit und damit auch die politischeBildungsarbeit erhalten. Das hatte das BVerfG noch 1966 (und 1986) andersgesehen.Jedenfalls bietet sich für das Gericht die Gelegenheit, die bisherigeFinanzierungspraxis kritisch zu beleuchten. Wünschenswert wäre die Forderungnach einem formellen Gesetz, welches die Anforderungen an die Mittelvergaberegelt, daneben aber auch Transparenzpflichten enthält. Daneben muss es sichdann damit auseinandersetzen, ob die bedenkliche Beschränkung des Geldsegensauf die zweimal im Bundestag vertretenen Parteien nicht eine zu hohe Hürdedarstellt und die Ausbildung eines Parteiumfeldes bei kleinen Parteien über Gebührerschwert.Es bleibt zu hoffen, dass sich das Gericht mit etwas Mut von der zurückhaltendenLinie aus dem Stiftungsurteil verabschiedet und auch diesen Bereich derPolitikfinanzierung einer strengeren Betrachtung unterwirft.- 4 -

Parteinahe Stiftungen sind Partei-Stiftungen

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