Bechtel, Sebastian

Hofmann, Philip

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24.000 EUR – für eine Auskunft?!Das intransparente EU-Kostenrecht erschwert denZugang zu GerichtenPhilip Hofmann, Sebastian Bechtel 2020-05-14T14:00:19Offenlegung: Einer der Autoren dieses Beitrags arbeitet als Syndikusanwalt fürFragDenStaat und ist unmittelbar in den Rechtsstreit mit Frontex involviert. 23.700,81 EUR hat Frontex, die Europäische Agentur für die Grenz- undKüstenwache, im Februar Luisa Izuzquiza und Arne Semsrott als Kosten externerRechtsberatung in Rechnung gestellt. Die Transparenz-Aktivist*innen derOrganisationen Corporate Europe Observatory bzw. FragDenStaat hatten dieEU-Behörde auf Zugang zu Informationen über Grenzschutz-Patrouillenschiffein Anspruch genommen (Hintergrund hier) und waren hiermit schließlich vor demEuropäischen Gericht in Luxemburg (EuG) unterlegen (Rechtssache T-31/18).Das Ergebnis eines weiteren Rechtsstreits über die Kosten dürfte die maßgeblicheReduzierung dieser überraschend hohen Forderung sein. Dies ändert jedoch nichtsan dem einer solchen Kostenforderung zugrunde liegenden Kernproblem: Einintransparentes EU-Kostenrecht, das strukturell ungleiche Parteien gleich behandeltund so Gefahr läuft, vom Beschreiten des Rechtswegs abzuschrecken.Die Folge ist, dass Grundrechte, wie das Recht auf Informationszugang nachArt. 42 der EU-Grundrechtecharta (GRCh), von finanzschwachen Personenoder Organisationen nicht effektiv vor Gericht durchgesetzt werden können:Die potenzielle Kostenbelastung im Falle eines Unterliegens ist mit Blick aufdie wirtschaftliche Komponente des Klageziels unverhältnismäßig und fürEinzelpersonen gar existenzbedrohend. Dies rührt an dem Grundrecht auf effektivenRechtsschutz (Art. 47 GRCh). Mehr noch: Für Transparenzklagen ist die zusätzlicheBotschaft, dass EU-Einrichtungen sich von öffentlicher Kontrolle abschotten,da bereits der Versuch, als Ausgangspunkt einer RechtmäßigkeitskontrolleInformationen über behördliches Handeln zu erlangen, teuer werden kann.Daher sollte die fragwürdige Kostenforderung von Frontex als Ausganspunktgenommen werden, um über Reformen des EuG/EuGH-Kostenrechtsnachzudenken. Es muss transparenter und schlicht kostengünstiger gestaltetwerden, sodass jedenfalls die Geltendmachung von Grundrechten und anderen imöffentlichen Interesse liegenden Rechtspositionen vorbehaltlos möglich ist.Der Fall: Auskunftsersuchen zur Frontex-Operation TritonFrontex ist laut der Verordnung (EU) 2019/1896 in Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten seit 2004 zuständig für die Kontrolle der  Außengrenzen des- 1 -Schengenraums. Die Mittel der Agentur sind im Laufe der Jahre erheblich erweitertworden, sodass Frontex mittlerweile über ein Milliardenbudget verfügt. Die Agenturnutzt es, um die EU-Außengrenzen zunehmend minutiös sowie technisch undpersonell hochgerüstet zu überwachen.Von Januar 2017 bis Januar 2018 führte Frontex die Operation Triton vor denKüsten Italiens und Maltas durch, um das Seegebiet mit Schiffen stärker zuüberwachen. Diesbezüglich ersuchten die späteren Kläger*innen Frontex gemäßArt. 6 Abs.1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 um Zugang zu Dokumenten mitInformationen über Namen, Typen und Flaggen der im Zuge der Operation zwischenJuni und August 2017 eingesetzten Schiffe. Frontex verweigerte den Zugang zu denbeantragten Dokumenten unter Verweis auf den Schutz des öffentlichen Interessesim Bereich der öffentlichen Sicherheit (Art. 4 Abs. 1 lit. a erster Gedankenstrich derVerordnung (EG) Nr. 1049/2001).Transparenzklage vor dem EuG – Inanspruchnahme der Kläger*innenDaraufhin erhoben die Antragssteller*innen im Januar 2018 Klage nach Art. 263AEUV auf Nichtigerklärung des entsprechenden Frontex-Beschlusses. NachAustausch diverser Schriftsätze und einer mündlichen Verhandlung wies dasEuG die Klage am 27. November 2019 ab. Ohne hierzu weitere Sachaufklärungzu betreiben, folgte es Frontex darin, dass die Offenlegung der Informationen“criminal gangs” ermögliche, die Grenzüberwachung zu umgehen und die EU-Außengrenze zu überschreiten. Die Kläger*innen legten gegen das Urteil, auch vordem Hintergrund des weiteren Kostenrisikos, keine Berufung ein.Auf Antrag von Frontex verurteilte das Gericht die Kläger*innen dazu, die Kostendes Verfahrens zu tragen (Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts).Die Anwendung von Art. 135 (3) Abs. 1 Verfahrensordnung (Keine Pflicht zurKostentragung aus Billigkeitsgründen) zog es nicht in Betracht. Ende Januar 2020stellte Frontex den Kläger*innen Kosten von 23.700,81 EUR „related to externalcounsel and travel costs“ in Rechnung. Eine irgendwie geartete Aufschlüsselung derKosten erfolgte nicht.Keine festen Vergütungssätze – Erstattung “notwendiger Aufwendungen”Art. 134 Abs. 1 Verfahrensordnung regelt als allgemeine Kostentragungsregel,dass die unterliegende Partei – ausschließlich auf Antrag der anderen Partei –zur Tragung der Kosten zu verurteilen ist. Art. 140 Verfahrensordnung benenntals erstattungsfähige Kosten “Aufwendungen der Parteien, die für das Verfahrennotwendig waren (“expenses necessarily incurred“), insbesondere Reise- undAufenthaltskosten sowie die Vergütung der Bevollmächtigten, Beistände oderAnwälte” (lit. b). Das europäische Recht arbeitet hier – anders als etwa das deutscheRecht – nicht mit Regularien, die eine konkrete Berechnung der Anwaltsvergütungim Vorhinein ermöglichen. Stattdessen ist zunächst einmal vorgesehen, dass sichdie Parteien auf Basis des Kostentenors über die konkrete Höhe des Kostenersatzeseinigen.- 2 -Hier können die Vorstellungen jedoch erheblich voneinander abweichen: Nachdeutschem Recht beispielsweise würden die zu erstattenden gegnerischenAnwaltskosten nach dem Rechtsanwaltsvergütungsgesetz  und den anwaltlichenVergütungstabellen bei einem Regelstreitwert von 5.000 EUR um die 900 EURbetragen. Das ist gegenüber den knapp 24.000 EUR, die Frontex nun verlangt, eine„andere Welt“.Gerichtliches Verfahren zur Kostenfestsetzung –AngemessenheitserwägungenIn einem Telefonatzwischen dem Prozessbevollmächtigten der Kläger*innen undFrontex teilte letztere mit, man werde nur darlegen, wie man zu der konkretenSumme gelangt sei, wenn die Kläger*innen vorher zusagten, die Rechnung zubegleichen und die Aufschlüsselung der Kosten nicht zu veröffentlichen. DieKläger*innen wollten weder diese Zusage leisten noch haben sie die Rechnunginnerhalb der von Frontex gesetzten Frist beglichen. Frontex kann nun beim EuGdas “taxation of costs”-Verfahren nach Art. 170 Verfahrensordnung einleiten, indem das EuG dann die Höhe der erstattungsfähigen Kosten festsetzt. Auch dasGericht orientiert sich jedoch in ständiger Rechtsprechung nicht an Regularien undGebührentabellen und ist insbesondere nicht an nationalstaatliche Regeln gebunden(vgl. EuG T-256/14 Rn. 7).Stattdessen wendet es bestimmte Kriterien an, die zu einer Einzelfallbetrachtungder Umstände des jeweiligen Rechtsstreits auf tatsächlicher Ebene führen (EuGT-256/14 Rn. 8). Hier kann die besondere Situation zivilgesellschaftlicher Akteureberücksichtigt werden. Zusammen mit der Tatsache, dass Frontex seinerseits einebreit besetzte Rechtsabteilung vorhält und die Unterstützung externer Anwältekaum nötig haben dürfte, sollten hiernach die Kosten im konkreten Fall maßgeblichreduziert werden. Zudem wird das EuG wohl berücksichtigen, dass Frontex dieNotwendigkeit der Kosten nicht detailliert dargelegt hat (vgl. EuG T-187/06 DEP Rn.47 m.w.N.).Hohe Kostenrisiken bei Rechtstreitigkeiten mit EU-EinrichtungenEine nachgelagerte Einzelfallprüfung löst allerdings nicht das grundlegendeProblem der unvorhersehbaren Anwaltskosten der Gegenseite. Die tatsächlicheSituation ist derzeit diffus: Anders als EU-Agenturen wie Frontex lassen sich dieEU-Organe nach gängiger Praxis zumindest in Gerichtsstreitigkeiten bezüglichInformationsanfragen nicht von externen Anwälten vertreten, sondern verlassensich auf ihre Rechtsabteilungen. In einem solchen Fall belaufen sich entsprechendeKosten der Organe, selbst in sehr komplexen Fällen, nicht auf mehr als ungefähr1.000 EUR. Dies ist halbwegs verlässlich. Zusammen mit dem Umstand, dass esaußerhalb des Informationszugangs nur wenige Möglichkeiten gibt, im öffentlichenInteresse Klage nach Art. 263 AEUV einzureichen, ist diese Praxis wahrscheinlichauch der Grund, warum das vor den europäischen Gerichten geltende Kostenrechtbisher wenig Beachtung gefunden hat.Wie sehr Antragsteller*innen im Ergebnis dann aber doch vom „goodwill“der EU-Einrichtung abhängig sind, zeigt der aktuelle Fall: Holt sich eine EU-- 3 -Einrichtung die Unterstützung externer Anwält*innen, wie es Frontex trotz seinessoweit ersichtlich „sufficiently staffed legal department“ getan hat, steigen dieKosten in unvorhersehbare Höhen. Nach Auffassung von Ylva Johansson, derEU-Kommissarin für Inneres, haben EU-Einrichtungen dann etwa auch beiInformationsfreiheitsklagen von Einzelpersonen keine andere Wahl, als die Kostenals „recoverable“ geltend zu machen. Ein weiteres Kostenrisiko besteht darin,dass unterlegene Antragsteller*innen nach Art 134. Abs. 1 Verfahrensordnungverpflichtet werden können, die Kosten etwaiger Streithelfer der Gegenpartei(nicht jedoch von Mitgliedsstaaten und EU-Organen, Art. 138 Verfahrensordnung)mitzutragen. So entschied das EuG im November 2018 in einem Fall bezüglichUmweltinformationszugang, dass die Umweltorganisationen Greenpeace(Niederlande) und Pesticide Action Network Europe die Kosten aller Streithelferder EU-Kommission zu tragen haben (EUG T#545/11 RENV Rn. 118). DieStreithelfer auf Seiten der Kommission waren sieben (!) Industrieverbände und dieRechtssache war auf drei Instanzen verhandelt worden (Erstinstanz, Berufung undRückverweisung zum EuG).Lösungsansatz auf Rechtsprechungsebene: keine Erstattung externerBeratungskostenAngesichts hoher Anwaltskosten, so hat das bis September 2016 bestehendeGericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD) betont, könnten sich Personeninsbesondere zum Verzicht auf wirtschaftlich wenig bedeutsame Klagen veranlasstsehen. Dies könne „die Wirksamkeit des Klagerechts […] beeinträchtigen undsomit den Grundsatz effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, der von derRechtsprechung herausgearbeitet worden und in Art. 47 der Charta der Grundrechteder Europäischen Union verankert ist, […] verletzen.” (EuGöD F-55/08 DEP Rn. 36)Daher müsse die EU-Einrichtung “beweisen”, dass es sich um “notwendigeAufwendungen” gehandelt habe, was aber wohl nur im Ausnahmefall und für vomsachlichen und zeitlichen Umfang her sehr beschränkte Beratungsleistungen undinsbesondere nicht aus Haushalts- oder organisatorischen Erwägungen möglichsein soll. Zudem sei bei der Festsetzung des erstattungsfähigen Honorars „dieLeistungsfähigkeit der zur Kostentragung verurteilten Partei [zu] berücksichtigen,damit das in Art. 47 der Charta der Grundrechte verankerte Recht dieser Partei aufeinen wirksamen Rechtsbehelf nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird.” (EuGöDF-55/08 DEP Rn. 37/38).Keine Übertragung der “Kein Kostenersatz”-Rechtsprechung auf andere alsBeschäftigten-KonstellationenSoweit ersichtlich spielt diese Rechtsprechung jedoch nur beiAuseinandersetzungen zwischen EU-Einrichtungen und ihren Beschäftigteneine Rolle und nicht bei angrenzenden Konstellationen wie dem Rechtsstreitzwischen einem EU-Organ und einer beauftragten sachverständigen Person (EuGT-284/06 DEP II Rn 67 ff.) oder früheren Beschäftigten (EuG T-613/18 DEP).Dementsprechend wird auch bei Klagen von Einzelpersonen die grundsätzlicheFrage, inwieweit EU-Einrichtungen die Kosten externer Rechtsberatung ersetztverlangen können, entweder gar nicht eigens thematisiert oder aber apodiktisch- 4 -unter Bezugnahme auf das Recht (nicht die Pflicht!), sich der “Hilfe […] einesAnwalts zu bedienen” (Art. 19 Abs. 1, 53 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs),bejaht: So sei die Pflicht eines EU-Organs, die objektive Notwendigkeit desRückgriffs auf einen Anwalt nachzuweisen, weder mit Art. 19 Abs. 1 der Satzungdes Gerichtshofs noch mit der den Organen und Einrichtungen der Union bei derFührung ihrer Rechtsstreitigkeiten eingeräumten internen Organisationgewaltvereinbar.” (EuG T-278/07 P-DEP Rn. 14/15; vgl. auch EuG T-498/09 P-DEP Rn.20).Dementsprechend erwägt das EuG lediglich bei Bestimmung der Kostenhöhe,ob auf Grund der Organisationsstruktur und Materie die Anwaltsvertretungin dem beauftragten Ausmaß notwendig war und passt gegebenenfalls dieerstattungsfähigen Kosten an. Weder wird allerdings die externe anwaltlicheVertretung an sich hinterfragt noch wird die objektive oder subjektiveVerhältnismäßigkeit der Kostenforderung relativ zu dem Antragsteller in Betrachtgezogen (vgl. EuG T-278/07 P-DEP Rn. 14; T-187/06 DEP Rn. 40; T-498/09 P-DEP Rn. 21). In der Regel stehen am Ende für ein Verfahren üblichen Umfangszweistellige Stundenzahlen mit Stundensätzen im zumindest unteren dreistelligenBereich auf dem Papier.Durchsetzungsdefizit für GrundrechteIn diesen Konstellationen ist das intransparente und undifferenzierte Kostenrechteine Gefahr für das Verfahrensgrundrecht auf effektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 47GRCh) und die Durchsetzung materieller Grundrechte, wie in diesem Fall das Rechtauf Zugang zu Dokumenten nach Art. 42 GRCh und Art. 15 Abs. 3 AEUV.Nicht nur in der GRCh, sondern auch in Art. 13 der EMRK ist klar anerkannt,dass der Rechtsschutz für Grundrechtsverletzungen, bspw. des Rechts aufZugang zu Informationen (Art. 10), effektiv, adäquat und zugänglich sein muss(EGMR App. no. 18030/11). Daher dürfen die Kosten nicht exzessiv sein undkeine unverhältnismäßige Einschränkung darstellen (siehe dazu z.B. EGMRApp. no. 36813/97, Rn. 201). Wohl auch unter diesem Gesichtspunkt sehen dieVerfahrensregeln des EGMR Kostenerstattung nur für Antragssteller*innen vor, dieKosten des betreffenden Mitgliedstaates können nicht zurückerstattet werden. Dadie EU immer noch nicht Mitglied der EMRK ist, bleibt der Rechtsweg zum EGMRallerdings ausgeschlossen und der EuGH fungiert als letzte Instanz und damit auchals finales „Grundrechtsgericht“. Diese Rolle erfüllt dieser eindeutig nicht, wenn erdurch die Kostenregelung teilweise unzugänglich bleibt.Wertungswidersprüche zwischen EU-Kostenrecht und EuGH-Anforderungenan nationalstaatliches KostenrechtInsbesondere Informationsfreiheitsanfragen im Umweltrecht verdeutlichen dieAbsurdität, die das derzeitige Kostenrecht vor den EU-Gerichten kennzeichnet.Bezüglich der Kostenregelungen für Umweltstreitigkeiten in den Mitgliedsstaaten hatder EuGH die Voraussetzung der Bezahlbarkeit des Zugangs zu Gerichten deutlichbenannt. Beruhend auf Art. 9 Abs. 4 der Aarhus Konvention hat der EuGH in einerReihe von Vorabentscheidungs- (Art. 267 AEUV) und Vertragsverletzungsverfahren- 5 -(Art. 258 AEUV) verschiedene nationale Kostenregelungen betrachtet (siehe z.B.C-260/11, C-470/16, C-167/17) und festgestellt, dass Vorhersehbarkeit der Kostengeboten sei und dies „eindeutige Regeln“ erfordere (C-530/11 Rn. 56). Für dieDurchsetzung von Umweltinformationsanfragen vor dem EuGH existieren diese vondem Gericht für das nationalstaatliche Recht geforderten „eindeutigen“ Kostenregelnaber gerade nicht.Dies verwundert umso mehr, als Verordnung 1049/2001 anerkennt, dassder Informationszugang auf Ebene des Verwaltungsverfahrens nicht vonKostenanfragen der informationspflichtigen Stelle verhindert werden darf. Konkretverlangt Art.10 Abs. 1 Verordnung 1049/2001, dass Kosten, die dem Antragstellerin Rechnung gestellt werden, nicht die „tatsächlichen Kosten für die Anfertigungund Übersendung der Kopien“ überschreiten. Dies macht es umso wenigernachvollziehbar, warum es dann in der nachfolgenden Klage zum EuG, die jaebenfalls in Art. 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung 1049/2001 explizit vorgesehen ist,keinen Kostenschutz für Antragsteller*innen mehr gibt.Reform des Kostenrechts als zivilgesellschaftlicher FaktorDas Kostenrecht ist ein blinder Fleck im europäischen Rechtsschutzsystem, der nunlangsam mehr und mehr zu Tage tritt. Soll das EU-Kostenrecht nicht zur absolutenBarriere für Informationszugang werden, braucht es dringende Maßnahmen zudessen Reform, etwa orientiert an bestimmten Parteienverhältnissen (natürlichePersonen, gemeinnützige Vereine, etc.) oder Themenfeldern von Klagen (bspw.Transparenzklagen, Klagen mit Sozialstaatsbezug, Streitigkeiten um Einrichtungender Daseinsvorsorge, insbesondere Kultur, Bildung, Umwelt, Energie, Wasser,Klima, etc.). Dies ist insbesondere auch im Kontext der unbedingt notwendigenAusweitung der Klagemöglichkeiten im öffentlichen Interesse nach Art. 263 AEUVzu sehen. Derzeit verhindert die enge Auslegung der individuellen und unmittelbarenBetroffenheit durch den EuGH in den meisten gemeinnützigen Fällen noch dieKlagebefugnis. Allerdings gibt es bereits Ausweitungen dieses Klagezugangsdurch entsprechende EU-Gesetzgebung. Die Verordnung 1367/2006 erlaubt esUmweltorganisationen, in bestimmten Fällen Verletzungen des EU-Umweltrechtsvor Gericht zu bringen und eine Öffentlichkeitsbeteiligung zur Ausweitung diesesRechtswegs wurde gerade abgeschlossen. Es ist daher unbedingt notwendig, dassdiese und ähnliche Initiativen von einer Änderung des EU-Kostenrechts flankiertwerden, entweder durch eine Änderung der Verfahrensordnung oder in relevantenVerordnungen, die entsprechende Klagemöglichkeiten eröffnen.Kurzfristig bedürfte es daneben zumindest eines klaren Impulses undeiner verlässlichen Linie der Rechtsprechung im Sinne der vom Einzelfallunabhängigen “Kostenbefreiung” zivilgesellschaftlich motivierter Akteure. DieseKostenbefreiung sollte nicht erst als Ergebnis eines – erneut Unsicherheitund Kosten verursachenden – Kostenfestsetzungsverfahrens nach Art. 170Verfahrensordnung stehen, sondern muss kategorisch bereits im Kostentenor derHauptsache auf Grundlage von Art. 135 (3) Abs. 1 Verfahrensordnung erfolgen. DasEUGöD hat hier die durchgreifenden Erwägungen bezüglich der Rechtsweggarantieaus der GRCh bereits formuliert. Zudem bietet der Schutz des Grundrechts auf- 6 -Informationszugang nach Art. 42 GRCh und Art. 15 Abs. 3 AEUV eine weitere Basisfür die sachspezifische Übertragung dieser Rechtsprechung. Sebastian Bechtel ist Jurist im Environmental Democracy-Team der NGO ClientEarth.Dr. Philip Hofmann ist als Syndikusanwalt der Open Knowledge Foundation e.V.Head of Legal im Projektträger von FragDenStaat. Als solcher ist er unmittelbar inden Rechtsstreit mit Frontex involviert. Cite as: Sebastian Bechtel & Philip Hofmann, “24.000 EUR – für eineAuskunft?! – Das intransparente EU-Kostenrecht erschwert den Zugang zuGerichten”, Völkerrechtsblog, 14. Mai 2020.- 7 -

24.000 EUR – für eine Auskunft?!: Das intransparente EU-Kostenrecht erschwert den Zugang zu Gerichten

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24.000 EUR – für eine Auskunft?!: Das intransparente EU-Kostenrecht erschwert den Zugang zu Gerichten

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