Rixen, Stephan

<intR>²Dok

Duftmarken einer Politik der sozialenKohäsionStephan Rixen 2019-09-04T07:51:24Am 10. Juli 2019 hat das Bundeskabinett zwölf „Maßnahmen der Bundesregierungzur Umsetzung der Ergebnisse der Kommission „‚Gleichwertige Lebensverhältnisse‘“verabschiedet. Wer das Wort „Maßnahmen“ liest, wird annehmen, es seienspezifische, problemlösende Instrumente vorgestellt worden, mit denengleichwertige Lebensverhältnisse hergestellt werden. Dem ist indes nicht so.Absichtserklärungen dominieren, wobei die Modalitäten der Zielverwirklichungweithin vage bleiben und Alltagstaugliches für die nahe Zukunft fehlt. Werim ländlichen Raum an der legendären Milchkanne steht und hofft, dass 5G-Mobilfunkfrequenzen nicht an ihr bzw. ihm vorbeiziehen, wird sich weiter geduldenmüssen.Die Vorarbeiten der GleichwertigkeitskommissionIm Juli 2018 hatte die Bundesregierung die sog. Gleichwertigkeitskommissioneingesetzt, an der Vertreter des Bundes (insbesondere der Bundesministerien),der Länder und der drei kommunalen Spitzenverbände beteiligt waren. Unter demambitionierten Titel „Unser Plan für Deutschland. Gleichwertige Lebensverhältnisseüberall“ legte die Kommission im Mai 2019 ihre Schlussfolgerungen vor, dielaut Organigramm in sechs Facharbeitsgruppen (FAG) vorbereitet wordenwaren: „Kommunale Altschulden“ (FAG 1), „Wirtschaft und Innovation“ (FAG 2),„Raumordnung und Statistik“ (FAG 3), „Technische Infrastruktur“ (FAG 4), „SozialeDaseinsvorsorge und Arbeit“ (FAG 5) sowie „Teilhabe und Zusammenhalt derGesellschaft“ (FAG 6) (Anhang FAG-Berichte, S. 27 ff.). Das Maßnahmenpapierder Bundesregierung basiert auf diesen Schlussfolgerungen, ist aber weithin einMaßnahmenankündigungspapier, das alles Nähere der weiteren politischen Debatteund Verhandlung unter den Bedingungen der föderalen Politikverflechtung überlässt.„Nicht der große Wurf“ – Die Maßnahmen imÜberblickDie erste Maßnahme, die vorgeschlagen wird, ist die Einrichtung einesgesamtdeutschen Fördersystems für strukturschwache Regionen „in Ost undWest“ nach Auslaufen des Solidarpakts II Ende 2019 (der nur die ostdeutschenLänder und Berlin erfasst). Die bestehenden Förderprogramme sollen besserkoordiniert werden, die „demografische Komponente“ soll insbesondere bei derGemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ höhergewichtet werden. Angesichts der zahlreichen Infrastruktursorgen, die geradeauch westliche Bundesländer (erinnert sei nur an NRW) zu bewältigen haben,- 1 -ist ein gesamtdeutscher Blick sinnvoll. Wie sich das neue Fördersystem zu denInstrumenten des Finanzausgleichs verhält, ist offen.Die zweite Maßnahme firmiert unter der Überschrift „Arbeitsplätze instrukturschwache Regionen bringen“. Im Wege der Selbstverpflichtungwerde der Bund Neuansiedlungen und Ausgründungen von Behörden undRessortforschungseinrichtungen bevorzugt in strukturschwachen bzw. vomStrukturwandel betroffenen Regionen vornehmen, und zwar vorrangig in Klein-und Mittelstädten. Das ist zu begrüßen, denn es ist eine Binsenweisheit derdemografischen Forschung, dass die Ansiedlung im weiteren Sinne öffentlicherInfrastrukturen einen positiven Sogeffekt für darbende Regionen und (Klein-)Städteerzeugen kann (hierzu Jens Kersten/Claudia Neu/Berthold Vogel, Demografieund Demokratie. Zur Politisierung des Wohlfahrtsstaates, 2012). Im Detail wartengerade bei Ausgründungen aber zahlreiche Probleme. Die positiven Anreize fürMitarbeiterinnen und Mitarbeiter, mit dem Arbeitsplatz auch den Lebensmittelpunktzu wechseln, sind überschaubar. Eher drohen eine Zunahme der Pendlerzahlenoder dauernde Ineffizienzen zwischen Behördenhauptsitz und Außenstelle (alsoVariationen auf das Bonn/Berlin-Problem). Bei Neugründungen sieht es nichtanders aus. Wer um die Probleme weiß, die Verwaltung und Justiz jetzt schonhaben, in bestimmten Landstrichen überhaupt noch Personal zu gewinnen, wirdhandfestere incentives parat haben müssen, als TVöD oder beamtenrechtlicheBesoldungsgesetze derzeit zur Verfügung stellen. Hochschulen, außeruniversitäreForschungseinrichtungen (also insbesondere jene der Max-Planck-, der Helmholtz-und der Leibniz-Gemeinschaft sowie der Fraunhofer-Gesellschaft) und Unternehmen„sollten […] durch aktive Standortpolitik unterstützt werden, sich dezentralim ländlichen Raum anzusiedeln“. Wer unterstützt wie? Da Wissenschaft iminternationalen Wettbewerb um die besten jungen Köpfe steht, dürfte es dasAngebot, in, sagen wir, Zittau oder Pirmasens zu forschen, nicht leicht haben.Die dritte Maßnahme zielt auf den „flächendeckenden“ Ausbau von Breitband undMobilfunk. Vorgesehen ist u.a. ein „ambitionierter Ausbauplan“ mit Blick auf denMobilfunk. Ferner soll die Gründung einer staatlichen Infrastrukturgesellschaft„geprüft“ werden, um Aufbau und Betrieb von Mobilfunk-Infrastrukturen zugewährleisten, in denen private Anbieter dies nicht tun. Insbesondere die rechtlichbedingten Schwierigkeiten bei der Breitbandförderung sind bekannt; insoweitmüssten zunächst die Inkohärenzen zwischen Regulierungs- und Förderungsrechtbeseitigt werden (hierzu Matthias Cornils, Sicherstellung der technischenInfrastruktur durch Markt und Staat, in: Der Landkreis 2019, S. 246-254).Die vierte Maßnahme betrifft die Verbesserung von Mobilität, insbesondereöffentlichen Mobilitätsangeboten, und Verkehrsinfrastruktur „in der Fläche“.Verbesserte regionale Mobilitätskonzepte sollen für die Entwicklungsplanungwichtiger werden. Die künftige Gemeindeverkehrsfinanzierung (nach der Änderungdes Art. 125c GG) soll dies unterstützen. All das ist zu begrüßen, aber auch hier gilt,dass die Umsetzung in konkrete Schritte eher mittel- bis langfristige Effekte zeitigenwird.Die fünfte Maßnahme lautet „Dörfer und ländliche Räume stärken“. Einerseitssoll eine nicht näher spezifizierte „Grundversorgung“ in ländlichen Räumen, auch- 2 -durch Bundesfördermittel, gestärkt werden. Andererseits soll die Problematikder sog. „Speckgürtel“, die sich um größere Städte anlagern, genauer betrachtetwerden (Stadt-/Umland-Problematik, prominent: Berlin/Brandenburg, Hamburg/Schleswig-Holstein). Dazu, so heißt es etwas kryptisch, „wird die Bundesregierunggemeinsam mit den Ländern eine räumliche Abgrenzung unter Einbeziehungvon Strukturschwäche-Indikatoren vornehmen und die rechtliche Umsetzungbesprechen.“ Offenbar geht es um die Effekte, die die „Speckgürtel“-Problematikauf den Finanzausgleich im Allgemeinen und die Umsatzsteuerverteilung imBesonderen hat. Da gibt es gerade aus Sicht der Länder (einschließlich derKommunen) einiges zu „besprechen“.Die sechste Maßnahme lautet: „Städtebauförderung und sozialen Wohnungsbauvoranbringen“. Der Bund will sich an der Schaffung sozialen Wohnraums „beteiligen“– Wie? Etwa durch eigene Wohnungsbaugesellschaften? –, und er will auch künftigBundesmittel für den sozialen Wohnungsbau bereitstellen. Eine große Überraschungist das nicht.Die siebte Maßnahme hat allenfalls indirekt mit gleichwertigen Lebensverhältnissenzu tun: „Eine faire Lösung für kommunale Altschulden finden“. Es geht umKommunen, die regelhaft von Kassenkrediten leben, die eigentlich nichtzur Deckung der haushaltsmäßig vorgesehenen Ausgaben vorgesehensind. Es geht also um strukturell überschuldete Kommunen. Begriffe wie„Haushaltssicherungkonzept“ (HSK) oder „HSK-Kommune“ zeigen das Problem an(Studie). Die Bundesregierung spricht schamhaft von „den betroffenen Länder[n]“.Es ist ein offenes Geheimnis, dass es insbesondere um Kommunen in NRW,Rheinland-Pfalz und im Saarland geht. Hinzu kommen Wohnungsunternehmen mithohen Altschulden in einigen Ostländern (ohne Berlin). Der Bund meint, er könnehierzu „einen Beitrag leisten“ – das klingt nicht euphorisch –, denn grundsätzlich sindes in der Tat die Länder, die für die aufgabenadäquate Ausstattung der Kommunenverantwortlich sind. So verhalten der Bund auch klingt, so ist doch zu befürchten,dass die betroffenen Länder großen politischen Druck aufbauen werden, damitder Bund sich stärker als bislang signalisiert engagieren möge. Das wird dasgrundlegende Problem, wie die Länder für eine dauerhaft stabile Finanzausstattungder Kommunen sorgen können, nicht lösen. Wie sich gewährleisten lässt, dass diebetroffenen Kommunen nach der Sanierung nicht schon bald wieder in der Miserelanden, in der sie jetzt stecken, bleibt also offen.Die achte Maßnahme gilt „Engagement und Ehrenamt“, es sei zu „stärken“. Hierzusollen bereits bestehende Bundesprogramme um eine vom Bund erst noch zugründende „Deutsche Stiftung für Engagement und Ehrenamt“ ergänzt werden, umehrenamtliche Tätige u.a. „bei der Digitalisierung“ zu unterstützen. Was das konkretheißt und worin der Mehrwert einer solchen Stiftung liegt, wird nicht erläutert.Dieneunte Maßnahme („Qualität und Teilhabe in der Kindestagesbetreuungsichern“) zielt auf den Ausbau von Angeboten im frühkindlichen Bereich, in derGrundschule, in der Jugendarbeit sowie in der Jugend- und Schulsozialarbeit,all das soll „ausgebaut und qualitativ weiterentwickelt werden“. Aber von wem,mit welchem Geld und mit welchem Personal? Der Bund werde auch für dieWeiterentwicklung der Qualität und Teilhabe in der Kindertagesbetreuung- 3 -über 2022 (also nach Auslaufen der Mittel des sog. Gute-Kita-Gesetzes)„seine Verantwortung wahrnehmen“. Wie genau? Finanziell oder nur mitwarmen Worten? Vielleicht, indem nach dem verfassungswidrigen (sieheRixen, Ist das Gute-Kita-Gesetz verfassungswidrig?, NVwZ 2019, S. 432-438;Kube, Steuerung der Aufgabenerfüllung von Ländern und Kommunen durchFinanzzuweisungen des Bundes und vertraglich konditionierte, aufschiebendbedingte Umsatzsteuerneuverteilung, in: Der Landkreis 2019, S. 179-184, hier: S.183-184) „Gute-Kita-Gesetz“ das „Supergute-Kita-Gesetz“ erlassen wird? Auch hierist nichts Konkretes erkennbar, etwa, woher denn das ganze Personal kommen soll,ohne das qualitativ hochwertige Kinderbetreuung nicht realisierbar ist. Immerhinbeziffert die Gleichwertigkeitskommission den Personalbedarf bis 2025 auf ca.190.000 Erzieherinnen und Erzieher für Kita- und Grundschulkinder („Unser Plan fürDeutschland. Gleichwertige Lebensverhältnisse überall“, S. 13).Die zehnte Maßnahme („Barrierefreiheit in der Fläche verwirklichen“) sollinsbesondere in strukturschwachen Regionen „eine inklusive Gesellschaft […]verwirklichen“. Dazu soll zum Beispiel ein „Unterstützungssystem für Länder undKommunen sowie ein Bundesprogramm für mehr Barrierefreiheit“ aufgebaut werden.Ab wann, durch wen, wie lange – Fehlanzeige.Die elfte Maßnahme („Miteinander der Bürgerinnen und Bürger in den Kommunenfördern“) zielt auf den Aufbau von „Strukturen des ‚sich umeinander Kümmern’und der integrierten intelligenten Vernetzung von Dienstleistungen im Sozialraum“.Der Bund will hierbei Kommunen „unterstützen“. Wie, wie lange, unter welchenVoraussetzungen – und wieso ist die Unterstützung der Kommunen eine Aufgabedes Bundes? –, diese Fragen drängen sich auch hier auf.Die zwölfte Maßnahme („‚Gleichwertige Lebensverhältnisse‘ als Richtschnur setzen“)installiert einen – ausdrücklich so genannten – „Gleichwertigkeits-Check“, anhanddessen der Bund bei seinen Gesetzesvorhaben die Effekte eines Vorhabens aufdie Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse abschätzen will. Im Übrigen gelte: „Fürdie Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse tragen alle staatlichen Akteuregemeinschaftlich Verantwortung.“ Wo indes Verantwortung nicht klar abgegrenzt undzugeordnet wird, fühlt sich am Ende niemand wirklich verantwortlich.Was der Deutsche Landkreistag zu den am 10. Juli 2019 verabschiedetenMaßnahmen der Bundesregierung zu sagen hat, bringt es auf den Punkt:„Das, was hier und heute auf dem Tisch liegt, ist leider nicht der großeWurf. Es handelt sich überwiegend um Programmsätze und Appelle. Einefinanzielle Unterlegung, konkrete Zeitschienen und Umsetzungsschrittewerden so gut wie nicht aufgezeigt. Das ist zu wenig, gerade angesichtsder Handlungsnotwendigkeiten, die der Bericht vollkommen zutreffendaufbereitet. In den nächsten Wochen und Monaten kommt es daher umsomehr darauf an, eine Konkretisierung der Handlungsempfehlungen zuerreichen.“Die Bundesregierung hat letztlich nur einige Duftmarken einer Politik dersozialen Kohäsion gesetzt, wobei sich die Bezüge zum Thema „gleichwertige- 4 -Lebensverhältnisse“ mal mehr, mal weniger aufdrängen. Themen der Reform derkommunalen Finanzausstattung, insbesondere die Verschuldung der Kommunen,gehören eigentlich nicht hierhin. Dass öffentliche Träger Geld benötigen, umihre Aufgaben zu erfüllen, ist kein spezifisches Problem der „gleichwertigenLebensverhältnisse“ (vgl. Stellungnahmen des Deutschen Landkreistages imRahmen der FAG „Kommunale Altschulden“).Verfassungsrecht und VerfassungswunschrechtUnd das Verfassungsrecht? Weder im Maßnahmenkatalog der Bundesregierungnoch in den Schlussfolgerungen der Kommission wird behauptet, dass dieGewährleistung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne eines bestimmtenMindestversorgungsniveaus ein Verfassungsgebot sei – zu Recht. ChristianWaldhoff hat jüngst überzeugend dargelegt, dass alle Versuche, einzelneBestimmungen des Grundgesetzes, die auf die Gleichwertigkeit (oder gar dieEinheitlichkeit) der Lebensverhältnisse referieren (Art. 72 Abs. 2, Art. 91a Abs.1, Art. 105 Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 Var. 3 GG), aus dem jeweiligeKontext zu lösen und in ein auf ein bestimmtes Versorgungsniveau abzielendesungeschriebenes Verfassungsgebot zu transformieren, Verfassungswunschrechtsind, nicht aber geltendes Verfassungsrecht (Waldhoff, Normative und faktischeGleichheitserwartungen – die magische Formel von den „gleichwertigenLebensverhältnissen“ im Bundesgebiet, ZG 2019, S. 97-113). Auch der Versuch,die einzelnen grundgesetzlichen Bestimmungen, die Gleichwertigkeitsaspektebenennen, als Konkretionen eines im Sozialstaatsprinzip wurzelnden, auf konkreteMindestversorgungsniveaus fokussierenden Gleichwertigkeitsgewährleistungsgebotszu begreifen, ist eine juristisch verkleidete verfassungspolitische Forderung, mehrnicht.Das Ziel, Zusammenhalt und Teilhabe zu ermöglichen – soziale Kohäsion –,ist ohne Zweifel im Sozialstaatsprinzip enthalten. Die Mittel, um dieses Ziel zuerreichen, oder gar bestimmte Minimalversorgungsniveaus sind jedoch nichtvorgegeben, sie müssen in aller Regel politisch ausgehandelt und festgelegtwerden. Jedenfalls auf der Basis des derzeit geltenden Grundgesetzes lässtsich das Problem der „gleichwertigen Lebensverhältnisse“ nicht anhand desSozialstaatsprinzips punktgenau konstitutionalisieren. Sollte es in Zukunft einmalVerhältnisse „evidenter“ (BVerfGE 125, 175 [227, 229 f., 232, 256, 260]) –also notstandsähnliche und durch zumutbare Eigeninitiative nicht gestaltbare– Unterversorgung (insbesondere im Bereich Gesundheitssorge, Mobilität undKommunikationstechnologie) geben, wird zu prüfen sein, ob das Sozialstaatsprinzipinsbesondere in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG einmal mehrpunktuell vergrundrechtlicht werden muss (erste Ansätze für solche interpretatorischentwickelten Leistungsgrundrechte gibt es, siehe Rixen, Das Grundrecht aufglaubenskonforme Gewährung von Sozialleistungen – Zugleich ein Beitrag zu denLeistungsgrundrechten des Grundgesetzes, DVBl 2018, S. 906-915).Aber so weit sind wir einstweilen nicht, auch wenn es genügend populistischeVersuche gibt, den sehr vielschichtig motivierten Eindruck des „Abgehängtseins“infolge „ungleichwertiger“ Lebensverhältnisse alarmistisch zuzuspitzen (differenzierte- 5 -Analyse am Beispiel der Situation Ostdeutschlands bei Mau, Lütten Klein. Lebenin der ostdeutschen Transformationsgesellschaft, 2019). Diese Versuche, die dieDiskreditierung der grundgesetzlichen Sozialstaatsidee durch undifferenzierte Kritikin Kauf nehmen (vor dieser Gefahr warnt Cremer, Deutschland ist gerechter, alswir meinen. Eine Bestandsaufnahme, 2018), dürften umso mehr Erfolg haben, jelänger die Umsetzung der Maßnahmen auf sich warten lässt und die Untätigkeitder Bundesregierung für die Menschen Alltag spürbar bleibt. Nur eine Politik dersozialen Kohäsion (in Anlehnung an Kersten, Sozial gerecht oder selbstgerecht?Für eine Politik des sozialen Zusammenhalts, in: Rodenstock/Sevsay-Tegethoff(Hrsg.), Werte – und was sie uns wert sind. Eine interdisziplinäre Anthologie, 2018,S. 131-148), die nicht zu spät kommt, wird das Vertrauen in den Sozialstaat stärken.- 6 -

Duftmarken einer Politik der sozialen Kohäsion

https://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00007358/Duftmarken_einer_Politik_der_sozialen_Kohsion.pdf

Duftmarken einer Politik der sozialen Kohäsion

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

<intR>²Dok