Lomfeld, Bertram

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Demokratische Miet-BestimmungBertram Lomfeld 2019-09-12T10:16:43Selten bekommt ein Gesetzesentwurf des Berliner Senats wohl so vielAufmerksamkeit, wie in den letzten Wochen der sog. „Mietendeckel“. Die Reaktionenauf den Referentenentwurf ließen nicht lange auf sich warten: Ungerecht,Enteignung, Planwirtschaft. Opposition und Verbände kündigen Verfassungsklagenan. Auch Ex-BVerfG-Präsident Papier attestiert dem Vorstoß in einem Gutachtenim Auftrag des Bundesverbandes deutscher Wohnungsunternehmen (GdW) dieVerfassungswidrigkeit. Tatsächlich handelt es sich letztlich jedoch nicht um eineFrage der Verfassung, sondern demokratischer Auseinandersetzung.Das Thema Mietbindung hat in Berlin aber nicht nur eine hundertjährige Tradition,sondern ist auch in der jüngeren Gegenwart schon vor dem Mietendeckel politischund juristisch dauerpräsent. Zur Anwendung der sog. „Mietpreisbremse“ desBGB auf ganz Berlin hat das BVerfG im Sommer eine Verfassungsklage alsoffensichtlich unbegründet nicht zur Entscheidung angenommen. Schließlichsteht noch das Anfang des Jahres eingeleitete Volksbegehren der Initiative„Deutsche Wohnen & Co enteignen“ im Raum, die eine Vergesellschaftung großerWohnungsunternehmen in Berlin anstrebt. Diese Häufung von Ordnungsvorschlägenfür den Berliner Wohnungsmarkt bietet Anlass für einige Reflexionen über dasVerhältnis von Eigentum (Enteignung?), Wirtschaftspolitik (Planwirtschaft?) undMiete (Ungerecht?). Vor aller Theorie aber erstmal zurück zur bunten Vielfalt derMietbindung. Worum geht es eigentlich?Berliner MietendeckelDie Bausenatorin der LINKEN hat letzte Woche den Referentenentwurf für einGesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (BerlMietWoG)veröffentlicht. Nach §3 BerlMietWoG soll es verboten sein, eine Miete zu fordern,die über die am festgelegten Stichtag 18. Juni 2019 geltende Miete hinausgeht.Dieser relative „Mietenstopp" gilt für Bestandsmieten, wie auch Neuvermietungenbezugnehmend auf die bei letzter Vermietung verlangte Miete. Zudem sieht §5BerlMietWoG objektive „Mietobergrenzen" vor, die in 12 Kategorien nach Alterund Ausstattung der Wohnung gestaffelt sind. Einer Tabelle lassen sich absoluteHöchstzahlen der monatlichen Nettokaltmiete pro Quadratmeter entnehmen. DieSpreizung geht von 3,92 EUR für einen Altbau vor 1918 ohne Sammelheizung undohne Bad bis zu 9,80 EUR für eine zwischen 2003 und 2013 bezugsfertige Wohnungmit Sammelheizung und Bad. Bei Modernisierungen erhöhen sich die Grenzen (§6BerlMietWoG).Der Mietenstopp orientiert sich an einem Vorschlag der SPD, die Mietobergrenzenam JZ-Aufsatz eines Mietexperten der Berliner Senatsverwaltung. Anwendung solldas BerlMietWoG auf alle Mietwohnungen im gesamten Stadtgebiet Berlins finden- 1 -mit Ausnahme des öffentlich geförderten Wohnungsbaus und Neubauten, die ab2014 erstmalig bezugsfertig wurden.Mietpreisbremse im BGBEine Preisbindung für Mieten hatte schon die große Koalition auf Bundesebenemit der sog. „Mietpreisbremse" im BGB verankert. Seit 2013 (MietRÄndG) dürfennach §558 BGB Bestandmieten nur noch bis zur ortsüblichen Vergleichsmieteerhöht werden. Zusätzlich darf sich die Miete in den letzten drei Jahren nicht mehrals 20% erhöhen („Kappungsgrenze“). Seit 2015 (MietNovG) darf nach §556dBGB in einem Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt die Miete auch beiNeuvermietung die ortsübliche Vergleichsmiete nur noch um 10% übersteigen. DieFestlegung eines angespannten Wohnungsmarktes treffen Landesregierungendurch Rechtsverordnung, was der Berliner Senat 2015 für das gesamte Stadtgebiettat.Der aktuelle 28seitige Nichtannahmebeschluss das BVerfG gegen dieMietpreisbremse bei Neuvermietungen wägt detailliert die Freiheit des Vermietersgegen die soziale Funktion des Eigentums ab. Art. 14 GG schütze keineRenditeerwartung, dafür aber ein Besitzrecht des Mieters auf Wohnen. DerGesetzgeber dürfe das elementare Bedürfnis des Mieters an einer Wohnung unddas gesellschaftspolitische Interesse sozialer Durchmischung höher bewerten alsden Investitionsschutz des Vermieters. Trotz eventuell negativer Anreizwirkungfür den Wohnungsneubau erleichtere die Mietpreisbremse den Marktzugang zuWohnungen. Alle Argumente des BVerfG sprechen auch für die Vereinbarkeit desMietendeckels mit dem Eigentumsgrundrecht.Enteignung? Soziale Funktionen des EigentumsEine Obergrenze auf Mieteinnahmen schränkt natürlich das Eigentum desVermieters ein. Aber das liegt in der sozialen Natur des Eigentums. Eigentumist kein Naturrecht, sondern eine rechtliche Konstruktion mit gesellschaftlichenFunktionen. Dabei gibt es aber nicht eine Sozialbindung, sondern pluraleund heterogene soziale Funktionen des Eigentums. Eigentumsrechteermöglichen zusammen mit der Vertragsfreiheit eine dezentrale Organisationdes gesellschaftlichen Zusammenlebens über den Markt. Ökonomisch sollEigentum die effiziente Allokation von Ressourcen ermöglichen, was nachneoklassischer Lehre einem idealen Marktgleichgewicht entspricht und so gegenden Mietendeckel spricht. Allerdings ist der Wohnungsmarkt nie ideal. Besonders dielange Reproduktionsphase von Wohnungen verzerrt die Angebotsdynamik.Die typisch politische Funktion privaten Eigentums, eine güterliche Freiheitssphäredes Einzelnen gegen den Staat abzuschirmen, scheint zunächst ebenfallsklar gegen den Mietendeckel zu streiten. Aber auch Eigentum begründetHerrschaftsmacht, was in der Beziehung zwischen Vermieter und Mieterüberdeutlich wird. Diese Machtbeziehung relativiert ein Mietendeckel zumindestfinanziell und sichert so Freiheiten des Mieters. Kulturell verspricht privates- 2 -Eigentum gleiche Chancen auf Zugang zum symbolischen Kapital einerGesellschaft. Denkt man den Eigentumsschutz für Besitzrechte des Mieters und dasin der Berliner Verfassung verankerte „Recht auf angemessenen Wohnraum“ (Art.28 VvB) zusammen, lässt sich kulturell ein Mietendeckel als Teilhaberecht an füralle bezahlbarem Wohnungsbesitz verstehen. Schließlich kann dem Eigentum auchnoch eine bewahrende ökologische Funktion zugewiesen werden. Bei der Tragödieder Gemeingüter etwa sichert Privateigentum einen nachhaltigen Umgang mitRessourcen. Ein Mietendeckel transportiert die Hoffnung eines weniger spekulativenoder renditeorientierten und dadurch verantwortlicheren Umgangs mit Wohnungen.Klassisch politische und ökonomische Funktion des Eigentums sprechen ehergegen, kulturelle und ökologische Funktion eher für einen Mietendeckel. DieKollision sozialer Funktionen des Eigentums ist ebenso wie der Konflikt zwischenrelativen Eigentumspositionen (Eigentümer versus Mieter) Normalfall einerpluralistischen Gesellschaft. Der Ort grundsätzlicher Aushandlung des Verhältnissessind nicht die Gerichte, sondern der demokratische politische Prozess. TemporäresErgebnis ist der vom Gesetzgeber neu bestimmte Inhalt des Eigentums. Das ist diedemokratische Funktion der Inhalts- und Schrankenbestimmung von Art. 14(1)2 GG.Ein Mietendeckel ist keine Enteignung, weder in der Substanz, noch als Sonderopferoder grundsätzlich besonders schwerer Eingriff. Zwar sieht das BVerfG in seinemBeschluss zur Mietpreisbremse die marktorientierte ortsübliche Vergleichsmiete alsGarantie für die bleibende Wirtschaftlichkeit der Vermietung zum Substanzerhaltdes Eigentums. Solange die administrative Festlegung der Mietobergrenze aber dieKosten zur Erhaltung des Eigentums deckt, liegt eine Enteignung jedenfalls nichtvor. Gesichert wird diese Deckung durch die Härtefallregelung in §7 BerlMietWoG,wonach dauerhafte Verluste für Vermieterinnen oder Substanzgefährdung derMietsache eine Erhöhung trotz Mietenstopp oder Obergrenze ermöglichen.Der zentrale Unterschied zwischen Bremse und Deckel liegt nicht im Grad derEigentumsgefährdung. Bremse und Deckel stehen für einen wirtschaftspolitischenSystemstreit.Planwirtschaft? Politische Ökonomien desWohnungsmarktesDie aktuelle Kontroverse streitet über die Wirtschaftspolitik des Wohnungsmarktes.Ein natürlicher (freier) Markt ist dabei ein neoliberaler Mythos. Selbstein „unregulierter“ Wohnungsmarkt bedarf konstitutiver Institutionen des(Wohnungs-)Eigentums und (Miet-)Vertrags und wird durch ihre Gestalt indirektmitbestimmt. Der Markt kann aber auch durch gezielte rechtliche Eingriffe reguliertwerden. Bindung des Mietzinses an ortsübliche Vergleichsmieten bremst dieDynamik des Marktpreises. Objektive Mietobergrenzen entziehen dagegen denPreis teilweise dem Markt. Die Bremse ist Marktregulierung durch Angleichung desMarktpreises, der Deckel koordinierendes Verwaltungshandeln ohne Marktbezug.Allerdings besteht auch hier Eigentum fort und es bleibt ein privater Restmarktunterhalb des Deckels. Ganz dem Markt entzogen sind Wohnungen erst, wenn siein Gemeineigentum überführt werden, wie im Berliner Volksbegehren angestrebt.- 3 -Durch Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen würde ein Teil desMietmarktes zur echten Planwirtschaft.Keines der skizzierten Modelle ist per se verfassungswidrig. Das Grundgesetzist wirtschaftspolitisch neutral. Der Gesetzgeber kann sich für eine reineMarktwirtschaft, einen sozial regulierten Markt oder auch stärkere planwirtschaftlicheElemente entscheiden, solange die Grundrechte gewahrt bleiben. Diese Offenheitdokumentiert Art. 15 GG, auf den sich auch das Volksbegehren stützt. DieMöglichkeit von Privateigentum und freier Berufswahl müssen bestehen bleiben,aber nicht sachlich und örtlich unbegrenzt. Eine Vergesellschaftung großerWohnungsunternehmen für ein marktfreies Residuum an Sozialwohnungenverhindert nicht grundsätzlich Eigentum an Wohnungen. Sein demokratischerGestaltungsspielraum erlaubt dem Gesetzgeber, einzelne Marktsegmentemit elementarer sozialer Bedeutung wie einen Teil des Wohnungsmarktesplanwirtschaftlich auszugestalten. Das mögen manche ökonomisch und politischfür nicht sinnvoll halten, aber darüber muss und soll in einer Demokratie gestrittenwerden.Ironischerweise dürfe der Mietendeckel gerade aufgrund des wirtschaftlichenSystemwechsels verfassungskonform sein. Das Hauptargument gegen dieGesetzgebungskompetenz des Landes Berlin ist eine abschließende Regelung desmarktregulierenden sozialen Mietrechts im BGB durch den Bundesgesetzgeber.Ersetzung des marktorientierten Mietpreises durch administrative Obergrenzenund Härtefallprüfungen ist eben keine privatrechtliche Marktregulierung mehr,sondern direkte hoheitliche Vorgabe. Die verwaltungsrechtliche Koordinierung desWohnungswesens wurde aber mit der Föderalismusreform aus der konkurrierendenGesetzgebung zugunsten der Länder gestrichen. Für das Instrument derVergesellschaftung hätte das Land Berlin nach Art. 70(1), 74 (1) Nr. 15 GG ohnehindie Kompetenz, wie selbst ein sonst komplett kritisches Gutachten im Auftrag desVerbands Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen (BBU) feststellt.Ungerecht? Verteilung von WohnraumIst der Mietendeckel schließlich ungerecht? Nach massiver Kritik an einem früherenEntwurf, besonders stark den Preis für Luxuswohnungen zu deckeln, soll dieHerabsetzung von Bestandsmieten auf die Obergrenze nach §4 BerlMietWoGnun nur noch beantragt werden können, „soweit die Mietbelastung mehr als 30Prozent des anrechenbaren Gesamteinkommens des Mieterhaushaltes beträgt".Gerade diese späte Gerechtigkeitskorrektur wackelt im Licht des allgemeinenGleichheitssatzes nach Art. 3(1) GG erheblich. Für Mieter bietet das Einkommensicher einen guten Grund zur Differenzierung. Aber aus der für die Gleichheitder Eigentumsbeschränkung relevanten Perspektive des Vermieters scheintdas tatsächliche Einkommen des Mieters willkürlich. Selbst wenn sich dieUnterscheidung rechtfertigen ließe, würden Vermieter für ihre soziale Auswahleinkommensschwacher Bestandsmieter bestraft.Gerechter in der Logik des Mietendeckels wäre eine stärkere Ausdifferenzierung derMietobergrenzen. Es ist schon zweifelhaft, ob die bisherigen 12 Kategorien alleine- 4 -nach Alter und Ausstattung ohne Blick auf die Wohnlage überhaupt Ungleicheshinreichend ungleich behandeln. 60 qm Altbau in einem hippen Dachloft in BerlinMitte und steril sanierte Parterre im sozialschwachen Berlin Marzahn verdienenandere Mietpreise. Entkopplung vom Markt erfordert eben eine umfassendegesetzliche Differenzierung, die permanent administrativ aktualisiert werdenmuss, was §5(5) BerlMietWoG aber ermöglicht. Mit hinreichend differenziertenObergrenzen wäre der Mietendeckel auch mit Art. 3(1) GG in Einklang.Ob ein Mietendeckel die sozial gerechteste und sinnvollste Lösung im Vergleichetwa mit Steuer- und Subventionslösungen ist, kann politisch bestritten werden.Ebenso ob eine Vergesellschaftung von Wohnungen der richtige Weg ist, umden politischen Fehler des Ausverkaufs städtischer Wohnungsgesellschaftenzu korrigieren. Jedenfalls ist Wohnraum aber nicht beliebig reproduzierbar undder Zuzug nach Berlin wächst schneller als jeder, auch hochsubventionierter,Wohnungsbau. Damit besteht auf unabsehbare Zeit ein fundamentalesVerteilungsproblem von Wohnraum.Nach John Rawls bekanntem Differenzprinzip sind Ungleichverteilungen nur gerecht,wenn auch die schwächsten Mitglieder einer Gesellschaft einen Vorteil davonhaben. Beständig steigende Mieten brachten privaten wie gewerblichen Vermieternin den letzten Jahrzehnten besonders in Berlin hohe Renditen. Mietpreisbremse,Mietendeckel und Vergemeinschaftung sind drei verfassungskonforme Modelle,sozial schwächere Schichten an dieser Ungleichverteilung mit einem (Miet-)Vorteilpartizipieren zu lassen. Welcher Weg konkret politisch beschritten werden soll, istkeine Frage der Verfassung, sondern demokratischer Miet-Bestimmung.- 5 -

Demokratische Miet-Bestimmung

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