Brosius-Gersdorf, Frauke

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Ergebnisparität oderChancengleichheit? Quotenmodellezur Steigerung des Frauenanteils imParlamentFrauke Brosius-Gersdorf 2019-02-25T20:04:31Darf der Gesetzgeber zur Steigerung des Frauenanteils in den Parlamenten Quotenvorschreiben, und wenn ja, welche? Darf er für Ergebnisparität im Parlamentoder „nur“ für Chancengleichheit der Frauen bei der Wahl sorgen? Hierum gehtes im Kern bei den verschiedenen Vorschlägen zur Änderung des BWahlG, diemittlerweile auf dem Tisch liegen. Vorschläge zur Erhöhung des Frauenanteils imBundestagFür die Abgeordneten des Deutschen Bundestags, die einerseits durch Direktwahlvon Wahlkreiskandidaten (Erststimme) und andererseits durch Wahl starrerLandeslisten (Zweitstimme) gewählt werden, hat die schleswig-holsteinischeJustizministerin Sütterlin-Waack jüngst ins Spiel gebracht, den Parteien gesetzlichaufzugeben, in den Wahlkreisen geschlechtsgemischte Tandems aufzustellen, ausdenen der Bürger mit seiner Erststimme Mann oder Frau wählen kann. Zu einergleichen Anzahl von Frauen und Männern im Bundestag kommt es nur, wenn derBürger sie zu gleichen Teilen wählt. Auf diese Weise würde nicht Ergebnisparität imBundestag, sondern Chancengleichheit bei der Wahl geschaffen.Deutlich weiter geht die Idee, wie in Frankreich Quoten einzuführen, die einegleiche Anzahl von Frauen und Männern im Bundestag garantieren. Erreichen lässtsich dies, indem der Gesetzgeber die Parteien verpflichtet, ihre Landeslisten imReißverschlussverfahren abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen (zudem entsprechenden Gesetz Brandenburgs siehe hier und hier). Da der Bürgermit seiner Zweitstimme nicht einzelne Kandidaten, sondern Listen wählt, zögenin etwa gleich viele Männer und Frauen in den Bundestag ein. Für die Wahl derDirektkandidaten könnte der Gesetzgeber den Parteien vorgeben, nicht wie bislangeinen Kandidaten je Wahlkreis, sondern ein Bewerber-Tandem aus Mann und Frauaufzustellen. Der Bürger könnte dann mit seiner Erststimme nur ein Tandem wählen,wobei der Gesetzgeber ihm die Option eröffnen könnte, Mann und Frau entwederaus demselben Tandem oder aus verschiedenen Tandems und somit verschiedenenParteien zu wählen. Auch über die Erststimme zögen damit Frauen und Männer zugleichen Teilen in den Bundestag ein.- 1 -Beschränkung der Wahlgrundsätze undParteienrechteSo nachvollziehbar der Wunsch nach einer Abbildung des Frauenanteils an derBevölkerung im Parlament ist, so schwierig ist er auf der Grundlage des geltendenVerfassungsrechts zu realisieren. Eine Quotierung der Wahllisten mittels Reiß-verschlussverfahren und eine Verpflichtung der Parteien, in den WahlkreisenMann-Frau-Tandems aufzustellen, die en bloc zur Wahl stehen, beschränktwesentliche Wahlgrundsätze unserer Verfassung wie die Freiheit der Wahl des aktivwahlberechtigten Bürgers und die (Chancen-)Gleichheit der passiv wahlberechtigtenmännlichen Kandidaten (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG). Außerdem greift der Gesetzgeberin die Autonomie und die Chancengleichheit der Parteien ein (Art. 21 Abs. 1 GG).Ließe der Gesetzgeber dem Bürger dagegen die Wahl, aus geschlechtsgemischtenBewerber-Tandems Mann oder Frau zu wählen, bliebe zumindest seine Wahlfreiheitunangetastet.Gleichberechtigungsauftrag des Staates alsRechtfertigungsgrundNun sind zwar Eingriffe in die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG undin die Rechte der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG nicht zwangsläufig unzulässig.Sie bedürfen aber einer Rechtfertigung durch einen anderen gleichgewichtigenVerfassungssatz (s. nur BVerfGE 1, 208 (248); 6, 84 (92); 95, 408 (418); 120, 82(107); 129, 300 (320); 135, 259 (286)). Ein solcher Verfassungssatz findet sich seit1994 in Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG, wonach der Staat die tatsächliche Durchsetzungder Gleichberechtigung von Frauen und Männern fördert und auf die Beseitigungbestehender Nachteile hinwirkt. Dieser Gleichberechtigungsauftrag des Staatesgilt für den gesamten staatlichen und gesellschaftlichen Bereich einschließlich derParteien und des Parlaments. Er wird weder durch Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG nochdurch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verdrängt. Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG trägt dem UmstandRechnung, dass für Frauen trotz gleicher Rechte auch heute noch faktischeNachteile beim Erreichen beruflicher Positionen bestehen. Der Staat muss dieNachteile beseitigen, damit Gleichberechtigung nicht nur auf dem Papier steht,sondern auch in der Lebenswirklichkeit stattfindet. Da der Förderauftrag des Art. 3Abs. 2 S. 2 GG auf den Abbau faktischer Nachteile für Frauen beschränkt ist, zielter nur auf die Verwirklichung von Chancengleichheit für Frauen, nicht hingegenauf nachteilsunabhängige Ergebnisgleichheit. Frauen müssen nicht in sämtlichenLebensbereichen in gleicher Anzahl vertreten sein wie Männer, sondern nur diegleichen Chancen haben, zum Zug zu kommen. Faktische Nachteile für Frauen in den ParteienFaktische Nachteile für Frauen bestehen beim Zugang zu den Parlamenten. Frauensind in den Parlamenten unterrepräsentiert, obwohl seit jeher annähernd gleichviele Frauen wie Männer zur Wahl gehen. Trotz freiwilliger Geschlechterquoten- 2 -einzelner Parteien für ihre Wahllisten liegt der Frauenanteil im Bundestag nur bei31%; in den Landtagen und Kommunalvertretungen sind 30% bzw. 24% Frauenvertreten, wobei große Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern undKommunen bestehen. Der Grund hierfür ist v. a., dass Frauen von den Parteienseltener nominiert werden und damit geringere Wahlchancen haben; zudemlanden sie häufig auf aussichtslosen (Listen-)Plätzen. Verantwortlich dafür sindMännerbündnisse, männlich geprägte Kommunikations- und Karrieremuster,für Frauen wegen der Doppelbelastung von Beruf und Familie ungünstigeSitzungsbedingungen sowie Vorbehalte gegenüber ihrer Eignung in den Parteien(näher: Butzer, NdsVBl. 2019, 10 (11 f.)). Dass sich in den Parteien weniger Frauenfinden als Männer, ist für den Befund ihrer Unterrepräsentation in den Parlamentenirrelevant. Denn beim Zutritt zum Parlament geht es nicht um Parteigremien,sondern um ein staatliches (Verfassungs#)Organ, für das die Parteien Kandidatennicht nur aus ihren Mitgliederreihen, sondern aus dem gesamten Volk gewinnenkönnen (Art. 38 Abs. 2 GG).Quotenmodell für die Erststimme: Mann-Frau-Tandems mit Kandidatenwahl des BürgersDer Gesetzgeber muss diese Nachteile für Frauen in den Parteien beseitigen(Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG). Genau das tut er, wenn er die Parteien zur Aufstellunggeschlechtsgemischter Tandems verpflichtet und den Bürger mit seinerErststimme zwischen Mann und Frau wählen lässt. Würde er dem Bürger nurdie Wahl eines Mann-Frau-Tandems ermöglichen, schösse er über das Ziel desGleichberechtigungsauftrags des Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG hinaus. Er verwirklichtenicht nur Chancengleichheit für Frauen durch Abbau der Nachteile bei derKandidatennominierung in den Parteien, sondern Ergebnisparität im Parlament.Ergebnisparität im Parlament ließe sich nur rechtfertigen, wenn der Gesetzgeberdartun könnte, dass Frauen trotz einer Verpflichtung der Parteien zur Aufstellungvon Mann-Frau-Tandems schlechtere Chancen als Männer hätten, in das Parlamentgewählt zu werden. Das könnte z. B. der Fall sein, wenn das Wahlvolk aufgrundüberholter Rollenbilder und tradierter Wertvorstellungen Vorbehalte gegenüberder Eignung von Frauen hätte; oder wenn die Parteien die Bewerber-Tandemsso ungleich bestückten, dass sie dem Bürger den männlichen Kandidatennachgerade auf dem Silbertablett servierten. Man denke nur an Tandems aus einemerfolgreichen, charismatischen jungen Ministerpräsidenten und einer erfolglosen,blassen, älteren Miederwarenverkäuferin. Nicht rechtfertigen lässt sich eine Verengung der Wahlfreiheit des Bürgers auf Mann-Frau-Tandems damit, dass Parität im Parlament erforderlich sei, damit die Gesetzedie Interessen und Belange der Frauen stärker aufgreifen. Abgesehen davon,dass eine Erhöhung des Frauenanteils im Parlament nicht linear auf weiblichereGesetze schließen lässt (näher: Brunsbach, ZParl 2011, 3 ff.), ist hierfür dasVolk verantwortlich. Entscheidet das Volk bei einer gleichen Zahl weiblicher undmännlicher Kandidaten in den Wahlkreisen, mehr Männer in das Parlament zuschicken, hat der Gesetzgeber das zu respektieren. Dem Volk kommt die Aufgabe- 3 -zu, in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl über dieZusammensetzung der Parlamente zu entscheiden (Art. 28 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs.1 S. 1 GG). Sollen die Parlamente ein weiblicheres Antlitz bekommen, muss dasVolk mehr Frauen wählen.Weil das Volk durch Wahl darüber entscheidet, wer in den Bundestag einzieht,scheidet auch das verfassungsrechtliche Prinzip repräsentativer Demokratie (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) zur Rechtfertigung einer Tandem-Wahlpflicht aus. Nachunserer Verfassungsordnung entscheidet das Volk durch Wahl, was repräsentativeDemokratie ist (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG). Entsprechend sind dieAbgeordneten Vertreter des ganzen Volkes (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG). Für hiervonlosgelöste allgemeine Repräsentationserwägungen, die die Freiheit der Wahl desBürgers einschränken sollen, ist kein Raum. Abgesehen davon müsste man dieBevölkerung wohl auch im Übrigen repräsentativ abbilden im Parlament, wenn maneiner geschlechtsbezogenen Repräsentation das Wort redete. Wir bräuchten dann– losgelöst von faktischen Benachteiligungen – auch eine Quote für Migranten, fürältere oder jüngere Bürger, für einzelne Berufsgruppen und so weiter. Das erscheintnicht nur politisch absurd, sondern ist auch verfassungsrechtlich nicht gewollt. Überdie Zusammensetzung der Parlamente hat nicht der Staat, sondern das Volk zuentscheiden.Quotenmodell für die Zweitstimme: starre Listemit Reißverschluss oder offene quotierte Liste mitKandidatenwahl des BürgersSchwieriger liegen die Dinge bei der Zweitstimme. Auf der Grundlage des geltendenWahlsystems mit starren Wahllisten lässt sich Chancengleichheit wohl nur durcheine Verpflichtung der Parteien zur abwechselnden Besetzung der Listenplätzemit Frauen und Männern nach dem Reißverschlussprinzip realisieren. Da derBürger mit seiner Zweitstimme nicht einzelne Kandidaten, sondern Listen wählt,ginge der Gesetzgeber mit dem Reißverschlussverfahren für die Wahllisten aberüber den Gleichberechtigungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG hinaus und sorgtefür die gleiche Zahl von Frauen und Männern im Parlament. Allerdings läge dasin dem geltenden Wahlsystem begründet, das der Gesetzgeber nach Art. 38Abs. 3 GG grundsätzlich frei gestalten kann. Das Grundgesetz schreibt weder fürdie Wahl zum Bundestag noch für die Landtags- und die Kommunalwahlen einbestimmtes Wahlsystem vor. Dem Gesetzgeber kommt bei der Gestaltung desWahlrechts und des Wahlsystems (Mehrheits- oder Verhältniswahl, Listen- oderDirektkandidatenwahl, starre oder offene Listen) ein breiter Entscheidungsspielraumzu (BVerfGE 3, 19 (24); 59, 119 (124); 120, 82 (103) – std. Rspr.). Entscheideter sich für ein System, bei dem der Bürger starre Listen der Parteien wählt,ist eine gesetzliche Verpflichtung der Parteien zur Listenplatzvergabe imReißverschlussverfahren zur Verwirklichung von Chancengleichheit der Frauen beider Wahl notwendig und damit zulässig, wenn nicht sogar geboten (Art. 3 Abs. 2 S.2 GG). Das verkennt der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom26.03.2018 (Vf. 15-VII-16).- 4 -Die Alternative, offene Wahllisten mit einfacher Quotierung einzuführen (je hälftigeBesetzung mit Männern und Frauen), bei denen der Bürger nicht die Liste, sonderneinzelne Kandidaten wählt, kann der Gesetzgeber realisieren, muss es abernicht. Zwar ließen offene quotierte Listen die Wahlfreiheit des Bürgers (Art. 38Abs. 1 S. 1 GG) unangetastet, sodass sie als milderes Mittel gegenüber starrenListen mit Reißverschlussprinzip erscheinen. Der dem Gesetzgeber nach Art. 38Abs. 3 GG eingeräumte breite Entscheidungsspielraum bei der Regelung desWahlsystems erlaubt es ihm aber wohl, nur innerhalb des gewählten Systemsdie Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG zu verwirklichen und Raum fürden Gleichberechtigungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG zu lassen. D.h., erdarf sich für ein System starrer Listen entscheiden und muss dem Grundsatz derVerhältnismäßigkeit nur innerhalb dieses Systems Rechnung tragen.Fazit: Quoten zur Verwirklichung vonChancengleichheit sind notwendig – aber das letzteWort hat das VolkIm Ergebnis gilt: 100 Jahre nach Einführung des Frauenwahlrechts ist eine Quotezur Steigerung des Frauenanteils im Bundestag ebenso wie in den Landtagen undKommunalvertretungen überfällig. Ansonsten bliebe der Gleichberechtigungsauftragdes Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG unerfüllt. Solange sich die faktischen Nachteile fürFrauen aber darauf beschränken, von den Parteien nicht gleichberechtigt zurWahl aufgestellt zu werden, genügt zur Gewährleistung von Chancengleichheitdie gesetzliche Verpflichtung der Parteien zur Aufstellung geschlechtsgemischterBewerber-Tandems, aus denen der Bürger mit seiner Erststimme Mann oder Frauwählen kann. Mit der Zweitstimme könnte er weiterhin Listen wählen, die vonden Parteien nach dem Reißverschlussverfahren abwechselnd mit Männern undFrauen besetzt werden müssten. Parität im Bundestag würde nur verwirklicht,wenn das Volk Frauen und Männer in gleicher Zahl wählt. Wer sich wegen derUnberechenbarkeit des Volkswillens sorgt, den möge trösten, dass das Grundgesetzes so will: Das letzte Wort bei der Wahl hat das Volk (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Art. 38Abs. 1 S. 1 GG).- 5 -

Ergebnisparität oder Chancengleichheit?: Quotenmodelle zur Steigerung des Frauenanteils im Parlament

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Ergebnisparität oder Chancengleichheit?: Quotenmodelle zur Steigerung des Frauenanteils im Parlament

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