Latzel, Clemens

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Mit der Brechstange: EuGH erfindetGrundrecht auf ArbeitszeiterfassungClemens Latzel 2019-05-16T12:48:13Alle Arbeitnehmer in der EU haben ein Grundrecht auf Arbeitszeiterfassung!Das steht zwar so nirgends, ist aber zum Schutz der Arbeitnehmer vorÜberschreitung der Höchstarbeitszeiten bzw. Unterschreitung der Mindestruhezeitenzwingend notwendig und diese Notwendigkeit ersetzt fehlenden Gesetzestext.Das hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) am 14. Mai 2019 auf einVorabentscheidungsersuchen aus Spanien (dazu I.) entschieden (dazu II.) und auchgleich gesagt, wer zur Arbeitszeiterfassung verpflichtet ist: die Arbeitgeber (dazu III.).Doch so berechtigt der Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer durch Höchstarbeits-und Mindestruhezeiten auch ist – der Zweck heiligt nicht jedes Mittel, jedenfalls nichteinen lockeren Umgang mit der Gewaltenteilung (dazu IV.). I. Anlass der EntscheidungDie Gelegenheit zu dieser Grundsatzentscheidung hat der EuGH demNationalen Gerichtshof in Spanien zu verdanken. Dort hat die spanischeDienstleistungsgewerkschaft CCOO die spanische Tochtergesellschaft derDeutschen Bank verklagt, weil die Bank nicht die Regelarbeitsstunden ihrerBeschäftigten, sondern nur die geleisteten Überstunden erfasst hat. Das entsprachdem spanischen Recht, wie der Oberste Gerichtshof von Spanien zuletzt im Jahr2017 bestätigt hatte. Die CCOO war anderer Auffassung und konnte mit einerVerbandsklage zum Nationalen Gerichtshof eine Überprüfung der Rechtsprechungdes Obersten Gerichtshofs durch den EuGH erreichen.Die Methode hat Charme: Unterinstanzliche Gerichte schaffen mitunter dringendnötige Rechtssicherheit, wenn sie die Rechtsprechung der vorlagelethargischenObergerichte einer Überprüfung durch den EuGH zuführen. Regelmäßig fühlensich daraufhin die Richter an den »umgangenen« Obergerichten düpiert.Hierzulande wurde deshalb schon der Ruf nach einem Vorlagemonopol desBundesverfassungsgerichts oder jedenfalls der Bundesgerichte laut. Beides wärefreilich mit Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) in seinerderzeitigen Auslegung durch den EuGH unvereinbar (eine Änderung der Auslegungdes Artikels ist derzeit ebenso unwahrscheinlich wie eine Vertragsänderung).II. Verfahrensgrundrecht als vierteEffektuierungsstufeUm politische Ziele mithilfe von Richtlinien zu verwirklichen, gab es bislang dreiEffektuierungsstufen. Nun hat der EuGH für die Einhaltung der Höchstarbeits- undMindestruhezeiten eine vierte Stufe hinzugefügt.- 1 -1. Stufe: Die politischen Ziele werden im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrensin eine Richtlinie gegossen, die sich an die Mitgliedstaaten richtet, ihnen aberüberlässt, wie sie die Ziele der Richtlinie in ihrem nationalen Recht umsetzen(Art. 288 Abs. 3 AEUV). Demgemäß haben Parlament und Rat auf Vorschlagder Kommission zum Zwecke des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer imJahr 2003 die EU-Arbeitszeitrichtlinie erlassen. Die Richtlinie verlangt für alleArbeitnehmer eine Mindestruhezeit von elf zusammenhängenden Stundenpro 24-Stunden-Zeitraum (Art. 3) und zusätzlich von 24 zusammenhängendenStunden pro Sieben-Tage-Zeitraum (Art. 5). Sie erlaubt außerdem maximal einedurchschnittliche Arbeitszeit von 48 Stunden pro Sieben-Tage-Zeitraum (Art. 6). DieArbeitszeitrichtlinie betont den Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten, indemjeder der genannten Artikel mit den Worten beginnt: »Die Mitgliedstaaten treffen dieerforderlichen Maßnahmen, damit …«.2. Stufe: Damit die Mitgliedstaaten unliebsame Richtlinien nicht durch ineffektiveUmsetzungsmethoden torpedieren (z.B. geschlechtsdiskriminierten Bewerbern nureinen Anspruch auf Erstattung der Bewerbungskosten einräumen), verlangtder EuGH seit jeher eine effektive Richtlinienumsetzung: Verstöße gegenRichtlinienziele müssen von den Mitgliedstaaten wirksam, verhältnismäßig undabschreckend sanktioniert werden. In Deutschland kann deshalb die Verletzung dergenannten Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten mit einer Geldbuße von bis zu15.000 Euro (§ 22 Arbeitszeitgesetz) und bei vorsätzlicher Gesundheitsgefährdungoder beharrlichen Verstößen mit Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr oderGeldstrafe (§ 23 Arbeitszeitgesetz) sanktioniert werden. Außerdem kann diestaatliche Gewerbeaufsicht Arbeitgeber zu konkreten Maßnahmen zur Einhaltungder Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten verpflichten (§ 17 Arbeitszeitgesetz)und Arbeitnehmer müssen Weisungen zur Überschreitung der zulässigenHöchstarbeitszeiten bzw. Unterschreitung der Mindestruhezeiten nicht befolgen(§ 315 Abs. 3 Satz 1 Bürgerliches Gesetzbuch).3. Stufe: Soweit Richtlinien grundrechtlich geschützte Sachverhalte regeln, könnensie als Konkretisierung von Unionsgrundrechten verstanden werden und dadurch inden Rang von Primärrecht (also gewissermaßen Verfassungsrang) erhoben werden.Dann kann die Richtlinie »im Licht« des Grundrechts ausgelegt werden, was imGrunde heißt, dass Richtlinie und Grundrecht zu einer »Wundertüte« verschmelzen,aus der alles abgeleitet werden kann, was der praktischen Wirksamkeit (franz. effetutile) des Grundrechts dienlich ist. Mithilfe des effet utile befreit sich der EuGHvon dogmatische Zwängen, die in manchen nationalen Rechtsordnungen nochherumgeistern (hierzulande etwa neben der Bindung des Richters an den Zweckeiner Regelung auch noch an deren Wortlaut, systematischen Zusammenhang undden Willen des Gesetzgebers). Es ist kein Geheimnis, dass die gesetzlichen Höchstarbeits- und Mindestruhezeitentrotz effektiver Richtlinienumsetzung in der Praxis nicht flächendeckend beachtetwerden. Deswegen verwundert es nicht, dass der EuGH die Arbeitszeitrichtlinieals Konkretisierung des Grundrechts auf Begrenzung der Höchstarbeitszeitsowie auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten versteht, das Art. 31 Abs. 2der EU-Grundrechtecharta (GRC) jedem Arbeitnehmer gewährt. Das war- 2 -für den Urlaubsanspruch (Art. 7 Arbeitszeitrichtlinie) bereits klar und dashat der EuGH nun auf die Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten erstreckt(Rn. 31 des Urteils). Nun kann der EuGH – ohne den Gestaltungsraum derMitgliedstaaten bei der Richtlinienumsetzung berücksichtigen zu müssen – volleGrundrechtsverwirklichung verlangen: Die Mitgliedstaaten müssen nicht mehr nur(negativ) Verstöße sanktionieren, sondern (positiv) dafür sorgen, dass die Vorgabender Arbeitszeitrichtlinie zu Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten tatsächlich in jedemArbeitsverhältnis eingehalten werden (Rn. 42 des Urteils).4. Stufe: Weil es theoretisch mehrere Wege gibt, für die tatsächliche undflächendeckende Einhaltung der Arbeitszeitvorgaben zu sorgen, und der EuGHden Mitgliedstaaten bei der Effektuierung des Arbeitszeitgrundrechts offenbarkaum mehr zutraut als bei der Arbeitszeitrichtlinie, ist er hier noch einen Schrittweiter gegangen und sagt einfach direkt, was das Grundrecht verlangt: nämlichdie Arbeitszeiterfassung in jedem Arbeitsverhältnis (Rn. 50 des Urteils). DiesenSchritt begründet der EuGH im Grunde damit, dass er sich nicht vorstellen kann, wieohne Erfassung der Arbeitszeit aller Arbeitnehmer die praktische Wirksamkeit derArbeitszeitvorgaben »vollständig gewährleistet« werden kann (Rn. 58 des Urteils).Für den EuGH ist die Erfassung jeglicher Arbeitsstunden alternativlos und deshalbim Grundrecht auf Schutz der Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten enthalten.III. Gewillkürte Grundrechtsverpflichtung derArbeitgeberDie Entscheidung wird nicht überzeugender, wenn man sich fragt, warumausgerechnet die Arbeitgeber zur Arbeitszeiterfassung verpflichtet werden,begegnet der Gerichtshof doch allem, was Arbeitgebern einen Spielraum belässt,mit großer Skepsis (Rn. 58 des Urteils). So gesehen hätte eine Verpflichtungder Mitgliedstaaaten zur hoheitlichen Arbeitszeiterfassung näher gelegen. Dashätte auch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC entsprochen, der (nur) die EU und dieMitgliedstaaten in Grundrechtsverantwortung nimmt und nicht Private. Doch übersolch kleinliche Wortlautargumente ist der EuGH mithilfe des effet utile bekanntlichlängst hinweg und zieht diejenigen zur Verantwortung, von denen er am ehestendie Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Grundrechts erwartet. Und dassind in diesem Fall die Arbeitgeber. Warum? »Weil das ja klar ist«, könnte man stoiberianisch argumentieren undkonkreter hat es der EuGH auch nicht: »Auch wenn die Verantwortlichkeit desArbeitgebers für die Beachtung der durch die [Arbeitszeitrichtlinie] verliehenenRechte nicht unbeschränkt sein kann«, verstößt eine fehlende Verpflichtungdes Arbeitgebers gegen den effet utile (Rn. 59 und 60 des Urteils). Auch dievom EuGH bemühte Arbeitsschutz-Rahmenrichtlinie (Rn. 62 des Urteils) sagt inArt. 6 Abs. 1 nur, dass der Arbeitgeber »im Rahmen seiner Verpflichtungen« dieerforderlichen Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmergesundheit zu treffen hat.Das setzt freilich »seine« Verpflichtung zur Arbeitszeiterfassung voraus. - 3 -Hierin liegt mehr als eine methodische Unsauberkeit, denn auch Arbeitgeber habenGrundrechte (vor allem auf unternehmerische Freiheit, Art. 16 GRC) und jedeGrundrechtseinschränkung muss »gesetzlich vorgesehen« sein (Art. 52 Abs. 1 Satz1 GRC). Dafür wären Kommission, Rat und Parlament zuständig, die aber geradekeine allgemeine Pflicht zur Arbeitszeiterfassung durch Arbeitgeber eingeführt haben(offenbar gab es dafür keine politische Mehrheit), sondern nur bei Fahrtätigkeiten imStraßentransport und in der Binnenschifffahrt. Das räumt der EuGH zwar ein, aberman ahnt es bereits: Auch über diesen Einwand hilft der effet utile hinweg (Rn. 64und 65 des Urteils). IV. Effet utile statt ordentlicher Gesetzgebung Das Prinzip der praktischen Wirksamkeit hat nun eine neue Dimension erreicht:Sieht der EuGH die Gefahr, dass das vorhandene Sekundär- und Primärrechtwichtige Ziele des Unionsrechts nicht hinreichend wirksam erreicht, erfindet er einGrundrecht auf das, was er zur Zielerreichung für zwingend geboten hält. Nachdemmithilfe des effet utile bereits methodische Argumente überwunden wurden, trifft esnun auch die Gewaltenteilung.Der EuGH hat den Auftrag, »die Wahrung des Rechts bei der Auslegungund Anwendung der Verträge« zu sichern. So haben es die Mitgliedstaatenin Art. 19 Abs. 1 des EU-Vertrags definiert und dem Gerichtshof die Kompetenzzur Verwerfung von Sekundärrecht eingeräumt, falls es unvereinbar mit demPrimärrecht (einschließlich der Grundrechtecharta) sein sollte. Positive Anordnungendarf der EuGH nur einstweilig und nur gegenüber den Beteiligten der bei ihmanhängigen Verfahren (nicht in Vorabentscheidungsverfahren) treffen (Art. 279AEUV). Selbst das um progressive Verfassungsauslegung sonst nicht verlegeneBundesverfassungsgericht trifft bei Unterschreitung des verfassungsrechtlichzwingenden Schutzniveaus nur eine vorübergehende Anordnung, bis derGesetzgeber (mitunter innerhalb einer Frist) eine verfassungskonforme Neuregelunggetroffen hat. Um die Arbeitgeber generell zur Arbeitszeiterfassung zu verpflichten, hätteeigentlich der Unionsgesetzgeber (Kommission, Parlament und Rat) mühsam dasordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV) durchführen und hierbei dieGewerkschaften und Arbeitgeberverbände anhören müssen (Art. 154 AEUV). Dashätte lebhafte politische Diskussionen ausgelöst und am Ende hätte ein Kompromissmit Ausnahmen und Umsetzungsfrist gestanden. Das erspart der EuGH denGesetzgebungsorganen (und den Arbeitnehmern) und verpflichtet stattdessen alleArbeitgeber mit sofortiger Wirkung zur Erfassung jeder geleisteten Arbeitsstunde. Esgibt offenbar Dinge, die wichtiger sind als Gewaltenteilung.- 4 -

Mit der Brechstange: EuGH erfindet Grundrecht auf Arbeitszeiterfassung

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