Feichtner, Isabel

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Euro-Rettungsschirm: PraktischeVernunft in KarlsruheIsabel Feichtner 2011-07-05T21:48:33Ich war leider heute nicht dabei in Karlsruhe, aber Isabel Feichter, Völkerrechtlerinaus Frankfurt, war vor Ort und hat sich freundlicherweise bereit erklärt, uns ihreEindrücke zu schildern:Von Isabel FeichtnerEs war die letzte Verhandlung im alten Saal, bevor das BVerfG renovierungsbedingtin ein Übergangsquartier am Stadtrand zieht – und die Spannung war gewaltig:Schon im Zug aus Heidelberg herrschte eine freudig-nervöse Stimmung unter denzahlreich anreisenden Verfassungstouristen, Journalisten, Prozessvertretergattinnenund anderen Interessierten, nebst einer Handvoll Theaterleute, die ein anderesSpektakel nach Karlsruhe lockte: das XX. baden-württembergische Theatertreffenunter dem beziehungsreichen Titel "Ungerecht".Um 10 ging die Verhandlung los und dauerte bis 18 Uhr. Jetzt, nach vielen Stundenkonzentrierten Zuhörens, bin ich sehr erschöpft und ganz gerührt. Ich fühle mich, alshabe ich gerade ein gutes Stück Demokratie besucht.Ich war leider heute nicht dabei in Karlsruhe, aber Isabel Feichter, Völkerrechtlerinaus Frankfurt, war vor Ort und hat sich freundlicherweise bereit erklärt, uns ihreEindrücke zu schildern:Von Isabel FeichtnerEs war die letzte Verhandlung im alten Saal, bevor das BVerfG renovierungsbedingtin ein Übergangsquartier am Stadtrand zieht – und die Spannung war gewaltig:Schon im Zug aus Heidelberg herrschte eine freudig-nervöse Stimmung unter denzahlreich anreisenden Verfassungstouristen, Journalisten, Prozessvertretergattinnenund anderen Interessierten, nebst einer Handvoll Theaterleute, die ein anderesSpektakel nach Karlsruhe lockte: das XX. baden-württembergische Theatertreffenunter dem beziehungsreichen Titel "Ungerecht".Um 10 ging die Verhandlung los und dauerte bis 18 Uhr. Jetzt, nach vielenStunden konzentrierten Zuhörens, bin ich sehr erschöpft und ganz gerührt. Ichfühle mich, als habe ich gerade ein gutes Stück Demokratie besucht. Einen sehrernsthaften und erstaunlich wenig polemischen Austausch von Argumenten über dieökonomischen, rechtlichen und politischen Aspekte der Griechenlandhilfe und desEuro-Rettungsschirms habe ich erlebt. Das Bundesverfassungsgericht verkörpertemit den intelligenten und präzisen Fragen der RichterInnen dabei tatsächlich soetwas wie die praktische Vernunft (auch wenn die Aussage Schachtschneiders,es sei die Aufgabe des BVerfG, die praktische Vernunft zu wahren, zu Raunen im- 1 -sonst so gesitteten Publikum führte) und auch den „wirtschaftlich vorgebildetenLaien“ (wobei das ökonomisch Laienhafte die Vertreter der EZB etwas zu schmerzenschien).Rechtsdogmatische Erörterungen kamen dabei nicht zu kurz. Sie stelltenim Wesentlichen eine Fortführung der Rechtsgespräche vor dem BVerfG zuLissabon und auch Maastricht dar, wie der Prozessvertreter des BundestagesFranz Mayer bemerkte. Und das sollte es ja auch nur sein: eine Erörterungder verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausübung hoheitlicher Gewaltdurch Bundesregierung und Bundestag, insbesondere die Autorisierung vonGewährleistungen für Kredite an Griechenland und andere Mitgliedstaaten derEurozone im Rahmen des sogenannten Euro-Rettungsschirms. Außerdem eineErörterung der Durchsetzbarkeit dieser Vorgaben durch Einzelne, in diesemFall den CSU-Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler, vertreten durch denStaatsrechtsprofessor Dietrich Murswiek und die Klägergruppe um Karl AlbrechtSchachtschneider, vertreten durch denselben.Ökonomie und VerfassungsrechtGleich zweimal betonte Senatspräsident Andreas Voßkuhle in seiner Einführung,dass weder die richtige ökonomische Strategie im Umgang mit der Eurokrisenoch die Zukunft Europas Gegenstand des Verfahrens seien. Aber natürlichwurden diese Fragen relevant, etwa bei der Interpretation von Art. 125 Abs.1 AEUV, die oft als „no-bail-out Klausel“ bezeichnet wird, der Frage nacheiner faktischen Vertragsänderung, etwa durch Schaffung der EuropäischenFinanzstabilisierungsfazilität (EFSF), als einer neuen Institution der EU, derVerantwortlichkeit des Bundestags für Entscheidungen im internationalisiertenKontext, den möglichen Alternativen zur Autorisierung von Gewährleistungen fürKredite durch den Bundestag.Es mögen also die Verfassungsjuristen diese Verhandlung zufrieden zum Anlassgenommen haben, sich in der Debatte um die Eurokrise auch als Experten fühlenzu können, doch zeigte die Verhandlung recht schnell, dass eine juristischeEntscheidung, die wirtschaftliche und politische Rationalitäten außer Acht lässt,zu keinem befriedigenden Ergebnis führen würde. Man mag zwar die Auffasungnicht teilen, dass was ökonomisch falsch ist, nicht rechtmäßig sein könne(Schachtschneider), aber die Aussage, dass Verfassungsrecht in Zeiten derGlobalisierung nur begrenzt kontrafaktisch wirken könne, die Mayer zu seinemSchlusswort machte, wird nicht auf sehr viel Widerstand stoßen.Möglicherweise unzulässigAllerdings erscheint es nicht unwahrscheinlich, dass das Gericht die Beschwerdenfür unzulässig halten wird. Problematisch ist zum einen, ob Akte der EU wie dieVerordnung 407/2010, welche den Europäischen Stabilisierungsmechanismusetabliert, oder die Ankäufe von Staatsanleihen durch die EZB überhaupt rügefähigsind. Das gilt auch für die Mitwirkung der Bundesregierung an Rechtsakten des- 2 -Rats der Europäischen Union oder ihre Zustimmung zu intergouvernementalenVereinbarungen, wie die über die Schaffung der EFSF.Was die Rügefähigkeit der EU-Rechtsakte betrifft, stützen sich dieBeschwerdeführer auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts inMaastricht und Lissabon zu ultra-vires-Akten und deren Konkretisierung imHoneywell-Beschluss. So argumentiert Murswiek, dass die Finanzhilfen einenevidenten Verstoß gegen Art. 125 AEUV darstellten. Da es sich bei dem bail-out-Verbot um ein fundamentales Prinzip der Währungsunion handele, und diese sichdurch die bail-outs von einer Stabilitäts- zu einer Transferunion wandele, handle essich nicht nur um einen evidenten, sondern auch um einen Verstoß mit strukturellenFolgen. Verordnung 407/2010 sei damit ein ultra-vires-Akt der EU in Überschreitungihrer Kompetenzen, der nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckt und damitnicht demokratisch legitimiert sei. Dies könne das BVerfG feststellen.Vorlage zum EuGH?Überraschend an den Ausführungen Murswieks war allerdings, dass er selbst eswar, der vorschlug, das BVerfG solle, bevor es eine solche Prüfung vornehme, dieFrage der Europarechtskonformität der Verordnung dem EuGH zur Entscheidungvorlegen, bevor es selbst diese Prüfung vornehme. Sein Argument: So demonstrierees Europafreundlichkeit. Problematisch bleibt bei dieser rechtlichen Konstruktion,dass sich die Verfassungsbeschwerde direkt auf den angeblich ausbrechendenAkt europäischer Hoheitsgewalt stützt, es also keinen Akt deutscher Hoheitsgewaltgibt (wie in Honeywell), gegen den sich die Beschwerde in dieser Konstellationrichtet. In Bezug auf die vorgebrachte faktische Vertragsänderung soll dagegendas Unterlassen eines formalen Vertragsänderungsverfahrens unter Einhaltung derGarantien des Art. 23 GG einen rügefähigen Beschwerdegegenstand darstellen.Unklar ist auch, ob die Beschwerdeführer beschwerdebefugt sind. Sie berufen sichauf die Verletzung eigener Grundrechte aus Art. 14, 2 GG und insbesondere auf einGrundrecht auf Teilhabe an demokratischer Legitimation aus  Art. 38 GG, welchesder zweite Senat in seinem Lissabon Urteil selbst anerkannt habe. Selbst wenn esjedoch ein Grundrecht auf Demokratie gäbe, so fragt sich, durch welche Handlungenes genau verletzt wird, soll es nicht zu einem allgemeinen Recht auf Rechtmäßigkeitwerden.HaushaltsautonomieMitglieder des zweiten Senats scheinen die Möglichkeit einer Verletzungvon Art. 38 GG in Erwägung zu ziehen, wenn der Bundestag  sich seinerHaushaltsautonomie und damit auch seiner parlamentarischen Verantwortlichkeitfür den Haushalt begibt, etwa durch Entscheidungen, die Prozesse auf supra-oder internationaler Ebene in Gang setzen, die der Bundestag allein nicht mehrrevidieren kann. So wurde von den Richtern die Frage aufgeworfen, ob es über dieausdrücklich verfassungsrechtlich normierten Grenzen hinaus weitere gäbe, die dieparlamentarische Verantwortlichkeit für den Haushalt sicherten.- 3 -An dieser Stelle wurden dann auch zwei der zahlreich erschienenenBundestagsabgeordneten dazu  befragt, wie sie selbst die Beherrschbarkeit desProzesses um weitere Gewährleistungen von Rettungskrediten einschätzten. Diedarauf folgende Stellungnahme des Bundestagsabgeordneten Florian Toncar (FDP),Mitglied des Haushaltsausschusses, gehörte zu einer der überzeugendsten desNachmittags. Eloquent und präzise legte er seine Sicht zur Rolle des Bundestagsund die verschiedenen Kontrollmechanismen dar. Es erschienen die Parlamentariernun plötzlich überhaupt nicht mehr so überrumpelt und hilflos wie noch im Schriftsatzvon Murswiek.Richterliche ZurückhaltungBei der Diskussion um die möglichen Spielräume des Bundestags und prozessualenMechanismen, seine Verantwortlichkeit zu schützen (etwa durch Informationsrechte,Herstellung von Einvernehmen mit der Bundesregierung vor Zustimmung zurAuszahlung weiterer Kredittranchen), wurden zwei weitere Punkte relevant.Zum einen die Frage nach der ökonomischen Alternativlosigkeit der Euro-Rettungsmaßnahmen, zum anderen die nach dem  Gebot des „judicial self-restraint“bzw. dem Einschätzungsspielraum von Bundestag und Bundesregierung zurökonomischen Gebotenheit der Hilfsmaßnahmen.Zu Beginn der Verhandlung hatte Finanzminister Wolfgang Schäuble eindringlichdie Dramatik der Situation im Mai 2010 beschworen,  als die ZahlungsunfähigkeitGriechenlands drohte. Die Folgen einer Zahlungsunfähigkeit seien unabsehbargewesen, Kettenreaktionen hätten gedroht, eine Krise von potentiell größeremAusmaß als die Finanzkrise von 2008. Über die ökonomische Bewertung lässt sichgewiss streiten, sicher ist aber wohl auch, dass das Bundesverfassungsgericht indiesem Streit nicht Stellung beziehen wird.Und die Beschwerdeführer werden die Demokratie nicht retten, indem sie ihreRechte auf Demokratie geltend machen. Dennoch hat dieser Tag gezeigt, dass esRäume gibt in Deutschland, in denen mit großer Ernsthaftigkeit über die rechtliche,politische und ökonomische Bewertung der Krise, wenn nicht gestritten, so dochgesprochen wird. Schade nur, dass diese Räume so klein und oft stickig sind,man sich anmelden und nach Karlsruhe fahren muss, um eine Verhandlung zuerleben. Vielleicht wäre es der Demokratie da tatsächlich noch förderlicher, wennwir die Verhandlungen in Radio und Fernsehen verfolgen und dann gleich paralleldarüber streiten könnten. Einen sehr ernsthaften und erstaunlich wenig polemischenAustausch von Argumenten über die ökonomischen, rechtlichen und politischenAspekte der Griechenlandhilfe und des Euro-Rettungsschirms habe ich erlebt. DasBundesverfassungsgericht verkörperte mit den intelligenten und präzisen Fragender RichterInnen dabei tatsächlich so etwas wie die praktische Vernunft (auch wenndie Aussage Schachtschneiders, es sei die Aufgabe des BVerfG, die praktischeVernunft zu wahren, zu Raunen im sonst so gesitteten Publikum führte) und auchden „wirtschaftlich vorgebildeten Laien“ (wobei das ökonomisch Laienhafte dieVertreter der EZB etwas zu schmerzen schien).Rechtsdogmatische Erörterungen kamen dabei nicht zu kurz. Sie stelltenim Wesentlichen eine Fortführung der Rechtsgespräche vor dem BVerfG zu- 4 -Lissabon und auch Maastricht dar, wie der Prozessvertreter des BundestagesFranz Mayer bemerkte. Und das sollte es ja auch nur sein: eine Erörterungder verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausübung hoheitlicher Gewaltdurch Bundesregierung und Bundestag, insbesondere die Autorisierung vonGewährleistungen für Kredite an Griechenland und andere Mitgliedstaaten derEurozone im Rahmen des sogenannten Euro-Rettungsschirms. Außerdem eineErörterung der Durchsetzbarkeit dieser Vorgaben durch Einzelne, in diesemFall den CSU-Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler, vertreten durch denStaatsrechtsprofessor Dietrich Murswiek und die Klägergruppe um Karl AlbrechtSchachtschneider, vertreten durch denselben.Ökonomie und VerfassungsrechtGleich zweimal betonte Senatspräsident Andreas Voßkuhle in seiner Einführung,dass weder die richtige ökonomische Strategie im Umgang mit der Eurokrisenoch die Zukunft Europas Gegenstand des Verfahrens seien. Aber natürlichwurden diese Fragen relevant, etwa bei der Interpretation von Art. 125 Abs.1 AEUV, die oft als „no-bail-out Klausel“ bezeichnet wird, der Frage nacheiner faktischen Vertragsänderung, etwa durch Schaffung der EuropäischenFinanzstabilisierungsfazilität (EFSF), als einer neuen Institution der EU, derVerantwortlichkeit des Bundestags für Entscheidungen im internationalisiertenKontext, den möglichen Alternativen zur Autorisierung von Gewährleistungen fürKredite durch den Bundestag.Es mögen also die Verfassungsjuristen diese Verhandlung zufrieden zum Anlassgenommen haben, sich in der Debatte um die Eurokrise auch als Experten fühlenzu können, doch zeigte die Verhandlung recht schnell, dass eine juristischeEntscheidung, die wirtschaftliche und politische Rationalitäten außer Acht lässt,zu keinem befriedigenden Ergebnis führen würde. Man mag zwar die Auffasungnicht teilen, dass was ökonomisch falsch ist, nicht rechtmäßig sein könne(Schachtschneider), aber die Aussage, dass Verfassungsrecht in Zeiten derGlobalisierung nur begrenzt kontrafaktisch wirken könne, die Mayer zu seinemSchlusswort machte, wird nicht auf sehr viel Widerstand stoßen.Möglicherweise unzulässigAllerdings erscheint es nicht unwahrscheinlich, dass das Gericht die Beschwerdenfür unzulässig halten wird. Problematisch ist zum einen, ob Akte der EU wie dieVerordnung 407/2010, welche den Europäischen Stabilisierungsmechanismusetabliert, oder die Ankäufe von Staatsanleihen durch die EZB überhaupt rügefähigsind. Das gilt auch für die Mitwirkung der Bundesregierung an Rechtsakten desRats der Europäischen Union oder ihre Zustimmung zu intergouvernementalenVereinbarungen, wie die über die Schaffung der EFSF.Was die Rügefähigkeit der EU-Rechtsakte betrifft, stützen sich dieBeschwerdeführer auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts inMaastricht und Lissabon zu ultra-vires-Akten und deren Konkretisierung imHoneywell-Beschluss. So argumentiert Murswiek, dass die Finanzhilfen einen- 5 -evidenten Verstoß gegen Art. 125 AEUV darstellten. Da es sich bei dem bail-out-Verbot um ein fundamentales Prinzip der Währungsunion handele, und diese sichdurch die bail-outs von einer Stabilitäts- zu einer Transferunion wandele, handle essich nicht nur um einen evidenten, sondern auch um einen Verstoß mit strukturellenFolgen. Verordnung 407/2010 sei damit ein ultra-vires-Akt der EU in Überschreitungihrer Kompetenzen, der nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckt und damitnicht demokratisch legitimiert sei. Dies könne das BVerfG feststellen.Vorlage zum EuGH?Überraschend an den Ausführungen Murswieks war allerdings, dass er selbst eswar, der vorschlug, das BVerfG solle, bevor es eine solche Prüfung vornehme, dieFrage der Europarechtskonformität der Verordnung dem EuGH zur Entscheidungvorlegen, bevor es selbst diese Prüfung vornehme. Sein Argument: So demonstrierees Europafreundlichkeit. Problematisch bleibt bei dieser rechtlichen Konstruktion,dass sich die Verfassungsbeschwerde direkt auf den angeblich ausbrechendenAkt europäischer Hoheitsgewalt stützt, es also keinen Akt deutscher Hoheitsgewaltgibt (wie in Honeywell), gegen den sich die Beschwerde in dieser Konstellationrichtet. In Bezug auf die vorgebrachte faktische Vertragsänderung soll dagegendas Unterlassen eines formalen Vertragsänderungsverfahrens unter Einhaltung derGarantien des Art. 23 GG einen rügefähigen Beschwerdegegenstand darstellen.Unklar ist auch, ob die Beschwerdeführer beschwerdebefugt sind. Sie berufen sichauf die Verletzung eigener Grundrechte aus Art. 14, 2 GG und insbesondere auf einGrundrecht auf Teilhabe an demokratischer Legitimation aus  Art. 38 GG, welchesder zweite Senat in seinem Lissabon Urteil selbst anerkannt habe. Selbst wenn esjedoch ein Grundrecht auf Demokratie gäbe, so fragt sich, durch welche Handlungenes genau verletzt wird, soll es nicht zu einem allgemeinen Recht auf Rechtmäßigkeitwerden.HaushaltsautonomieMitglieder des zweiten Senats scheinen die Möglichkeit einer Verletzungvon Art. 38 GG in Erwägung zu ziehen, wenn der Bundestag  sich seinerHaushaltsautonomie und damit auch seiner parlamentarischen Verantwortlichkeitfür den Haushalt begibt, etwa durch Entscheidungen, die Prozesse auf supra-oder internationaler Ebene in Gang setzen, die der Bundestag allein nicht mehrrevidieren kann. So wurde von den Richtern die Frage aufgeworfen, ob es über dieausdrücklich verfassungsrechtlich normierten Grenzen hinaus weitere gäbe, die dieparlamentarische Verantwortlichkeit für den Haushalt sicherten.An dieser Stelle wurden dann auch zwei der zahlreich erschienenenBundestagsabgeordneten dazu  befragt, wie sie selbst die Beherrschbarkeit desProzesses um weitere Gewährleistungen von Rettungskrediten einschätzten. Diedarauf folgende Stellungnahme des Bundestagsabgeordneten Florian Toncar (FDP),Mitglied des Haushaltsausschusses, gehörte zu einer der überzeugendsten desNachmittags. Eloquent und präzise legte er seine Sicht zur Rolle des Bundestagsund die verschiedenen Kontrollmechanismen dar. Es erschienen die Parlamentarier- 6 -nun plötzlich überhaupt nicht mehr so überrumpelt und hilflos wie noch im Schriftsatzvon Murswiek.Richterliche ZurückhaltungBei der Diskussion um die möglichen Spielräume des Bundestags und prozessualenMechanismen, seine Verantwortlichkeit zu schützen (etwa durch Informationsrechte,Herstellung von Einvernehmen mit der Bundesregierung vor Zustimmung zurAuszahlung weiterer Kredittranchen), wurden zwei weitere Punkte relevant.Zum einen die Frage nach der ökonomischen Alternativlosigkeit der Euro-Rettungsmaßnahmen, zum anderen die nach dem  Gebot des „judicial self-restraint“bzw. dem Einschätzungsspielraum von Bundestag und Bundesregierung zurökonomischen Gebotenheit der Hilfsmaßnahmen.Zu Beginn der Verhandlung hatte Finanzminister Wolfgang Schäuble eindringlichdie Dramatik der Situation im Mai 2010 beschworen,  als die ZahlungsunfähigkeitGriechenlands drohte. Die Folgen einer Zahlungsunfähigkeit seien unabsehbargewesen, Kettenreaktionen hätten gedroht, eine Krise von potentiell größeremAusmaß als die Finanzkrise von 2008. Über die ökonomische Bewertung lässt sichgewiss streiten, sicher ist aber wohl auch, dass das Bundesverfassungsgericht indiesem Streit nicht Stellung beziehen wird.Und die Beschwerdeführer werden die Demokratie nicht retten, indem sie ihreRechte auf Demokratie geltend machen. Dennoch hat dieser Tag gezeigt, dass esRäume gibt in Deutschland, in denen mit großer Ernsthaftigkeit über die rechtliche,politische und ökonomische Bewertung der Krise, wenn nicht gestritten, so dochgesprochen wird. Schade nur, dass diese Räume so klein und oft stickig sind, mansich anmelden und nach Karlsruhe fahren muss, um eine Verhandlung zu erleben.Vielleicht wäre es der Demokratie da tatsächlich noch förderlicher, wenn wir dieVerhandlungen in Radio und Fernsehen verfolgen und dann gleich parallel darüberstreiten könnten.- 7 -

Euro-Rettungsschirm: Praktische Vernunft in Karlsruhe

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Euro-Rettungsschirm: Praktische Vernunft in Karlsruhe

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