Thym, Daniel

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So 1 Nov2015Jenseits von Dublin: zulässige Rückschiebungen in dieNachbarstaaten verfassungsblog.de /jenseits-von-dublin-zulaessige-rueckschiebungen-in-die-nachbarstaaten/Daniel Thym So 1 Nov 2015Das Dublin-System ist inzwischen auch der breiteren Öffentlichkeit bekannt und besitzt einen prominenten Platzin der rechtspolitischen Debatte. Dies ist berechtigt und dennoch sollten wir den Blick nach vorn richten, weil dasDublin-System derzeit faktisch irrelevant ist und auch künftige Wiederbelebungsversuche wenig Erfolg habendürften. Dies stellt die Frage, welche rechtlichen Handlungsmöglichkeiten bestehen, solange eineNachfolgeregelung nicht angenommen wurde. Wenn man die gedanklichen Koordinaten anpasst, zeigt sich,dass im begrenzten Umfang durchaus Rückführungen an der Grenze möglich wären – und zwar innerhalb desgeltenden Europarechts. Eine solche vorübergehende Reaktivierung der Staatsgrenze muss dem Ziel eineseuropäischen Asylsystems nicht schaden, sondern könnte der erste Schritt in eine Welt jenseits von Dublin sein.Deutsche Zuständigkeit nach dem Scheitern von DublinIn seinem Beitrag zum Verfassungsblog beschreibt Roman Lehner zutreffend die Handlungsgrenzen, die sichaktuell für die Bundesrepublik aus der Dublin-III-Verordnung ergeben. Eine Einreiseverweigerung nach § 18AsylG oder Zurückschiebung nach § 57 AufenthG scheidet hiernach aus, soweit Deutschland für Asylanträgenach Dublin-Recht zuständig ist. Eben dies ist spätestens dann der Fall, wenn eine Dublin-Rückführunggescheitert ist. Da jedoch Überstellungen nach Ungarn, Kroatien, Bulgarien oder Griechenland derzeit ausrechtlichen, faktischen oder politischen Gründen allenfalls in Einzelfällen möglich sind, hat Deutschland aktuellwohl keine andere Möglichkeit, als alle Asylanträge zuerst einmal zu prüfen.Nun wird zu Recht kritisiert, dass die anderen Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung zur Registrierung vonAsylbewerbern und zu deren Rücknahme nach der Dublin-III-Verordnung systematisch missachten.Völkerrechtler erinnert dies an die Zulässigkeit von Gegenmaßnahmen, die früher als „Repressalien“ bezeichnetwurden und es Staaten erlauben, auf eine Rechtsverletzung ihrerseits mit einer Aussetzung vonVölkerrechtsnormen zu reagieren. Deutschland würde gleichsam als Ausgleich für die systematischeMissachtung der Verpflichtungen aus der Eurodac- und Dublin-III-Verordnung durch zahlreiche EU-Mitgliedstaaten auf der Balkanroute seinerseits das Dublin-System offiziell beiseite schieben und auf dieserGrundlage die innerstaatliche Drittstaatenregelung reaktivieren können.In der europäischen Rechtsgemeinschaft besteht diese freilich Option nicht. Schon vor 50 Jahren entschied derEuGH, dass die supranationalen Durchsetzungsmechanismen ein Spezialregime errichten. Unmissverständlichhieß es einige Jahre später: „Auf keinen Fall ist ein Mitgliedstaat berechtigt, einseitig Ausgleichs- oderAbwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer möglichen Missachtung der Vertragsvorschriften durch einenanderen Mitgliedstaat entgegenzuwirken.“ Dies liegt gerade auch im deutschen Interesse, weil eine Lösung deraktuellen Situation nur in Kooperation mit dem europäischen Transitstaaten möglich ist. Wenn man von anderendie Regelbeachtung einfordert, sollte man als Vorbild vorangehen. Das heißt nicht, dass man sich gegenRechtsverstöße nicht wehrt. Mit dem EuGH muss dies jedoch zuvorderst in den vorgesehenen Verfahrengeschehen.Diesen Weg hat die Bundesregierung bislang nicht beschritten. Weder wurde der in der Dublin-II-Verordnungausdrücklich vorgesehene Streitschlichtungsmechanismus aktiviert noch startete Deutschland vor dem EuGHein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn oder andere Außengrenzstaaten. Forderungen aus Südeuropanach einer Abschaffung des Dublin-Regimes wurden politisch zurückgewiesen. Stattdessen reagierte man aufdie enttäuschend geringen Überstellungsquoten mit einem einseitigen Verzicht. Trotz gestiegener Antragszahlenging die Zahl der deutschen Dublin-Anfragen im September deutlich zurückging, weil das Bundesamt seineknappen Ressourcen aus Gründen der Verfahrensökonomie nicht mehr für Dublin-Anträge aufwenden möchte.An die Stelle politischer Vorwürfe gegen Dublin-Partner trat eine moralische Überhöhung des nationalen1/5Alleingangs. Rechtlich beendet ein solcher freiwilliger Verzicht auf die Dublin-Regeln durch Deutschland jedochnicht deren Verbindlichkeit.Alternative: Rückschiebung nach der PrüfungDie deutsche Diskussion konzentriert sich bislang noch auf das Dublin-Regime, obgleich dies nur ein Bausteinvon mehreren für das „Gemeinsame Europäische Asylsystem“ darstellt. Sein Regelungsinhalt beschränkt sichschon dem Titel nach auf die „Zuständigkeit“ für die Prüfung von Asylanträgen. Hiernach scheidet derzeit, wiedargelegt, eine sofortige Einreiseverweigerung oder unmittelbare Zurückschiebung von Asylbewerbern in dieNachbarstaaten aus, weil die ursprüngliche deutsche Drittstaatenregelung durch das europäische Asylrechtüberlagert wird. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass eine Zurückschiebung generell unzulässig wäre. Diese bleibtmöglich – und zwar nach der Prüfung des Asylantrags.Evident ist dies in Fällen von abgelehnten Asylbewerbern. Nach einer Ablehnung gilt das EU-Asylrecht nichtmehr, weil ja festgestellt wurde, dass es nicht um Flüchtlinge im Rechtssinn geht. Stattdessen greifen dieVorschriften über die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, die europaweit durch die Richtlinie2008/115/EG harmonisiert sind. Speziell bei Antragstellern aus sicheren Herkunftsstaaten kann eine vollziehbareAusreisepflicht schnell eintreten, weil die Fristen für einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz und die hierananschließende Gerichtsentscheidung nach § 36 AsylG jeweils nur eine Woche betragen und in künftig eventuelleinzurichtenden Einreisezentren oder Transitzonen noch verkürzt werden könnten. Grundsätzlich gilt dasnachfolgend Gesagte aber auch für Anträge aus Afghanistan oder Pakistan, wo zuletzt mehr Personenherkamen und die Schutzquoten deutlich niedriger sind als für Syrien.In Bezug auf abgelehnte Asylbewerber stehen meist Rückführungen in die Herkunftsstaaten im Vordergrund undin der Tat sieht auch die Rückführungs-Richtlinie dies als Regelfall vor. Zugleich jedoch umfasst deren Artikel 6Absatz 3 die Ausnahme, dass Rücküberstellungen in andere EU-Staaten aufgrund bilateralerRücknahmeabkommen möglich bleiben. Eben solche Abkommen schloss die Bundesrepublik im Laufe der1990er-Jahre mit näheren und weiteren Nachbarstaaten, darunter Österreich. Aufgrund des Abkommens erklärtsich die Alpenrepublik bereit, bis zu sechs Monate nach der Einreise „formlos“ Drittstaatsangehörige zuübernehmen, die über Österreich nach Deutschland einreisten. Vergleichbare Abkommen gibt es mit anderenEU-Staaten entlang der Balkanroute, etwa Kroatien, die zwar grundsätzlich nur die Einreise auf dem Luftwegbetreffen, jedoch auch für Asylbewerber relevant sein könnten, soweit diese in diesen Ländern nach einerRegistrierung eine Aufenthaltsgestattung erhielten.Nun kann man gegen die Rückführungsabkommen gewiss einwenden, dass diese praktisch irrelevant seien,weil das faktische Scheitern des Dublin-Regimes ja belegt, dass die anderen EU-Staaten nicht Willens sind, sichan Rücknahmepflichten zu halten. Tatsächlich dürfte niemand derzeit ernsthaft erwarten, dass künftig vielePersonen nach Kroatien rücküberstellt werden, wenn das selbst bei Dublin-Fällen praktisch nicht stattfindet.Hiernach ergäben sich direkte Konsequenzen vor allem im bilateralen Verhältnis zu Österreich, weil dieses nachden Dublin-Regeln ja im Regelfall nicht zuständig ist, bei einer Aktivierung des bilateralen Abkommens fürabgelehnte Asylbewerber jedoch Farbe bekennen müsste, ob es zur Kooperation bereit ist. Letztere bleibtjedoch essenziell: Gegen einen erklärten Willen kann man Österreich schwerlich zur „formlosen“ Rücknahmezwingen. Insoweit wäre der Rückgriff auf das Rücknahmeabkommen auch der Versuch, die Grenzen desösterreichischen Kooperationswillens auszutesten.Ausweitung sicherer AufenthaltsorteIn der deutschen Diskussion ist derzeit sehr häufig von der nationalen Drittstaatenregelung die Rede, obgleichdiese bei näherer Betrachtung einen nur begrenzten Anwendungsbereich besitzt: § 26a sowie Anlage I zumAsylgesetz erklären neben den EU-Mitgliedstaaten einzig Norwegen und Schweiz zu sicheren Drittstaaten. Damithin alle sicheren Drittstaaten zugleich auch Dublin-Staaten sind, läuft die Regelung derzeit leer, weil dieRegeln des EU-Asylsystems insoweit Vorrang genießen (siehe § 26a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 AsylG i.V.m. mit denDublin-Regeln sowie Art. 38 f. RL 2013/32/EU). Zudem erlaubt § 27 AsylG eine Ablehnung von Anträgen beieiner anderweitigen Sicherheit vor Verfolgung, weil eine Berufung auf das Asylrecht dann ausscheidet, wenn2/5jemand in einem „sonstigen Drittstaat“ sicher war.Mit diesen Bestimmungen nutzt Deutschland nicht alle Spielräume, die das EU-Recht für die Festlegung sichererAufenthaltsorte lässt. Ausdrücklich gestattet nämlich Artikel 38 der Asyl-Verfahrens-Richtlinie 2013/32/EU dieAusweitung sicherer Drittstaaten, soweit dort eine Reihe von Rechtsgarantien bestehen und diese in der Praxisauch angewandt werden. Hiernach könnte Deutschland vermutlich auch Serbien oder Montenegro als sichereDrittstaaten einstufen. In der Praxis wäre auch durch einen solchen Schritt freilich wenig gewonnen, weil eineRückführung nach EU-Recht nur in den sicheren Drittstaat möglich wäre, also etwa direkt nach Serbien, was inder Praxis derzeit ausscheiden dürfte. Der Schritt hätte mithin in erster Linie eine symbolische Funktion: Manmachte Serbien klar, dass es nicht nur ein Transitstaat ist, sondern selber Schutz gewähren muss.Von größerer Bedeutung könnte das Konzept der „anderweitigen Schutzgewährung“ sein, das neben § 27 AsylGauch in Artikel 35 der Asyl-Verfahrens-Richtlinie verankert ist und dort einen erweiterten Anwendungsbereichbesitzt, weil die Bestimmung, anders als wohl der derzeitige Wortlaut von § 27 AsylG, nicht nur Asylanträgeaufgrund des Grundgesetzes umfasst, sondern alle sonstigen Schutzgarantien des EU-Rechts.Klassischerweise ging es beim ersten Asylstaat um die Zuerkennung eines Flüchtlingsstatus nach Völkerrecht,doch stellt der EU-Gesetzgeber klar, dass auch Fälle umfasst sind, in den „anderweitig ausreichender Schutz“gewährt wurde. Dies könnte vor allem für diejenigen relevant sein, die als Bürgerkriegsflüchtlinge nicht derGenfer Flüchtlingskonvention unterfallen und deshalb keinen Flüchtlingsstatus nach Völkerrecht beanspruchenkönnen.Anders als bei sicheren Drittstaaten legt die Richtlinie nicht eindeutig fest, ob bei einer anderweitigenSchutzgewährung die Rückführung nur in den betroffenen Staat möglich sein soll. Gefordert wird nur, dassletzterer prinzipiell zur Aufnahme bereit sein muss. Dies macht auch durchaus Sinn, weil der Zweck desAsylrechts die Gewährung von Schutz ist, nicht jedoch die freie Wahl des Asyllandes. Wer in einem anderenStaat bereits Schutz gefunden hatte, soll sich nicht mehr auf das Asylrecht berufen können. Sein Antrag kannaus Sicht des geltenden EU-Rechts „als unzulässig betrachtet“ werden (Art. 33 Abs. 1 RL 2013/32/EU). Dies giltprinzipiell für alle Drittstaaten außerhalb der EU, einschließlich Serbiens und der Türkei, soweit dort ein Schutzbereitgestellt wird. Der Türkei kommt hierbei besondere Bedeutung zu, weil diese ja einen Schutz vorBürgerkriegsgefahren auch dann gewährt, wenn sie die Genfer Flüchtlingskonvention auf Syrer nicht anwendet.Bürgerkriegsflüchtlinge, denen keine Verfolgung droht, verdienen zwar einen Schutz, können sich jedoch nichtauf die GFK berufen.Hiernach könnte Deutschland erwägen, nicht nur die Asylanträge von Personen, die bereits im Serbien oderanderen Westbalkanstaaten einen Schutz fanden, als unzulässig zurückweisen. Auch erscheint es prinzipiellnicht ausgeschlossen, einen längeren Aufenthalt in der Türkei als Grund für eine Unzulässigkeit vonAsylanträgen anzunehmen, jedenfalls in Fällen des subsidiären Schutzes, der nicht der Flüchtlingskonventionunterfällt. Tatsächlich entschied der EGMR vor zwei Jahren, dass der dem subsidiären Schutz verwandte Artikel3 EMRK seinerzeit einer Abschiebung nach Kurdistan nicht im Wege stand. Entsprechend könntenBürgerkriegsflüchtlinge, die anderweitig Schutz erhielten, nach Serbien oder in die Türkei zurückgeführt werdenoder, soweit man Artikel 35 RL 2013/32/EU so auslegt, dass nur die prinzipielle Aufnahmebereitschaftgewährleistet sein muss (was aufgrund von Rücknahmeabkommen bei Türkei und Serbien prinzipiell der Fallist), aufgrund des bilateralen Rücknahmeabkommens nach Österreich. Österreich seinerseits könnte dannbilaterale Abkommen mit Nachbarstaaten nutzen, um diese entlang der Reiseroute weiterzuschieben.All diese Überlegungen dürften in der nahen Zukunft wohl nur eine geringe rechtspraktische Bedeutungerlangen. Selbst wenn man das Asylgesetz anpasste und das Bundesamt bei der Prüfung eine neueGründlichkeit an den Tat legte, müsste in einem zweiten Schritt eine effektive Zusammenarbeit mit denTransitstaaten im westlichen Balkan und der Türkei sichergestellt werden. All dies ist nicht über Nacht zuerreichen. Dennoch zeigt der Verweis auf sichere Aufenthaltsorte einen möglichen Lösungsweg, weil er deninternationale Charakter der Schutzgewährung betont. Asylrecht bietet Schutz und keine freie Wahl desAsyllandes.Faktische Abschaffung des subsidiären Schutzes3/5Eine wesentliche Errungenschaft des europäischen Asylrechts war die großzügige Definition des Schutzstatus.Es geht, anders als beim Grundgesetz, nicht nur um politische Verfolgung, sondern auch um sonstige Gründeunter Einschluss des Geschlechts sowie nichtstaatlicher Akteure. Diese großzügige Sicht wurde im Jahr 2004 inder Asyl-Qualifikation-Richtlinie niedergelegt, die zwischenzeitlich durch eine Neufassung abgelöst und in denWortlaut des Asylgesetzes überführt wurde. Die alte Kritik an der restriktiven deutschen Asylpraxis stimmtseither nicht mehr. In Europa gilt eine überaus liberale Sichtweise der Genfer Flüchtlingskonvention.Darüber hinaus errichtete die EU ein zweites Sicherungsnetz namens „subsidiärer Schutz“, der, über dieFlüchtlingskonvention hinaus, vor einer „individuellen Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einerZivilperson“ in Bürgerkriegen schützt (Art. 15 Buchst. c RL 2011/95/EU). Diese Schwelle soll nach dergroßzügigen EuGH-Rechtsprechung ausnahmsweise bereits dann überschritten sein, wenn ohneindividualisierte Lebensgefahr ein gravierender Bürgerkrieg herrscht. Bereits ein unbefangener Blick auf dieseVorschriften zeigt, dass ein Teil der Antragsteller aus Syrien, der nicht von einer Kriegspartei aus politischen oderreligiösen Gründen angegriffen wurde, derzeit subsidiären Schutz bekommen müsste.Tatsächlich ist dies auch in vielen EU-Mitgliedstaaten der Fall ( hier, S. 25 f.). In Deutschland allerdings ändertesich zuletzt die Praxis, weil inzwischen nahezu alle Syrer den „besseren“ Flüchtlingsstatus erhalten, dereigentlich nur bei einer Verfolgung gewährt werden dürfte, nicht jedoch bei Flucht vor Bürgerkriegsgefahren.Hintergrund hierfür ist der Verzicht auf eine persönliche Anhörung , wenn das Bundesamt laut des im Internet vonHilfsorganisationen informell bereitgestellten Fragebogens direkt danach fragt, ob der Antragsteller nach seinerSelbsteinschätzung einen Flüchtlingsstatus verdient. Hierbei scheint sich das BAMF nicht einmal mehr die Mühezu machen, nach einer Begründung zu fragen. Auch die alternative Option eines subsidiären Schutzstatus ziehtdas Formblatt nicht einmal in Erwägung. Dies scheint Gründen der Verfahrenseffizienz zu folgen, weilandernfalls die Bearbeitungsfristen noch länger würden.Diese faktische Abschaffung des subsidiären Schutzes für Syrer hat Schattenseiten. Eine formalisierte Prüfungmacht Asylanträge in Deutschland gerade für die Minderheit an Antragstellern attraktiv, die die Befürchtunghaben, dass ihnen andernorts kein Flüchtlingsstatus gewährt würde, weil sie etwa gefälschte syrische Pässebenutzen oder als Bürgerkriegsflüchtlinge „nur“ subsidiären Schutz erhielten. Ebenso wie Sozialleistungen kannauch eine (zu) großzügige Anerkennungspraxis ein Pull-Faktor für die Einreise nach Deutschland sein. Vor allemjedoch verzichtet Deutschland durch die faktische Abschaffung des subsidiären Schutzes aufHandlungsspielräume, die das EU-Recht lässt . So könnte man den Familiennachzug strenger handhaben undeine Residenzpflicht bei Sozialhilfebezug vorsehen. Und der oben dargelegte Verweis auf eine anderweitigeSchutzgewährung dürfte bei der Türkei wohl nur für Bürgerkriegsflüchtlinge möglich sein. Die deutsche Politikmag aus guten Gründen über die Nachbarn schimpfen, vergibt gleichzeitig aber auch eigeneHandlungsmöglichkeiten.Auf dem Weg zu einem erneuerten EU-AsylsystemGewiss sind die aufgeführten Handlungsoption keine Patentlösung und setzen eine Kooperationsbereitschaft deranderen EU-Staaten voraus, die derzeit ausweislich des faktisch ausgesetzten Dublin-Regimes nicht wirklichbesteht. Dennoch zeigen die Überlegungen, dass das geltende Europarecht noch Handlungsspielräume belässt,die genutzt werden könnten, so die deutsche Politik dies will. Dies gilt für die Rückführung abgelehnterAsylbewerber nach Österreich ebenso wie für die Unzulässigkeit von Asylanträgen durchBürgerkriegsflüchtlinge, die sich längere Zeit in Serbien oder der Türkei aufhielten. Letzteres gilt übrigens für dieEU als Ganzes, wenn künftig Hotspots an den Außengrenzen errichtet werden. Es gibt Spielräume, die mannutzen kann, ohne die Idee eines wirkungsvollen Flüchtlingsschutzes aufzugeben. Schutz kann man nicht nur inDeutschland, Schweden oder Österreich erhalten. Andere Staaten sind ebenso gefordert und die Zurückweisungvon Asylanträgen bei anderweitiger Schutzgewährung zeigt, dass das überstaatliche Recht dies prinzipiellebenso sieht.Die Königsfrage besteht mithin darin, wie man in der Zusammenarbeit mit anderen Ländern mittelfristig wiederein funktionierendes Asylsystem in Europa und darüber hinaus etabliert. Hierzu könnten eine Aktivierung desbilateralen Rückführungsabkommens mit Österreich oder die Ausweitung sicherer Aufenthaltsorte zwei (kleine)4/5Zwischenschritte sein, indem man im geltenden deutschen Recht die Verantwortung anderer Staaten betont. EinVorteil einer solchen Lösung wäre auch, dass Deutschland durch diese Änderungen nicht das Europarechtverletzte. Letzteres ist nicht nur ein Selbstzweck, sondern entfaltet eine Vorbildfunktion, wenn man von anderenLändern eine Kooperationsbereitschaft einfordert. Auf Dauer wird ein funktionierendes Asylsystem nurgemeinsam möglich sein. Eben dies muss jedoch unser Ziel sein, weil nicht nur die geschützt werden sollen, dieaktuell schon den Weg nach Deutschland gefunden haben.LICENSED UNDER CC BY NC NDSUGGESTED CITATION  Thym, Daniel: Jenseits von Dublin: zulässige Rückschiebungen in dieNachbarstaaten, VerfBlog, 2015/11/01, http://verfassungsblog.de/jenseits-von-dublin-zulaessige-rueckschiebungen-in-die-nachbarstaaten/.5/5

Jenseits von Dublin: zulässige Rückschiebungen in die Nachbarstaaten

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Jenseits von Dublin: zulässige Rückschiebungen in die Nachbarstaaten

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