Engst, Benjamin

Gschwend, Thomas

Hönnige, Christoph

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Zum Dilemma des Verfassungsgerichtszugangs kleinerOppositionsparteien: Was sagen eigentlich die Zahlen? verfassungsblog.de /zum-dilemma-des-verfassungsgerichtszugangs-kleiner-oppositionsparteien-was-sagen-eigentlich-die-zahlen/Benjamin Engst , Thomas Gschwend , Christoph Hoennige Mo 25 Jan 2016Eine wirkungsvolle Opposition ist für eine Demokratie unerlässlich. Deshalb stehen dieser in Deutschlandmehrere Kontrollmöglichkeiten zur Verfügung: Oppositionsarbeit ist etwa durch den Einfluss auf diemediale Öffentlichkeit möglich, das Stellen von Gesetzgebungs- und Änderungsanträgen im Bundestag,sowie die Initiierung von Untersuchungsausschüssen. Allerdings sind diese Schwerter letztlich stumpf: DerOpposition fehlt per definitionem die ausreichende Mehrheit, einen eigenen Gesetzentwurf durchzubringenoder einen Entwurf der Regierung zu Fall zu bringen.Eine Ausnahme bildet der Antrag in Form einer abstrakten Normenkontrolle vor demBundesverfassungsgericht. Bei dieser überprüft das Bundesverfassungsgericht, ob eine Rechtsnormformell und materiell mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die Opposition kann somit hoffen, dass dasGesetz durch das Gericht beanstandet wird, wodurch die Opposition etwas erzielt, was ihr im Parlamentverwehrt bleibt: ein Gesetz der Regierungsmehrheit zu stoppen. Neuere politikwissenschaftlicheForschung zeigt, dass die Wahrscheinlichkeit für einen gerichtlichen Teilerfolg der Opposition sogar über50 Prozent ist, wenn sie die öffentliche Meinung hinter sich hat.Bis 2009 waren zur Initiierung der abstrakten Normenkontrolle 33 Prozent der Mitglieder des Bundestageserforderlich, in 2009 wurde das Quorum im Rahmen von Anpassungen für den Lissabon-Vertrag auf 25Prozent abgesenkt (BGBl. 2009, Teil I, Nr. 76, S. 3822). Trotz der Absenkung des Quorums ist diesesVerfahren damit de facto das Vorrecht einer großen Oppositionspartei wie der SPD oder der Union ausCDU/CSU. Ein Dilemma ergibt sich jedoch in Zeiten einer großen Koalition: So haben die Fraktionen vonBÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und DIE LINKE zusammen aktuell nur 20,15 Prozent der Mandate (127 von630). Mithin zu wenig, um einen Antrag einzureichen.Im Rahmen des jüngst verhandelten Organstreitverfahren (2 BvE 4/14) der Fraktion DIE LINKE imDeutschen Bundestag wurde durch diese argumentiert, eine wirkungsvolle Opposition aus demBundestag könne es nicht geben, wenn ihr der Zugang zum Verfassungsgericht mittels der abstraktenNormenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) verwehrt bleibt. Für DIE LINKE wäre es attraktiver, ein Quorumvon 10 Prozent zu haben, damit sie mit aktuell 64 von 630 Mandaten im Bundestag über diese Hürdekommen würde. Und auch BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN haben dieses Problem erkannt: So beantragtensie in 2014 in einem – natürlich nicht erfolgreichen – Gesetzentwurf, das Quorum für die Phase dergroßen Koalition weiter abzusenken (Bundestag Drs. 18/380).Mag dieses Argument zwar öffentlichkeitswirksam und normativ diskussionswürdig sein, empirisch haltbarist es jedenfalls nicht. Wer genauer hinschaut, sieht: eine wirkungsvolle Opposition aus dem Bundestag,die sich rein durch eine Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle konstituiert, gibt es nicht.Vielmehr gibt es mehrere alternative Zugangswege zum Verfassungsgericht, die in der Vergangenheit vonMitgliedern der Bundestagsopposition häufiger genutzt wurden als die der abstrakten Normenkontrolle.Wie schlüssig ist nun das Argument, dass eine wirkungsvolle Opposition im Bundestag notwendigerweiseantragsberechtigt für abstrakte Normenkontrollen sein muss? Nehmen wir für die zurückliegendenLegislaturperioden zunächst einmal an, dass die Opposition im Bundestag sich zumindest selbst alswirkungsvoll gesehen hat. Ansonsten hätte sich die Opposition bereits vorher zu Wort gemeldet. Nehmenwir nun weiter an, das der Zugang für Mitglieder der Bundestagsopposition zur abstrakten Normenkontrolletatsächlich entscheidend dafür ist, ob die Opposition wirkungsvoll ist oder nicht. Wäre das der Fall, dannsollte man einen regen Gebrauch dieses Instruments in der Vergangenheit beobachten können.Das Gegenteil ist der Fall. Aus der amtlichen Entscheidungssammlung des Verfassungsgerichts lässt sich– von den oft anonymisierten oder verknappt zusammengefassten Antragsstellern – für gerade mal 8abstrakte Normenkontrollanträge zwischen 1972 und 2010 eine Oppositionsbeteiligung gesichertfeststellen, und für weitere 9 Verfahren ist sie wahrscheinlich. Berücksichtigt man, dass im zuvorgenannten Zeitraum insgesamt 95 abstrakte Normenkontrollanträge verhandelt wurden, so bewegt sichdie bundesparlamentarische Oppositionsbeteiligung also gerade einmal zwischen mindestens 8 bismaximal 18 Prozent.Die Opposition im Bundestag hat demnach in der Vergangenheit kaum von der abstraktenNormenkontrolle Gebrauch gemacht, obwohl die jeweilige Mandatszahl von SPD oder CDU als großeOppositionsfraktion für das verfassungsrechtlich notwendige Quorum ausreichend gewesen wäre. Diesliegt an zwei Gründen: Zum Ersten haben die großen Oppositionsparteien neben demBundesverfassungsgericht oftmals die Möglichkeit, ein Gesetz auch im Bundesrat zu stoppen, sofern siediesen kontrollieren und das Gesetz zustimmungsbedürftig ist. Zum Zweiten weiß natürlich auch dieRegierung und ihre parlamentarische Mehrheit, dass die Opposition einen Normenkontrollantrageinreichen kann. Sie versucht deshalb, neue Gesetze juristisch möglichst „wasserdicht“ zu erstellen.Hierzu werden Gesetzentwürfe nicht nur durch das Justizministerium geprüft, sondern auch Anhörungenvon Rechtsexperten im Bundestag durchgeführt.Schließlich stellt sich die Frage, ob die Opposition im Bundestag Unterschriften für Normenkontrollanträgesammeln muss, wenn ihr einzelne Landesregierungen zeitlich zuvor kommen (Art. 93 Abs. 2 GG). Es istjedenfalls auffällig, dass Landesregierungen rund 73 Prozent aller abstrakten Normenkontrollanträge(zwischen 1972 und 2010) gestellt haben. Ein Schelm wer vermuten würde, dass die Oppositionsparteienim Bundestag eventuell eine Hintertür zur Normenkontrolle nutzen, in dem sympathisierendeLandesregierungen entsprechende Anträge stellen.Es gibt jedoch noch weitere Zugangswege zum Verfassungsgericht für Mitglieder der Opposition, die nichtvon der Antragsberechtigung einer abstrakten Normenkontrolle abhängen. Die parlamentarischeOpposition hat in der Organklage (BvE) einen scheinbar weit wirksameren Zugangsweg zumBundesverfassungsgericht gefunden.Im Zeitraum von 1972 bis 2010 sind rund 57 Prozent aller Organstreitverfahren, d.h. 47 von 83 Verfahren,durch die parlamentarische Opposition eingereicht worden. Dabei wurden die meisten Anträge unterBeteiligung von Oppositionsfraktionen (25 Anträge) oder durch einzelne Bundestagsabgeordnete (12Anträge) eingereicht. Immerhin waren 37 der 47 von der parlamentarischen Opposition eingereichtenVerfahren (teilweise) zulässig und 15 Verfahren auch (teilweise) begründet. Im Vergleich zu demgeforderten Zugangsweg der abstrakten Normenkontrolle, der bisher spärlich genutzt wurde, ist dieOrganklage empirisch gesehen also der typische Zugangsweg der parlamentarischen Opposition.Die schwarzen Balken in der untenstehenden Abbildung zeigen alle zwischen 1972 und 2010 vor demBundesverfassungsgericht verhandelten abstrakten Normenkontrollen (BvF) und Organstreitverfahren(BvE). Die grauen Balken zeigen den absoluten Anteil an Verfahren nach BvE und BvF die unterBeteiligung der Opposition im Bundestag eingereicht wurde. Auf Grund der Anonymisierung undVerknappung von Antragsstellerinformationen in der amtlichen Sammlung des Bundesverfassungsgerichtskann nur für die grauen Balken eine gesicherte Oppositionsbeteiligung festgehalten werden. Es ist jedochdarüber hinaus wahrscheinlich, dass sich die Opposition an weiteren Anträgen beteiligt hat. Diese amehesten möglichen zusätzlichen Verfahren sind über den grauen Balken weiß ergänzt.Quelle: Die Daten für diese Analyse sind der Constitutional Court Database entnommen die aus demForschungsprojekt „Das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler“ hervorgegangen ist. Dieses wurdedurch die Deutsche Forschungsgemeinschaft im Rahmen einer Sachbeihilfe an Thomas Gschwendund Christoph Hönnige (GS 17/3-1 bzw. HO 4338 / 2-1) gefördert. Mehr Informationen unter:www.ccdb.eu Klar ist allerdings auch,dass es mittels einesOrganstreits nur bedingtmöglich ist,Rechtsnormen vor dasVerfassungsgericht zubringen, da dasVerfahren eigentlich denKonflikt zwischenInstitutionen undpolitischen Akteuren inden Mittelpunkt rückt.Somit bedarf es immereines konkretenAntragsgegners undeiner Begründung,warum die Opposition alsAntragstellerin durch einHandeln oder Nichthandeln des Antragsgegners in ihren verfassungsmäßigen Rechten und Pflichtenverletzt ist. Umso erstaunlicher ist, dass es der Opposition in zwei der 47 erwähnten Verfahren dennochgelungen ist, Rechtsnormen vor das Verfassungsgericht zu bringen (2 BvE 2/89 – Änderung desParteiengesetzes; 2 BvE 5/08 – Vertag von Lissabon).Als letzte Möglichkeit bleibt den Mitgliedern der parlamentarischen Opposition auch der reguläreZugangsweg aller Bürgerinnen und Bürger zum Gericht: im Weg der Verfassungsbeschwerde. Allerdingserfordert dies immer den konkreten Nachweis, dass das beschwerdeführende Mitglied einerOppositionspartei als Person selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten odergrundrechtsgleichen Rechten verletzt ist. Damit sind der Zulässigkeitsprüfung beiVerfassungsbeschwerden höhere Hürden gesetzt als bei abstrakten Normenkontrollen und Organklagenund diese Hürden steigen weiter, wenn man an die zuvor erforderliche Rechtswegerschöpfung denkt. Diessollte von einem Mitglied der parlamentarischen Opposition bedacht werden, sofern dieses strategischeÜberlegungen hinsichtlich eines effektiven Zugangswegs zum Gericht anstellt.Denkbar ist auch, dass die Opposition versucht, strategisch ihren Zugangsweg zu wählen, um durch deneinen oder anderen Antrag den Zugang zu einem der Senate „zu steuern“. Organstreitigkeiten etwa solltentheoretisch überwiegend nur im Zweiten Senat, dem Staatsrechtssenat, ankommen. Das ist bei allen denvon uns analysierten 83 Verfahren der Fall. Die Wahrscheinlichkeit im Ersten Senat, demGrundrechtssenat, zu landen ist höher, wenn die Opposition eine abstrakte Normenkontrolle anstrengt. Inunserem Beobachtungszeitraum kommen 67 Verfahren vor den Zweiten Senat, und immerhin 28Verfahren auch vor den Ersten Senat. Verfassungsbeschwerden können prinzipiell in beiden Senaten (undderen Kammern) landen.Vor diesem Hintergrund erscheint die Forderung grotesk, das Verfassungsgericht müsse das gesetzlichfestgeschriebene Quorum von einem Viertel für abstrakte Normenkontrollen (Art. 93 Abs. 2 GG) andersinterpretieren, um effektive Oppositionsarbeit zu ermöglichen. Empirisch scheint die Antragsberechtigungfür die abstrakte Normenkontrolle weder eine notwendige noch eine hinreichende Bedingung einerwirkungsvollen parlamentarischen Oppositionsarbeit zu sein. Sicherlich muss es in einem demokratischenSystem der Gewaltenteilung möglich sein, die Judikative zu beauftragen. Folglich braucht dieparlamentarische Opposition Zugang zum Verfassungsgericht – aber nicht einen bestimmten. Dies mussQuelle: Constitutional Court Database (www.ccdb.eu), eigene Analysen.nicht unbedingt die abstrakte Normenkontrolle sein, auch wenn diese ein relativ bequemer juristischer Wegist. In der Vergangenheit hat der parlamentarischen Opposition keiner ihre Wirksamkeit abgesprochen,obwohl die abstrakte Normenkontrolle sehr selten benutzt wurde. Typische Gerichtszugänge waren in derRegel andere.Die untenstehende Abbildung bietet abschließend einen Überblick über die bisherige Praxis der Verfahrenmit gesicherter Oppositionsbeteiligung nach BvE und BvF pro Koalitionsregierung. Die Zahlen machendeutlich, das sich die parlamentarische Opposition in Zeiten der übergroßen Koalitionen (Kabinett MerkelI, 2005-2009) nicht systematisch anders verhalten hat, als in anderen Legislaturperioden. AbstrakteNormenkontrollen (BvF) durch die Opposition im Bundestag sind selten, ob sich die Opposition nun einerübergroßen Regierungskoalition gegenüber sieht oder nicht. Der Zugang zum Verfassungsgericht überOrganstreitverfahren (BvE) wird von jeder Opposition deutlich öfter gewählt.Die Stärke der Opposition spielt offenbar keine Rolle. Das entscheidende für die bisherigen Anträge zuabstrakten Normenkontrollen der Opposition sind vermutlich die Zugänge zu sympathisierendenLandesregierungen. Bei den derzeitigen Mehrheitsverhältnissen im Bund und den Ländern wird einoppositioneller Normenkontrollantrag durch eine Landesregierung nicht einfach zu bekommen sein,solange der entsprechende Koalitionspartner im Land auch Teil der Koalitionsregierung im Bund ist. Aberdas hat ja erstmal nichts mit der Größe der Opposition im Bundestag zu tun. Vermutlich geht es imaktuellen Organstreitverfahren der Fraktion DIE LINKE also eher um eine öffentlichkeitswirksame Debatteund weniger um die Einforderung eines scheinbar notwendigen Oppositionsrechts. Schlussendlichverbleiben ihr auch noch weitere effektive juristische und parlamentarische Kontrollmöglichkeitengegenüber der parlamentarischen Mehrheit und der von ihr getragenen Regierung.LICENSED UNDER CC BY NC NDSUGGESTED CITATION  Engst, Benjamin, Gschwend, Thomas; Hoennige, Christoph: Zum Dilemma desVerfassungsgerichtszugangs kleiner Oppositionsparteien: Was sagen eigentlich die Zahlen?, VerfBlog,2016/1/25, http://verfassungsblog.de/zum-dilemma-des-verfassungsgerichtszugangs-kleiner-oppositionsparteien-was-sagen-eigentlich-die-zahlen/

Zum Dilemma des Verfassungsgerichtszugangs kleiner Oppositionsparteien: Was sagen eigentlich die Zahlen?

http://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00000005/verfassungsblog.de-Zum%20Dilemma%20des%20Verfassungsgerichtszugangs%20kleiner%20Oppositionsparteien%20Was%20sagen%20eigentlich%20die%20Zahle.pdf

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