Dit artikel (Alterra) geeft een overzicht van ervaringen in een aantal omringende landen met de ontwikkeling en uitvoering van landschapsbeleid op nationaal en regionaal niveau. Het betreft: Duitsland (Noordrijn-Westfalen), Engeland, Frankrijk, België (Vlaanderen) en Nederlan

Pedroli, G.B.M.

Schröder, R.R.G.

Wascher, D.M.

Dutch

Wageningen Yield 

Landschapsbeleid in Noordwest-Europa
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  13
D.M. Wascher, 
G.B.M. Pedroli en 
R.R.G. Schröder
Aanpak
Met het oog op de vergelijking is de situatie 
in Vlaanderen (België), Noordrijn-Westfalen
(Duitsland), Engeland (Verenigd Koninkrijk),
Frankrijk en Nederland systematisch beschreven
en geanalyseerd op basis van literatuurstudie 
en raadpleging van deskundigen. De gevonden
verschillen hangen samen met het specifieke
karakter van het landschap in de onderzochte
landen en met de daar heersende beleid- en
planningcultuur. Naast de geconstateerde
verschillen zijn er ook overeenkomsten in
landschapsproblemen (cultuurlandschappen
onder stedelijke druk) en overeenkomsten in
planningscultuur tussen deze landen en regio’s.
Vanuit een gemeenschappelijke probleemstelling
(zoals een duurzame ontwikke ling in levende
landschappen) zouden de landen kunnen leren
van elkaars ervaringen. Verschillen tussen de
gebieden zijn gerelateerd aan het speci fieke
karakter van het landschap of hangen af van
historische en culturele achtergronden.
Vergelijking van het landschapsbeleid
Het bestendig en consistent onderbouwen van
landschapsbeleid via institutionalisering en wet -
geving is belangrijk. In de meeste landen zijn
grootschalige, bijzondere of waardevolle land -
schappen en parken aangewezen die via de
ruimtelijke ordening worden beschermd tegen
stedelijke druk. In Frankrijk geldt dit voor
‘regionale natuurparken’ en in Engeland voor 
de gebieden van ‘bijzondere schoonheid’. Alleen
Vlaanderen heeft geen grootschalige beschermde
landschappen. Minder strikt is de bescherming
voor kleinschalige, lokale ontwikkelingen, zoals
agrarische modernisering en toeristische voor -
De landen die de Europese Landschapsconventie
(ELC) hebben ondertekend, hebben zich verplicht
om een landschapsbeleid te voeren volgens het
procesmodel van artikel 5 van de conventie: 
• kennis van de landschappen: identificatie,
analyse en waardering
• definitie van doelstellingen van
landschapskwaliteit
• uitvoering van acties in de sfeer van bestem -
ming (bescherming), inrichting en beheer
• monitoring van veranderingen en herdefinitie
van doelen en acties.
In aanvulling hierop heeft de Raad van Europa in
2008 aanbevelingen uitgebracht voor een systeem
van landschapsplannen en/of –studies als bijdrage
aan de ruimtelijke ordening.
In dit artikel geven we een overzicht van ervarin -
gen in een aantal ons omringende landen met de
ontwikkeling en uitvoering van landschapsbeleid
op nationaal en regionaal niveau. We veronderstel -
len dat verschillen in landschapsbeleid een stimu -
lans vormen om van elkaar te leren. Het onder -
zoek is bedoeld om aanbevelingen te ont wikkelen
voor de ‘goede praktijk’ van landschaps beleid in
Nederland en is in drie vragen onder verdeeld:
• Wat zijn de overeenkomsten en verschillen
tussen kernelementen van landschapsbeleid in
de geselecteerde regio’s?
• Hoe wordt kennis over de invulling van het
landschapsbeleid in de gebieden verkregen?
• Welke aanbevelingen kunnen worden gegeven
voor een ‘goede praktijk’ van landschapsbeleid
in Nederland?
14 |  WOt studies nr. 8
worden gebruikt bij de ruimtelijke planning 
en het beheer. In Nederland is juist de weten -
schappelijk-technische benadering van de land -
schapswaar dering dominant. Hoewel er uiteen -
lopende, multidisciplinaire benaderingen zijn
ontwikkeld, hebben deze nooit brede nationale
erkenning gekregen. De kennisvoorziening is
gedecentrali seerd en iedere overheid zoekt zijn
eigen met hode. Het Nederlandse beleid ziet
onderzoek als dienstverlenend en eerder als een
‘markt van mogelijkheden’ dan een inspiratiebron
voor langetermijnvisies.
Op het snijvlak van landschapsplanning en ruim -
telijke planning heeft Nederland een voorloper -
positie. Het ministerie van ruimtelijke ordening
speelde – in ieder geval tot voor kort – een
bijzondere rol bij het op de agenda zetten van
landschappelijke kwesties op nationaal niveau. 
Zo hebben de Nationale Landschappen via de
Nota Ruimte hun beschermde status gekregen.
Maar het ontbreken van richtlijnen om de be -
scherming op regionaal of provinciaal niveau te
verankeren, zou wel eens de achilleshiel van deze
planning kunnen zijn. Een optie voor Nederland
is dus een terugkeer naar sterke verbindingen tus -
sen de planning op nationaal en regionaal niveau.
Engeland, Frankrijk en Duitsland kunnen wat dit
betreft een interessante inspiratiebron zijn.
Het is opmerkelijk dat Engeland en Frankrijk
bezig zijn om gedetailleerde richtlijnen en stand -
punten te ontwikkelen in de geest van de Euro pese
Landschapsconventie. Zo heeft de uit voe rings -
dienst ‘Natural England’ recent een pro gramma
van activiteiten vastgesteld ter imple mentatie van
de Europese Landschapsconventie. Nederland en
Duitsland staan wat dit betreft op achterstand.
zieningen. In alle landen wordt de afweging
binnen de bijzondere landschappen overgelaten
aan de regionale overheid. We noemen dit een
zachte bescherming.
Strengere vormen van landschapsbescherming
zijn de National Parks (Engeland) en de Land -
schaftsschutzgebiete (Duitsland). National Parks
zijn geen natuurreservaten, maar beschermde
landschappen met een nationale aansturing. 
De beschermde landschappen in Duitsland zijn
gebaseerd op bindende wetten van de deelstaten.
Het zijn vaak kleine gebieden, maar sommige zijn
erg groot. In totaal nemen ze bijna een derde van
de oppervlakte in beslag. Tenslotte zijn er ‘aan -
dachtsgebieden’ zonder planningsstatus in de
vorm van het Duitse Naturpark en het Vlaamse
Regionaal landschap. Dit zijn vormen van samen -
werking tussen regionale en lokale overheden,
maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven
rondom het thema duurzame ontwikkeling.
Gegeven de Nederlandse beleidscultuur met een
voorkeur voor liberale en consensus zoekende
benaderingen, lijkt het niet realistisch een land -
schapsbeleid aan te bevelen dat is gebaseerd op
strenge bescherming- en uitvoeringsmaatregelen.
De benaderingen in Frankrijk of Vlaanderen
lijken meer adequaat vanwege de balans die 
men daar heeft gevonden tussen het centrale 
en decentrale niveau.
Wat betreft de kennis van landschappen loopt
Engeland voorop met een nationale methode van
landschapswaardering. Het proces van karakteri -
sering en waardering van landschappen (Land -
scape Character Assessment) is een belangrijk
politiek instrument. Kaarten en procedures
Op het snijvlak van
landschapsplanning en
ruim telijke planning
heeft Nederland een
voorloper positie
Land Klassificatie Attribuut Sterkte Zwakte
Nederland Landschapstypen 9 hoofdtypen Wetenschappelijke variatie,
Landschapskarakter 21 subtypen probleemspecifiek
fysisch-geografische 19 groepen Technische instrumenten,
regio’s 167 gebieden lage politieke status,
11 unieke typen gebrekkige integratie 
Noordrijn- Natuurlijke 77 eenheden Gevestigde standaard Statisch,
Westfalen landschappen 30 hoofd typen nieuwe gedetailleerde lage politieke status
Landschapstypen 850 sub-eenheden typologie,
Engeland Landschapskarakteri - 159 karakteristieke Participatie belangen, Niet wettelijk bindend
stieken gebieden national gevestigd
Landschaps typologie 587 typen landelijk 
gebied
Vlaanderen Landschap Atlas 515 relict zones Erfgoedlandschappen, Sectoraal erfgoed,
(erfgoed) 381 anker plaatsen, geaccepteerd door geen brede
544 lijnen, 4607 planners en politici bekendheid
puntelementen
Frankrijk Landschap Atlassen Landschappelijke Basis voor landschaps- Technische
van alle départements eenheden, structuren plannen instrumenten
en elementen
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  15
Tabel 1. Sterke en zwakke
punten van landschaps -
kartering (classificatie en
kaart) in Nederland,
Duitsland, Engeland,
Vlaanderen en Frankrijk 
regionale identiteit van het landelijk gebied. Een
andere succesfactor was de tijdige betrokkenheid
van vele belangengroepen bij de definitie van 
elke landschapskarakteristiek. De wetenschap
heeft geen leidende rol gespeeld. In Noordrijn-
Westfalen is de landschapstypering een standaard
voor deskundigen, maar heeft een lage politieke
status. In de ruimtelijke planning wordt ze ge -
bruikt als wetenschappelijke voorbereiding. In
Vlaanderen en Frankrijk is landschapskartering 
in de vorm van ‘atlassen’ vrij recent ingevoerd.
Het is nog onduidelijk hoe deze doorwerken in
de ruimtelijke planning. In Frankrijk is er geen
gecentraliseerde methode. De Engelse kaart van
‘karakteristieke landschappen’ lijkt dus het meest
belovend model voor Nederland. 
Aspecten van de Europese
Landschapsconventie
Landschapswaardering
Het internationale overzicht (tabel 1) laat zien
dat de inzet van een overheidsdienst – in Enge -
land de toenmalige Countryside Commission –
voor een centrale methode van landschapswaarde -
ring belangrijk is voor de status en waardering
van landschap. Meerdere factoren dragen hieraan
bij, zoals waarschijnlijk een culturele affiniteit
met het onderwerp landschap (een ‘passie voor
landschap’ zogezegd) die door brede lagen van de
bevolking werd gedeeld. Ook heeft meegespeeld
dat de ‘kaart van landschapskarakteristieken’ is
opgetuigd als nationaal ‘kernbeleid’ voor de
Gebiedsgericht landschapsbeleid
Voor het beheer van landschappen zijn in alle
landen de regionale overheden verantwoordelijk.
In Engeland, Frankrijk en Vlaanderen bestaan
wettelijke voorschriften en gedetailleerde richtlij -
nen voor de beheerorganisatie en management -
plannen voor beschermde landschappen. 
In Duitsland en Nederland hebben de regio’s 
veel meer vrijheid.
De implementatie van de Nederlandse Nationale
Landschappen zou kunnen leren van de verwante
beschermde gebieden, zowel in Frankrijk (Parcs
Naturels Régionaux) als in Engeland (Areas of
Outstanding Natural Beauty). Het betreft vooral
de instelling van een gebiedsorganisatie met een
begeleidende en dienstverlenende taak voor lokale
overheden en lokale maatschappelijke organisaties.
Tabel 2. Sterke en zwakke
punten van (integrale)
ruimtelijke plannen en
landschapsplannen in
Nederland, Duitsland,
Engeland, Vlaanderen en
Frankrijk  
16 |  WOt studies nr. 8
Ook voorbeeldig is de voorbereiding van een
Noordrijn-Westfalen in de vorm van een ‘contract’
met lokale overheden op basis van een ‘beheer- en
ontwikkelingsplan’ voor ongeveer 10 jaar.
Landschapsplan als instrument van generiek
landschapsbeleid
In alle landen zijn lokale overheden verplicht om
plannen van ruimtelijke ordening te maken. Deze
plannen zouden weliswaar integraal moeten zijn,
maar in de praktijk concentreren ze zich op be -
bouwing en grootschalige ingrepen. Ook is het
overal gebruikelijk om voor ‘bijzondere’ land -
schappen plannen te maken voor het manage -
ment. Maar wat gebeurt er in ‘gewone’ landschap -
pen? Alleen in Duitsland, Frankrijk en Nederland
worden lokale overheden gestimuleerd om een
Land Ruimtelijke planning Lokaal/regionaal Sterkte Zwakte
landschapsplan
Nederland Nationale ruimtelijke Landschapsontwikkelingsplan Balans van Matige bescherming
strategie (Nota Ruimte) Regionale ruimtelijke strategie bescherming ‘Verrommeling’
(Streekplan) ontwikkeling
Noordrijn- National ruimtelijk Landschapskaderplan Integratie van ruim- Trage, bureau-
Westfalen ontwikkelingsplan Landschapsplan telijke en land cratische
Deelstaat ruimtelijk Regionale ruimtelijke strategie schapsplanning. besluitvorming.
ontwikkelingsplan Landschapsplan is Grote invloed 
Deelstaat Landschaps- bindend in Noordrijn- lokale politici
programma Westfalen
Engeland Nationale wet voor stad Regionale ruimtelijke strategie
en platteland
Nationale richtlijnen
Vlaanderen Deelstaat ruimtelijke Regionale ruimtelijke strategie
structuur planning
France Nationale ruimtelijke Regionale ruimtelijke Bewustwording Weinig integratie
strategie strategie Landschapsplan van kwaliteits- van planningsvormen
(Coherentie schema) (regionaal, lokaal) vraagstukken
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  17
‘landschapsplan’ te maken in aanvulling op de
ruimtelijke planning (tabel 2). Zo’n plan dient als
instrument van visievorming (met name kwali -
teitsdoelstellingen) en van programmering van de
beleidsuitvoering. In Duitsland is het landschaps -
plan een verplichte planvorm die nauw is verwe -
ven met de ruimtelijke ordening. In Noordrijn-
Westfalen kan een landschapsplan ook bescher -
men de maatregelen bevatten en krijgt daarmee de
status van een bindend ruimtelijk ordeningsplan.
In Frankrijk en Nederland is het landschapsplan
een vrijwillige planvorm die in de praktijk wordt
toegepast door lokale overheden met hoge land -
schappelijke of ‘groene’ ambities.
De Nederlandse Landschapsontwikkelingsplan nen
(LOP’s) zouden kunnen leren van de sturings mo -
dellen (als een mix van voorschriften en stimu lan -
sen) die in Duitsland en Frankrijk worden toege -
past. Maar ook Engelse kennisbasis van land -
schaps kartering kan een verrijking van de LOP-
benadering zijn.


Landschapsbeleid in Noordwest-Europa

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Wageningen Yield

NARCIS

Name not available