Onder de huidige WRO is vaak onduidelijk welk beleid echt kaderstellend is en wat via overleg onderhandelbaar is. Vaak leggen rijk en provincies kaders niet duidelijk vooraf op, maar gebeurt dit achteraf bij toetsing van streekplannen en bestemmingsplannen. Dit artikel geeft een jurisch kader en bevoegdheden op niveau van: rijk, provincie en gemeente en geeft de perspectieven van de nieuwe Wro voor provincies

Kamphorst, D.A.

Pleijte, M.

Dutch

Wageningen Yield 

Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening (Wro) in de plaats gekomen van de
verouder de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(WRO) uit 1965. De nieuwe Wro biedt rijk,
provincies en gemeenten een groot aantal nieuwe
instrumenten die op de beleidsterreinen milieu,
natuur, land schap, groen en water zowel kansen
als bedreigin gen kunnen vormen. De kern van 
de wet is dat iedere overheidslaag haar eigen
belangen zo opti maal en doelmatig mogelijk kan
behartigen. De vraag is wat de nieuwe Wro
betekent voor milieu, natuur, landschap, groen 
en water (Kamphorst et al., 2008). Deze studie
betreft een ex ante kwalitatief onderzoek: een blik
vooruit richting de inwerkingtreding van de
nieuwe Wet ruimtelijke ordening medio 2008.
De gegevens kregen we via documentanalyse,
interviews en een workshop. Het onderzoek geeft
een eerste inzicht in verwach tingen over hoe 
de nieuwe Wro de ruim telijke ordening in
Nederland zal beïnvloeden. De nieuwe Wet is
immers pas per 1 juli 2008 in wer king getreden.
Het gaat daarbij om het inventari seren van de
instrumenten die de nieuwe Wro ter beschikking
stelt. Via de interviews inventariseer den we de
bestuurlijke provinciale bereidheid en de achter -
liggende overwegingen voor de mogelijke inzet
van de nieuwe Wro-instrumenten op de beleids -
terreinen natuur, landschap, groen, milieu en
water in vier provincies: Drenthe, Gelderland,
Noord-Brabant en Noord-Holland.
Verkenning voor beleid
Instrumenten nieuwe Wro 
De instrumenten van de nieuwe Wro (tabel 1)
bieden pro vincies perspectieven om proactief te
ontwikkelen en te handelen. Provincies kunnen
nadrukkelijker visionerend planvormer zijn (struc -
tuurvisie) en hebben instrumenten ter beschikking
om eigen belangen veilig te stellen (verordening,
actieve aanwijzing) en zelfs te bestemmen (inpas -
singsplan of projectbesluit). De Grondexploitatie -
wet (grexwet), onderdeel van de nieuwe Wro,
biedt mogelijkheden voor actief grondbeleid, ac -
tief exploitatiebeleid en voor een integrale, boven -
lokale benadering met mogelijkheden tot salderen.
In de huidige WRO bevatten de planologische
kernbeslissingen (pkb’s) van het rijk en de streek -
plannen van de provincies zowel beleidsvisies als
beleidskaders. Daarmee lopen beleid en normstel -
ling door elkaar. Onder de huidige WRO is vaak
onduidelijk welk beleid echt kaderstellend is en
wat onderhandelbaar is in overleg. Vaak leggen
rijk en provincies kaders niet duidelijk vooraf op,
maar gebeurt dit achteraf bij toetsing van streek -
plannen en bestemmingsplannen. Met de nieuwe
Wro verandert dit. Structuurvisies bevatten alleen
beleid. Het rijk kan normen stellen in Algemene
Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en de provin -
cies kunnen dat doen in verordeningen. 
De nieuwe Wro vraagt van provincies en gemeen -
ten veel explicieter aan te geven wat de kaders
zijn en wat tot de zelfbindende visies van een
overheidslaag behoort. Doorwerking kan door
inzet van bindende instrumenten maar kan ook
door in te zetten op overleg. Juridisch zullen in
de verhouding tussen overheidslagen alleen de
kaders van betekenis zijn.
M. Pleijte en 
D.A. Kamphorst
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  85
Nieuwe Wro: nieuwe bestuurscultuur? 
Ook de provinciale goedkeuring van gemeente lijke
bestemmingsplannen vervalt. Provincies zullen
deze ‘reactieve’ inzet van instrumenten onder de
oude WRO opvangen met inzet van achtereenvol -
gens nieuwe instrumenten: eerst overleg, bij geen
opvolging van de gemaakte afspraken het overwe -
gen van een proactieve aanwijzing en daarna als -
nog de reactieve aan wijzing (mits vooraf gegaan
aan een zienswijze op het ontwerp bestem mings -
plan). Provincies zullen onder de nieuwe Wro een
actieve houding moeten aannemen. Als zij dit niet
doen verliezen zij de greep op gemeen ten en daar -
mee mogelijk ook op het behoud van of de ont -
wik keling van groene en blauwe kwaliteiten. In
tabel 2 staat op welke wijze de nieuwe instrumen -
ten van de nieuwe Wro bij kunnen dragen aan
nieuwe rollen van provincies in de ruimte lijke
ordening. 
Instrumenten en beleidsterreinen
De nieuwe Wro biedt perspectief voor provincies
op de beleidsterreinen van regionale waterber -
ging, recreatie om en groen in de stad door
bestemmingsmogelijkheid, maar ook voor een
integrale, bovenlokale benadering en voor benut -
ting van verevening en kostenverhaal. Voor de
EHS kunnen provincies de nieuwe Wro benutten
bij bestemmen en bij eventuele vestiging van
provinciale voorkeur bij grondverwerving of bij
onteigening. Voor Natura 2000 en luchtkwaliteit
biedt de nieuwe Wro minder perspectief. Voor
Natura 2000 komt dat doordat de natuurbescher -
mingswet al een sterk sectoraal instrumentarium
biedt. Bij luchtkwaliteit is er ook sectoraal instru -
mentarium, maar biedt de nieuwe Wro/grondex -
ploitatiewet perspectieven voor een bovenlokale,
integrale benadering. 
86 |  WOt studies nr. 8
Tabel 1. De instrumenten
van de nieuwe Wro, het
juridisch karakter en de eerste
bevoegdheid per bestuurslaag
Overheid Instrument Juridisch karakter Eerste bevoegdheid
Rijk Structuurvisie Alleen zelfbinding Minister
AMvB Bindend Regering
Proactieve aanwijzing Bindend Minister
Reactieve aanwijzing Bindend Minister
Projectbesluit Bindend Minister
Inpassingsplan Bindend Minister
Provincie Structuurvisie Alleen zelfbinding Provinciale Staten
Zienswijze Alleen zelfbinding Gedeputeerde Staten
Verordening Bindend Provinciale Staten
Proactieve aanwijzing Bindend Gedeputeerde Staten
Reactieve aanwijzing Bindend Gedeputeerde Staten
Inpassingsplan Bindend Provinciale Staten
Projectbesluit Bindend Provinciale Staten
Gemeente Structuurvisie Alleen zelfbinding Gemeenteraad
Beheersverordening Bindend Gemeenteraad
Bestemmingsplan Bindend Gemeenteraad
Projectbesluit Bindend Gemeenteraad
Bestuurlijke bereidheid bij provincies
In de provincies is op verschillende beleidsterrei -
nen ten tijde van het onderzoek nog niet alles be -
kend over de inzet van instrumenten voor deze
terreinen. Wel is duidelijk dat over de hele linie
het bestuurlijk overleg de eerste voorkeur geniet,
waarna provincies de hardere instrumenten in
over weging nemen. Niet alleen de mate van doel -
bereik op verschillende beleidsterreinen is bepa lend
voor de inzet van instrumenten onder de nieu we
Wro. Doelbereik is een van de overwe gin gen naast
efficiëntie, politiek, communicatie en de passend -
heid binnen de bestuurscultuur van de provincies.
Opvallend is dat vooralsnog vrijwel alle instrumen -
ten in aanmerking komen bij de provincies, maar
dat er toch wel voor- en afkeur voor bepaal de in -
stru menten te signaleren is. De provincies verto -
nen verschillen in de voorgenomen inzet van be -
leidsinstrumenten onder de nieuwe Wro op de vijf
onderzochte beleidsterreinen. Zo speelt in Noord-
Holland en Gelderland wel een overweging om de
verordening in te zetten, terwijl dit in Noord-
Brabant afgewezen is als ‘centralistisch’. Drenthe
wijst wegens een overlegcultuur de meer hiërar chi -
sche instrumenten (hard juridisch optre den naar
gemeenten) eerder van de hand dan de andere
provincies. Noord-Brabant, Noord-Holland en
Gelderland willen misschien zelf als ontwikkelaar
gaan optreden (inpassingsplan).
Provincies overwegen op voorhand het inpas -
singsplan voor delen van de Ecologsiche
Hoofdstructuur en voor Groen In en Om de Stad.
Noord-Holland zit meer dan de anderen op het
spoor van de verordening, om bijvoorbeeld
uitsluitingsgebieden te regelen voor Groen In en
Om de Stad, EHS en waterberging. Bij de inzet
Tabel 2. Perspectieven van de
nieuwe Wro voor provincies
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  87
Instrumenten  Aspect  Mogelijke rol Omslag oude WRO Overweging
nieuwe Wro nieuwe Wro provincies naar nieuwe Wro
Structuurvisie Visie Visionerend Van achteraf toetsen Duidelijkheid over provinciale 
deelnemer (controleur) naar vooraf belangen en uitvoerings
proactief  handelen instrument
Zienswijze, Kaders Randvoorwaarden Van achteraf toetsen Borging provinciale belangen
Verordening, stellend naar vooraf proactief 
actieve  aanwijzing handelen
Inpassingsplan Bestemmen Actief bestemmer Van doorwerking naar Doorzettingsmacht / 
en Projectbesluit op eigen belang bestemmen slagkracht van provincies
Wet voorkeursrecht Grond Actief grond Van passief naar Grondpositie versterken voor
provincies Verwerver actief grondbeleid collectief belang
Grexwet: kosten- Geld Kostenverhalen en Van rood naar rood Financiering van zwakke
verhalen bovenlokaal verevenen voor groen belangen als groen blauw
Grexwet: salderen, Regels Bovenlokale, integrale Van verbieden naar Van sectorale, lokale naar
compenseren en af- ontwikkelaar flexibeler ontwikkelen integrale, regionale opgave
stemmen van doelen
van Wro-instrumenten binnen de provincies vindt
nadrukkelijk een afweging plaats met ander instru -
mentarium. In met name Natio nale Landschappen
is het financiële spoor meer in trek dan het inzet -
ten op planologische bescher ming. Drenthe en
Noord-Brabant grijpen de nieuwe Wro vooralsnog
aan voor een cultuur ver andering: geen toetsing
achteraf, maar proac tieve voorkantsturing. De
overweging om binnen de huidige bestuurscultuur
te blijven, speelt een kleinere rol in Gelderland en
Noord-Holland. Men wil de nieuwe Wro aangrij -
pen om meer in eigen belang te gaan handelen,
mede door de inzet van juridisch instrumenta -
rium.
De nieuwe Wro is anders dan de oude WRO.
Toch zal de wijze waarop overheden met de
nieuwe Wro omgaan, bepalen of de ruimtelijke
ordening in Nederland verandert. Voor de nieuwe
Wro liggen verschillende perspectiefrichtingen in
de lijn der verwachting: 
1. De ruimtelijke ordening blijft bij het oude.
Dit is het geval wanneer partijen zich niet
proactief gaan opstellen, maar in lijn met de
oude WRO blijven leunen op de inzet van
reactieve instrumenten. De rechter kan reac -
tieve aanwijzingen niet ontvankelijk verklaren,
wanneer er geen zienswijze aan vooraf is ge -
gaan of geen proactieve aanwijzing. Provincies
verliezen daarmee uiteindelijk hun greep op
gemeenten. 
2. De ruimtelijke ordening verandert over de hele
linie. De nieuwe Wro leidt bij alle provincies tot
een cultuurverandering. Alle provincies overleg -
gen proactief en zetten proactief juridi sch in -
strumentarium in voor realisering van provin -
ciale belangen. Er ontstaat in de ruimte lijke
ordening een cultuur waarin alle overhe den
88 |  WOt studies nr. 8
duidelijke beleidskaders vooraf in structuurvisies.
Doorwerking van dit beleid kan plaatsvinden
door de inzet van bindende instrumenten, zoals
AMvB’s en verordeningen, maar kan ook
gebeuren door in te zetten op overleg.
Variatie van sturing met de nieuwe Wro binnen en
tussen bestuurslagen
Het is vooral de beleidsvrijheid van de verschil -
lende overheidslagen om instrumenten van de
nieuwe Wro in te zetten die tot een cultuurom -
slag kan leiden. Deze keuze kan verschillen
binnen en tussen de bestuurslagen.
Cultuurverandering is geen aangelegenheid van
één bestuursorganisatie of bestuurslaag. Deze zijn
immers zelf ook pluriform. Ministeries kunnen
verschillende opvattingen hebben over nationale
belangen en over de realisatie hiervan. Ook bin -
nen een bestuurslaag is het mogelijk dat er een
palet ontstaat van wijzen van sturen en inzet van
instrumenten, bijvoorbeeld tussen VROM en
LNV of tussen provincies. Ook een bestuurskloof
tussen bestuurslagen is mogelijk. De politieke of
bestuurlijke wil om juridische instrumenten
onder de nieuwe Wro in te zetten, verschilt. 
Het ministerie van VROM wil AMvB’s inzetten,
terwijl slechts enkele provincies aangaven provin -
ciale verordeningen te willen inzetten. Bij provin -
cies en gemeenten geniet overwegend bestuurlijk
overleg de voorkeur. Tussen rijk en provincies kan
dus een kloof bestaan omtrent inzet van juridi -
sche instrumenten.
Natuur en landschap in het landelijk gebied: kennis voor beleid  |  89
voor het eigen belang gaan. Belangen tus sen
bestuurslagen kunnen met elkaar conflicte ren.
3. Er is variatie en differentiatie tussen provin -
cies. Bij de ene provincie blijft de cultuur
dicht bij het oude, bij de ander verandert 
de cultuur.
De uitkomsten van dit onderzoek wijzen op de
laatste perspectiefrichting.
Conclusies voor beleid
Nieuwe Wro kan leiden tot cultuurverandering:
bestuurscultuur is bepalend
De mogelijke inzet van beleidsinstrumenten onder
de nieuwe Wro is niet afhankelijk van de techni -
sche, juridische mogelijkheden van die instrumen -
ten, maar vooral van de aanwezige politieke en
bestuurlijke wil en daarmee van de bestuurscul -
tuur. De nieuwe Wro zou tot een cultuurveran -
dering kunnen leiden in de ruimtelijke ordening.
Onnodige bemoeienis van hogere overheden met
lagere overheden komt te vervallen. De doorwer -
king van concrete beleidsbeslissingen van rijks -
nota’s en structuur visies naar lagere bestuursni -
veaus vervalt, evenals de provinciale goedkeuring
van gemeentelijke bestemmingsplannen. Alle
bestuurslagen krijgen beschikking over nieuwe
instrumenten die ze naar keuze in kunnen zetten.
Het is deze keuzevrijheid die naar waarschijnlijk -
heid zal leiden tot een grote variatie tussen en
binnen bestuurslagen in de wijze waarop men zal
sturen en de eigen belangen zal behartigen.
De nieuwe Wro kan bijstaan in een cultuurom -
slag van overwegend alleen toetsen naar vooral
ook sturen of helpen ontwikkelen. Ook kan de
nieuwe Wro leiden van ‘goed bestuurlijk overleg’
en zo nodig correctie achteraf naar het stellen van
De politieke of
bestuurlijke wil om
juridische instrumenten
onder de nieuwe Wro
in te zetten, verschilt


Nieuwe WRO: nieuwe bestuurscultuur?

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Wageningen Yield

Name not available

NARCIS