Nur ein kleiner Teil der in Deutschland benötigten Rohstoffe wird durch recycelte Materialien gedeckt. Dabei kann die Verwendung solcher Rezyklate dazu beitragen, die Abhängigkeit von Rohstoffen zu reduzieren, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu stärken und Umwelt und Klima zu schonen. Der TAB-Fokus Nr. 44 fasst die zentralen Ergebnisse des gleichnamigen TAB-Berichts Nr. 207 auf 4 Seiten zusammen, am Beispiel von Kunststoffen, Elektrogeräten und Baustoffen die Anforderungen an einen höheren Rezyklateinsatz beleuchtet und die politischen Steuerungsmöglichkeiten für bessere Kreislaufwirtschaft auf im Detail aufzeigt. (siehe Relation in KITopen

Kehl, Christoph

Riousset, Pauline

KITopen

AuftraggeberAusschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung +49 30 227-32861 bildungundforschung@bundestag.deThemeninitiativeAusschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes1www.tab-beim-bundestag.de ISSN-Internet 2364-2629TAB-Fokus Nr. 44 zum Arbeitsbericht Nr. 207 Februar 2024BÜRO FÜR TECHNIKFOLGEN-ABSCHÄTZUNG BEIM DEUTSCHEN BUNDESTAGQuelle: andriiborodai/123RFFür einen verbesserten Rezyklateinsatz sind Stellschrauben entlang der gesamten Produktwertschöpfungskette wichtig – vom recyclingfähigen Produktdesign über die sortenreine Sammlung der Abfälle und die technisch hochwertige Rück-gewinnung der Wertstoffe bis hin zu fairen Marktbedingungen für den Einsatz von Sekundärrohstoffen. Die Erfolgschancen für Gewinnung sowie Einsatz von Rezyklaten hängen dabei stark von materialspezifischen Eigenschaften des jeweiligen Abfallstroms und den sich daraus ergebenden technischen Anforderungen an Recyclingprozesse ab. Relevant sind aber auch die rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingun-gen, die für den vorgesehenen Einsatzbereich der Rezyklate bestimmend sind.Um die Anforderungen an den verbesserten Rezyklateinsatz differenziert zu beleuchten, wurden im TAB-Arbeitsbericht Nr. 207 drei verschiedene Produkt- bzw. Abfallbereiche unter-sucht: Kunststoffverpackungen, Elektro- und Elektronikabfäl-le sowie Bauabfälle. Ziel war jeweils eine Bestandsaufnahme von den rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingun-gen, die für die Gewinnung und die Vermarktung von Rezy-klaten maßgeblich sind.KunststoffverpackungenKunststoffverpackungen (PE, PET, PP etc.), die beim privaten Verbraucher anfallen, machen etwa 40 % der Kunststoffabfäl-le aus, werden jedoch nur zu etwa 60 % recycelt. Neben der heterogenen Zusammensetzung der Abfälle sind es vor allem der wachsende Anteil von Verbundmaterialien (z. B. Mehr-schichtmaterialien bestehend aus Papier, Kunststoff und Me-tall) sowie der hohe Verunreinigungsgrad durch Produktres-In Kürze › Deutschland verfügt über eine gut ausgestattete und leis-tungsfähige Abfallwirtschaft, allerdings wird bislang nur ein kleiner Teil der für die deutsche Wirtschaft benötig-ten Rohstoffe durch Sekundärrohstoffe bzw. Rezyklate gedeckt. › Für die Erreichung der Kreislaufwirtschaftsziele ist eine Verbesserung des Rezyklateinsatzes entscheidend. Zu den typischen Hemmnissen gehören ein nicht recycling-gerechtes Produktdesign, eine unzureichende Sammlung der Abfälle sowie insgesamt ungünstige ökonomische und rechtliche Rahmenbedingungen. › Wichtig erscheint bei der Einführung und Weiterent-wicklung der Steuerungsmaßnahmen vor allem, in einem gut aufeinander abgestimmten Politikmix verschiedene Instrumente einzusetzen, die gezielt die bestehenden Hemmnisse für den Rezyklateinsatz angehen. › Für eine realistische Fortschrittsmessung sind zudem neue Indikatoren erforderlich, die die Substitution von Primär- durch Sekundärmaterialien genauer abbilden als die bestehenden Recyclingquoten.Worum es gehtAngesichts steigender Abfallmengen und hoher Rohstoffver-bräuche ist die Rückgewinnung von Rohstoffen aus Abfall-strömen zu einer zentralen Aufgabe moderner Gesellschaften geworden. Die Substituierung von Primärrohstoffen (Neuma-terialien) durch Sekundärrohstoffe, die aus Recycling gewon-nen wurden (sogenannte Rezyklate), kann dabei helfen, die Rohstoffabhängigkeit Deutschlands zu reduzieren, die Wett-bewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu stärken sowie Umwelt und Klima zu schonen. Der effiziente und sparsame Umgang mit natürlichen Ressourcen ist Gegenstand von Strategien sowohl der Europäischen Kommission als auch der Bundesregierung. Allerdings wird bislang nur ein kleiner Teil der für die deut-sche Wirtschaft benötigten Rohstoffe durch Sekundärrohstof-fe gedeckt. Zur Erreichung der europäischen und deutschen Kreislaufwirtschaftsziele ist eine Verbesserung des Rezykla-teinsatzes entscheidend.2TAB-Fokus Nr. 44solche Lösungen auf weitere Verpackungsprodukte erweitert werden können. Weitere Hemmnisse für ein hochwertiges Recycling sind die komplexe Zusammensetzung der Verpa-ckungen sowie die fehlende Transparenz be-züglich Produktinformationen. Hier braucht es höhere Anreize für ein recyclingfähiges Verpackungsdesign, zusammen mit dem sys-tematischen Einsatz von Markern zur Kenn-zeichnung und der automatischen Erkennung von Kunststoffen bzw. Verpackungen.Hilfreich wäre zudem der Einsatz moderner Sortiertechniken, um Kunststoffe nach Sorte, Materialform und Farbe zu trennen. Doch der Stand der Technik bei Recyclingunternehmen liegt teils weit hinter dem technisch Machba-ren zurück. Als Investitionshürde erweisen sich insbesondere die niedrigen bzw. volatilen Preise von Primärrohstoffen, die sich negativ auf die Wirtschaftlichkeit des werkstofflichen Recyclings auswirken. Ob das chemische oder das bioenzymatische Recycling für ausgewählte Kunststofftypen ökologisch sowie wirtschaft-lich vorteilhafte Alternativen zur werkstoffli-chen Verwertung bieten, ist derzeit noch höchst unsicher. Wichtig wäre deshalb, die wirtschaft-lichen Rahmenbedingungen für werkstoffliches Recycling zu verbessern, beispielsweise über Abgaben auf Kunststoffverpackungen, die überwiegend aus Primärkunststoff bestehen, oder über die Anpassung der Lizenzentgelte für Verpackungen.Elektro- und ElektronikabfälleElektro- und Elektronikabfälle stellen eine der am schnells-ten wachsenden Abfallarten dar. In Deutschland landen noch mehr als die Hälfte der Geräte nach ihrem Gebrauchsende te oder auch Etiketten, Klebstoffe und Lackierungen, die ein hochwertiges Recycling von Kunststoffen aus Verpackungen erschweren.Ein zentrales Hemmnis besteht darin, dass die Sammlung über duale Systeme zu heterogenen Abfallgemischen führt, die nur mit hohem Aufwand sortenrein zu trennen sind. Hohe Rezyklateinsatzquoten sind deshalb hauptsächlich dort vorzufinden, wo durch spezifische Sammelsysteme eine hochgradig sortenreine Abfallerfassung erfolgt (z. B. PET-Pfandsysteme). Zu überlegen wäre deshalb, inwiefern Modell der Kreislaufwirtschaft(Wieder-)Verwendung,ReparaturDesignSammlung Herstellung,Wiederaufar-beitungVertriebRohstoffeRecyclingRestabfallPolitikinstrumentePolitikinstrumente sind Werkzeuge, die dazu dienen, po-litisch definierte Ziele zu erreichen. Sie lassen sich in ver-schiedene Typen oder Klassen einteilen, abgestuft nach Grad des staatlichen Zwangs, der mit dem jeweiligen Instrumen-tentyp verbunden ist: › Regulative Instrumente setzen auf direkte Steuerung zur Beeinflussung gesellschaftlichen Handelns mittels Vor-schriften, Geboten, Verboten sowie Regeln, Normen oder Standards. Zu den regulativen Instrumenten zur Steige-rung der Nachfrage nach Rezyklaten zählen etwa gesetzli-che Produktstandards, mit denen verpflichtende Anforde-rungen an spezifische Produktgruppen definiert werden,   wie beispielsweise Vorgaben zu Mindesteinsatzquoten für Rezyklate (um die Nachfrage nach Sekundärrohstoffen zu erhöhen), Vorgaben zum Produktdesign (z. B. zur Demon-tierbarkeit und Recyclingfähigkeit) oder die Vorgabe von Kriterien zum Ende der Abfalleigenschaft von Sekundär-rohstoffen (um diese aus dem Abfallregime zu entlassen und rechtlich als verkehrsfähiges Produkt anzuerkennen). › Im Unterschied zu regulativen Instrumenten entfalten ökonomische Instrumente eine indirekte Steuerungs-wirkung, indem über finanzielle Anreize versucht wird, das Verhalten zu beeinflussen. Dazu zählen Steuern und Abgaben, die bei der Produktion ansetzen. Indem bei-spielsweise Primärrohstoffe (bzw. Produkte aus diesen) Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes3Zu den hauptsächlichen Barrieren gehören billige Entsor-gungsoptionen (Verfüllungen etc.) und die in der Praxis oft nicht getrennte Erfassung der sehr heterogen zusammenge-setzten Bauabfälle, wie sie eigentlich von der Getrennthal-tungspflicht verlangt wird. Weiterhin haben Sekundärroh-stoffe gegenüber Primärrohstoffen Wettbewerbsnachteile, die zum einen auf preisliche Nachteile, zum anderen auf Akzep-tanzprobleme zurückzuführen sind. Insgesamt besteht so für die Betreiber von Aufbereitungsanlagen kein ausreichender wirtschaftlicher Anreiz, hochwertige Recyclingbaustoffe auf-wendig zu produzieren. Zur Überwindung dieser Hemmnisse wäre zum einen die Optimierung der Sammlung von Bauab-fällen (sortenreine Erfassung und Aufbereitung) wichtig, zum anderen eine Stärkung der Abnahmemärkte für Recyclingbau-stoffe, z. B. indem bei öffentlichen Beschaffungsmaßnahmen der Einsatz von Recyclingbaustoffen gezielt gefördert wird.Übergreifende politische SteuerungsmöglichkeitenDer Blick auf die drei Abfallbereiche zeigt – bei allen Unter-schieden zwischen den Produktbereichen – deutliche Paral-lelen hinsichtlich typischer Hemmnisse für eine erfolgreiche Kreislaufführung: Dazu gehören ein nicht auf Langlebigkeit und Recyclingfähigkeit ausgerichtetes Produktdesign, eine un-zureichende Sammlung der Abfälle sowie insgesamt ungünsti-ge wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen, die das Recycling bzw. den Rezyklateinsatz unattraktiv machen. Vor diesem Hintergrund sind steuernde Maßnahmen erforderlich, um die Kreislaufwirtschaft zu optimieren. Dazu bedarf es neu-er Politikinstrumente, die weit über das bestehende abfallrecht-liche Instrumentarium hinausgehen (Kasten).Bislang wird in Deutschland das sich bietende Repertoire an Politikinstrumenten nicht ausgenutzt. Traditionell wird vor allem auf Innovationen im Bereich der Abfall- und Recy-clingtechnik gesetzt. Beim Blick auf tatsächlich genutzte Instrumente in Deutschland fällt auf, dass Preissignale (wie abseits der vorgesehenen Verwertungs- und Entsorgungs-wege. Daneben behindern vor allem das kleinteilige, bislang kaum recyclinggerecht gestaltete Design der Produkte sowie die komplexe Materialzusammensetzung von Elektroschrott ein hochwertiges Recycling. Da eine Demontage der Produkte nur begrenzt möglich ist, gehen durch Schreddern der Mate-rialien insbesondere gering konzentrierte Metalle verloren. Die anschließenden Recyclingprozesse basieren auf metallur-gischen Verfahren, sind technisch äußerst anspruchsvoll und für gering konzentrierte Metalle besonders aufwendig. Wäh-rend bei den Massenmetallen (Kupfer, Aluminium, Eisen) vergleichsweise hohe Rückgewinnungsquoten erzielt werden, sind sie bei den kritischen Metallen (bis auf Ausnahmen wie Gold, Silber und Palladium) meist marginal.Verbesserungen des Recyclings könnten zum einen durch Sortiertechnologien erreicht werden, welche eine zielgenaue, legierungsspezifische Trennung der Stoffströme ermöglichen. Für die Rückgewinnung kritischer Metalle (wie z. B. Seltener Erden), die mit den bestehenden metallurgischen Verfahren nicht effizient durchführbar ist, müssen zum anderen inno-vative metallurgische Verfahren (z. B. Biohydrometallurgie) weiterentwickelt werden. Die Verbesserung der Recyclingpro-zesse ist für sich alleine genommen aber nicht ausreichend, um die Rückgewinnungsquoten metallischer Wertstoffe zu erhöhen. Vielmehr müssen sie Hand in Hand gehen mit Ver-besserungen bei Produktgestaltung und -information (Design für Recycling) sowie bei den Sammelsystemen (z. B. Einfüh-rung eines Pfandsystems).Mineralische Bau- und AbbruchabfälleBauabfälle bilden die mengenmäßig größte Abfallgruppe in Deutschland. Obwohl die Verwertungsziele erreicht wer-den, spielen hochwertige Verwertungswege, insbesondere der Einsatz von Recyclingbaustoffen im Hochbau, noch eine untergeordnete Rolle und liegen teils weit hinter den Mög-lichkeiten zurück.  besteuert werden, lassen sich ggf. vorhandene Preisnach-teile rezyklathaltiger Produkte gegenüber Neuware aus Primärrohstoffen ausgleichen. Andere ökonomische In-strumente setzen beim Verbrauch an. Beispiele für solche Instrumente sind Verbrauchssteuern (z. B. Steuern auf Plastiktüten oder Zement), Abgaben/Gebühren (z. B. auf Verpackungen oder Elektro- und Elektronikgeräte) oder Pfandpflichten. Auch Maßnahmen zur Förderung der Nachfrage nach rezyklathaltigen Produkten im Rahmen der öffentlichen Beschaffung zählen zu den zentralen öko-nomischen Stellschrauben. › Um bestimmte Umweltziele zu verwirklichen, kann der Staat außerdem kooperative Instrumente einsetzen.   Dabei werden auf Basis freiwilliger Vereinbarungen mit Akteuren der Wirtschaft die Bedingungen festgelegt, unter denen Sekundärmaterialien gehandelt und genutzt werden können. Beispiele sind Vereinbarungen über Mindestein-satzquoten für Rezyklate mit derzeit verfügbaren Techno-logien und Rezyklatmengen. Dabei werden Produktgrup-pen und Quotenhöhe bestimmt. Auch Standards für ein recyclingfreundliches Produktdesign können mithilfe von freiwilligen Vereinbarungen etabliert werden. Die Maß-nahmen setzen die Marktakteure anschließend weitge-hend in Eigenverantwortung um. Dadurch bestehen gute Chancen, dass der gefundene Lösungsansatz von ihnen akzeptiert und mitgetragen wird.TAB-Arbeitsbericht Nr. 207Strategien und Instrumente zur Verbesserung des RezyklateinsatzesChristoph Kehl, Pauline RioussetProjektinformationenwww.tab-beim-bundestag.de/rezyklateinsatzProjektleitung und KontaktChristoph Kehl +49 30 28491-106 kehl@tab-beim-bundestag.de4 Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Neue Schönhauser Straße 10, 10178 Berlin | buero@tab-beim-bundestag.de | Tel.: +49 30 28491-0Februar 2024Das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) berät das Parlament und seine Ausschüsse seit 1990 in Fragen des wissenschaftlich-technischen Wandels. Das TAB ist eine organisatorische Einheit des Instituts für Technik-folgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS) im Karlsruher Institut für Technologie (KIT). Zur Erfüllung seiner Aufgaben kooperiert es seit September 2013 mit dem IZT – Institut für Zukunftsstudien und Technologiebewertung gGmbH sowie der VDI/VDE Innovation + Technik GmbH. Der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung entschei-det über das Arbeitsprogramm des TAB, das sich auch aus Themeninitiativen anderer Fachausschüsse ergibt. Die ständige »Berichterstattergruppe für TA« besteht aus dem Ausschussvorsitzenden Kai Gehring (Bündnis 90/Die Grünen) sowie je einem Mitglied der Fraktionen: Dr. Holger Becker (SPD), Lars Rohwer (CDU/CSU), Laura Kraft (Bündnis 90/Die Grünen), Prof. Dr. Stephan Seiter (FDP), Prof. Dr. Michael Kaufmann (AfD).Strategien und Instrumente zur Verbesserungdes RezyklateinsatzesMit Fallstudien zuKunststoffverpackungen,Elektrogeräten sowie BaustoffenChristoph KehlPauline RioussetEndbericht zum TA-ProjektFebruar 2024Arbeitsbericht Nr. 207TAB-Fokus Nr. 44Baustein in einer ressourcenschonenden Kreislaufwirtschaft darstellen. Gemäß dem Leitbild der Abfallhierarchie ist das stoffliche Recycling nachrangig nach der Abfallvermeidung und der Wiederverwendung einzuordnen. Das bedeutet, dass Maßnahmen zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes in Ein-klang gebracht und kombiniert werden sollten mit weiteren Kreislaufwirtschaftsstrategien, wie beispielsweise einer lan-gen Nutzungsdauer von Produkten und Materialien oder ein Recht auf Reparatur.Die damit verbundene grundlegende Umstellung des Wirt-schaftsmodells ist eine äußerst herausfordernde Aufgabe, bei der für Steuerung und Rahmensetzung insbesondere die Poli-tik gefragt ist. Gebraucht werden sehr spezifische, kleinteilige Maßnahmen, die auf die relevanten Abfallströme zugeschnit-ten sind, sich dabei jedoch zu einem stimmigen, kohärenten Ganzen zusammenfügen müssen. Zu schaffen sein dürfte all das nur im Rahmen eines breiten, strategisch angelegten Po-litikansatzes, mit dem die Transformation zur Kreislaufwirt-schaft nicht als ausschließlich umweltpolitische Angelegenheit aufgefasst wird, sondern alle Ressorts, z. B. mit Sektorzielen, in die Pflicht genommen werden. Mit der derzeit in Erarbeitung befindlichen Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie bietet sich die Chance, eine konsistente, ambitionierte Gesamtstra-tegie zur Kreislaufwirtschaft für Deutschland zu entwickeln, die sich an verbindlichen Zielen und klaren Indikatoren aus-richtet und alle Akteure an Bord holt, um einen systemischen Wandel zu vollziehen.z. B. Steuern auf Primärkunststoffe oder -baustoffe) nur wenig eingesetzt wurden –und wenn doch, haben sie kaum eine Len-kungswirkung erzielen können (z. B. Beteiligungsentgelte für Verpackungen). Auch die Potenziale der öffentlichen Beschaf-fung wurden kaum ausgeschöpft. Vorreiter ist Deutschland hingegen bei Pfandsystemen im Getränkebereich, die bereits Anfang der 2000er Jahre eingeführt wurden. Eine Ausdeh-nung der Pfandpflicht auf andere Produkte fand jedoch nicht statt. Zur Stärkung des Rezyklateinsatzes kommen verschie-dene Maßnahmen infrage: › schärfere Vorgaben zum kreislauffähigen Produktdesign in-klusive Festlegung verbindlicher Informations- und Kenn-zeichnungspflichten, › klare Regelungen zum Ende der Abfalleigenschaft von auf-bereiteten Sekundärmaterialien, › Mindestrezyklatquoten sowie › die öffentliche Beschaffung zur Stärkung der Rezyklatnach-frage.Um ausreichende Lenkungswirkungen zu entfalten, ist von zentraler Bedeutung, dass Instrumente gut ineinandergreifen und zusammengedacht werden. Derzeit bestehen allerdings noch erhebliche Wissenslücken darüber, ob eingesetzte Ins-trumente die erzielte Wirkung auch tatsächlich erreicht ha-ben. Für ein Monitoring der Lenkungswirkungen von Po-litikmaßnahmen, die spezifisch auf eine Verbesserung des Rezyklateinsatzes abzielen, werden besonders Statistiken zur tatsächlich genutzten Menge an Sekundärrohstoffen benötigt, aufgeschlüsselt nach Materialien/Produktgruppen. Dazu gibt es jedoch noch keine aussagekräftigen Indikatoren. Erfolge der Kreislaufwirtschaft werden vor allem anhand von Recy-clingquoten beurteilt, die aber keinerlei Aussagekraft hinsicht-lich der tatsächlich genutzten Menge an Sekundärrohstoffen haben. Erforderlich wäre deshalb die Entwicklung geeigneter Indikatoren wie beispielsweise einer Substitutions- bzw. Rezy-klateinsatzquote, die den Erfolg der Kreislaufwirtschaft bzw. den tatsächlichen Rezyklateinsatz realistischer messen.Einbettung in eine ambitionierte GesamtstrategieBei der Erarbeitung von Strategien und Instrumenten zur Ver-besserung des Rezyklateinsatzes muss berücksichtigt werden, dass das Recycling und die Nutzung von Rezyklaten nur einen 

Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes. TAB-Fokus

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Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes. TAB-Fokus

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