Las reflexiones siguientes se derivan de la lectura de los documentos preparados por el sistema de las Naciones Unidas en Uruguay para la discusión de los objetivos del milenio (ODM)

Kaztman, Ruben

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Universidad Católica del Uruguay: Publicaciones

Prisma 21    /   2006     213Riesgo y bienestar: reflexiones en tornoa las metas del mileniopor Ruben KaztmanLas reflexiones siguientes se derivan de la lectura de los documentos preparados por el siste-ma de las Naciones Unidas en Uruguay para la discusión de los objetivos del milenio (ODM).1De la lectura de esos documentos se puede inferir que, además de los beneficios quepara cada país se derivan del hecho de participar en un esfuerzo mundial que buscadefinir y alcanzar objetivos compartidos por la mayoría de los países, las actividadesgeneradas alrededor de los ODM tienen otras muchas virtudes. En primer lugar, la dediscutir, a través de una amplia convocatoria nacional, los principales problemas de cadasociedad, los desafíos que de allí se derivan y las metas que en términos realistas sepueden plantear para los próximos diez años. Segundo, la de aprovechar la experienciacomparada para canalizar hacia los países información sobre experiencias exitosas, asícomo diagnósticos e instrumentos técnicos que permitan identificar y sortear los obstácu-los que se interponen en el logro de las metas propuestas. Tercero, la de promover laconstrucción de una plataforma estable desde la cual instituciones nacionales e interna-cionales pueden apuntalar la voluntad política de los gobiernos y exigirles responsabili-dad de cara a los compromisos asumidos.Dicho lo anterior, cabe señalar que el carácter virtuoso de esta iniciativa se puedepotenciar o debilitar según cómo se resuelvan algunos desafíos que surgen, o bien de lascaracterísticas mismas de esta convocatoria, o bien del análisis de lo que hoy día consti-tuye la cuestión social en Uruguay. Lo que les voy a exponer a continuación explora lanaturaleza de tres de esos posibles desafíos. El primero tiene que ver con el nivel deexpectativas que se genera alrededor de las metas específicas; el segundo, con las ca-racterísticas de las nuevas estructuras de riesgo, y el tercero, con el peligro de cristalizarlo que se podría llamar una ciudadanía de segunda.1. Expectativas y recursosCon respecto a las expectativas que se generan alrededor de logros específicos, es posi-Ruben Kaztman. Másteren Sociología (Universi-dad de Berkeley). Fue di-rector de la Oficina de laCEPAL (Montevideo) yoficial principal de la Divi-sión de Desarrollo Socialde la CEPAL (Santiago deChile).Director del Progra-ma IPES, Universidad Ca-tólica del Uruguay.ble que, en parte como producto de la amplitud de la convoca-toria, éstas resulten mucho más ambiciosas de lo que razona-blemente cabría esperar si se tienen en cuenta al menos dosantecedentes. Un primer antecedente es la experiencia del1Me refiero al documento base para la discusión nacional y a larelatoría de las mesas de diálogo. Este último describe de maneraclara y precisa la metodología seguida, las lecciones aprendidas,cómo se organizaron las mesas y los resultados de los intercambiosen cada una de ellas. Véase Objetivos de desarrollo del milenio enUruguay, Montevideo: Trilce, 2003.214     Prisma 21    /   2006continuo desajuste que ha debido sufrir el país frente a las turbulencias desatadas por laglobalización. La lectura de esa experiencia hace sospechar que, en el mejor de los ca-sos, Uruguay va a necesitar un largo período para que sedimente una economía capaz deresistir los shocks externos y que pueda brindar un soporte estable a los esfuerzos poralcanzar las metas fijadas en este ejercicio. Un segundo antecedente importante paramatizar las expectativas en cuanto al logro de metas se refiere al reconocimiento de que,en las últimas décadas y con escasas excepciones, las políticas sociales del país se hancaracterizado más por ir a la retaguardia de los problemas, colocando parches allí dondeestos surgían, que por aprovechar diagnósticos existentes que hubieran permitido des-viar o amortiguar el impacto de ciertas tendencias.2Por otra parte, la satisfacción de expectativas supone disponibilidad de recursos ysabemos que esa disponibilidad está fuertemente acotada en Uruguay. Dos son los facto-res limitantes más significativos: el peso de los intereses de la deuda y los gastos enjubilaciones y pensiones. Estos últimos reflejan la prioridad que se ha dado al manteni-miento de las condiciones de vida de los mayores, en una sociedad envejecida, con unarelación claramente desventajosa entre activos y pasivos y con la más amplia coberturade prestaciones sociales en la región. En estas circunstancias, el país enfrenta —y esmuy probable que siga enfrentando en un futuro próximo— una dramática escasez derecursos. De ahí que se pueda anticipar que, para avanzar hacia los objetivos del milenio,los gobiernos de la próxima década se van a ver forzados a ser muy cuidadosos en ladefinición de prioridades en la asignación de fondos, y eso implica tener acceso al menosa dos tipos de conocimientos. Por un lado, a una evaluación precisa de la significación delaporte que cada una de las metas del milenio hace al logro de los objetivos de largo plazode la sociedad, entendiendo por tales, en el caso uruguayo, la promoción de un desarrollosustentable e incluyente en el que se maximicen, para toda la población, las oportunida-des de integración sobre bases de equidad. Por otro lado, un conocimiento detallado decómo interactúan las distintas metas propuestas para el mileno y de cuáles son los enca-denamientos causales que vinculan unas con otras.Como aprendimos de los documentos y presentaciones del sistema de Naciones Uni-das en Uruguay, el cumplimiento de cada meta demanda una gama de intervencionesespecíficas. En última instancia, los gobiernos deberán identificar, entre los múltiples puntosde intervención propuestos, aquellos que resultan cruciales para cumplir con los objetivosde largo plazo en la forma más eficiente posible. Pero además del reconocimiento delcarácter más o menos crucial de las distintas intervenciones, los que toman las decisio-nes deberán considerar sus costos relativos, incluyendo en ello los costos de la negocia-ción con los grupos de interés que resisten los cambios en cada campo, así como tam-bién la insoslayable necesidad de eliminar cualquier costo adicional para aquellos secto-res que ya no resisten un agravamiento de sus condiciones de vida.Un problema que se plantea es cómo compatibilizar estas necesidades de los gobier-nos con el mecanismo utilizado en este caso, esto es, la convocatoria a mesas de diálogoque procuran establecer prioridades para áreas específicas. Una buena señal a este res-pecto se desprende de la relatoría, cuando se afirma que los participantes asumieron el2Se pueden tomar como ejemplos los trabajos de Juan Pablo Terra y de la oficina de la CEPAL enMontevideo en la década de los ochenta, sobre la situación de la infancia y los problemas dereproducción biológica y social de las nuevas generaciones, así como los trabajos sobre cambiosen la morfología social urbana y sus efectos sobre el endurecimiento de la pobreza de los noventa.Prisma 21    /   2006     215carácter integral del tratamiento de los objetivos del milenio aportando miradas sistémicasa los problemas. Pero la relatoría también afirma que una de las lecciones aprendidas deeste ejercicio fue la necesidad de construir visiones compartidas del país.Ahora bien, las mesas de diálogo se formaron con representantes de organizaciones dela sociedad civil que atendían las problemáticas específicas de cada área, y representantesdel gobierno en distintos niveles, incluidos los funcionarios responsables de las políticassectoriales que lidiaban con el problema que se trataba. Es razonable anticipar que la ma-yoría de las organizaciones civiles afectadas a una problemática (salud, educación, género,vivienda, alimentación, etcétera), la hayan elegido justamente por estar convencidos de laimportancia que tiene el trabajo en esa área para superar los problemas de pobreza, exclu-sión e inequidad social que afectan al país. También parece razonable asumir que losfuncionarios públicos sectoriales que asistieron a las reuniones se encuentren particular-mente sensibilizados por las necesidades de la población en el área donde trabajan. Intuyoque, si se hubiera colocado a los participantes en cada una de las mesas ante la situaciónque enfrenta cualquier gobierno, esto es, frente al ejercicio hipotético de tener que distribuirfondos escasos entre intervenciones que hacen al logro de las distintas metas, lo másprobable es que en cada una de las mesas encontráramos una inclinación casi “natural” aasignar la máxima prioridad al tema que tratan o, al menos, una prioridad mayor que la quele otorgarían la mayoría de los participantes en las otras mesas. Y seguramente cada mesaofrecería argumentos muy atendibles para defender sus propias prioridades.En resumen, el ejercicio promovido por las Naciones Unidas permite identificar y legi-timar un conjunto de metas específicas para la próxima década en distintas áreas socia-les, y ello ciertamente representa un insumo muy valioso para el diseño y la implementaciónde políticas sociales de los gobiernos nacionales y departamentales, para fortalecer lavoluntad política para esas acciones y también para orientar los aportes de las organiza-ciones de la sociedad civil. Pero tampoco hay duda de que el valor final de esos insumosdependerá básicamente de la capacidad del Estado para asignar prioridades para el lo-gro de cada meta específica en función de una visión de la sociedad uruguaya que reflejelas aspiraciones y capture la imaginación de las grandes mayorías de la población. Paraello los equipos técnicos responsables deberán acumular conocimientos precisos acercadel modo en que el logro de cada meta fortalece la capacidad de la sociedad para enfren-tar las nuevas estructuras de riesgo a las que está expuesta la población, así como elgrado en el que el actual régimen de bienestar uruguayo se adecua a las exigencias queplantea la protección contra esos riesgos. Este señalamiento me sirve como introducciónal segundo desafío antes mencionado, referido a las nuevas estructuras de riesgo.2. Nuevas estructuras de riesgoEl país ha experimentado alteraciones profundas en la naturaleza de la cuestión social,pero lo ha hecho sin modificar mayormente la arquitectura de un régimen de bienestarque se consolidó a mitad del siglo pasado en el marco de un proceso activo de sustituciónde importaciones. ¿Cuáles son las características principales de las nuevas estructurasde riesgo? Tal como se plantea en el Informe de desarrollo humano de 1999, las nuevasestructuras de riesgo están estrechamente asociadas a transformaciones importantes enal menos cuatro ámbitos o dimensiones: en el mercado de trabajo, en las estructurasfamiliares, en el perfil demográfico de la población y en la forma en que se distribuyen lasclases sociales en los espacios urbanos.216     Prisma 21    /   2006En cuanto a las transformaciones en el mercado de trabajo, existe entre los expertosun amplio consenso que ubica en el centro del nuevo escenario económico una dinámicaque tiende al estrangulamiento del empleo y al repliegue de las conquistas laborales. Auncuando la incertidumbre laboral parece ser una característica inherente a las nuevasmodalidades de acumulación que afecta a toda la población, también es cierto que loscambios en los requerimientos de acceso a las oportunidades de trabajo implican unafuerte desventaja relativa para los trabajadores de baja calificación. Evidencia de ello esla brecha creciente que se puede observar entre calificados y no calificados en cuanto adesempleo, precariedad e ingresos. El reconocimiento de un marcado aumento de laproporción de pobres con un vínculo precario con el mercado de trabajo exige un girohacia un régimen de bienestar que no ate las prestaciones sociales básicas a la inserciónlaboral, y que además permita disociar la flexibilidad laboral de la precariedad laboral.Con referencia a las transformaciones en las formas de constitución y disolución delas familias, se puede afirmar que la familia actual sufre un deterioro de su pool de recur-sos, respecto a aquel con que enfrentó tradicionalmente su rol en la reproducción biológi-ca y social. El aumento de la inestabilidad de las uniones, de los divorcios y separacio-nes, así como de la proporción de hogares monoparentales con jefatura femenina, combi-nado con el continuo incremento de la participación laboral de las mujeres, coloca unafuerte tensión sobre la capacidad de las familias para socializar a las nuevas generacio-nes. Máxime si se tiene en cuenta que, a los efectos de que esas generaciones se incor-poren sin mayores problemas a sociedades y economías cuyo funcionamiento gira más ymás en torno al conocimiento, esa socialización tiene que satisfacer requerimientos rápi-damente cambiantes y crecientemente exigentes en cuanto a habilidades cognitivas ydestrezas sociales. Las consecuencias para los niños de estos déficit en la capacidad desocialización son más agudas entre los pobres que en el resto de la sociedad, justamentepor la ausencia de recursos que puedan sustituir o compensar la ausencia o debilidad dedichas capacidades. Los regímenes de bienestar anclados en el supuesto de familiasestables y de una división tradicional por género entre el trabajo doméstico y el trabajoremunerado deben hacer un rápido giro para enfrentar estos nuevos riesgos.Del análisis de la evolución del perfil demográfico de la población también emergennuevas áreas de riesgo. Por un lado, la relación numérica entre adultos mayores y pobla-ción en edad activa se ha vuelto crítica, especialmente cuando se toma en cuenta que losprimeros cuentan con la cobertura de prestaciones sociales más alta entre las economíasde mercado de la región. Por otro lado, en la comparación latinoamericana, el Estadouruguayo también se caracteriza por la distribución generacional más desbalanceada dela protección social, cuyos efectos son fácilmente observables cuando se contrastan losporcentajes de pobres en la infancia y en la tercera edad. La situación resultante, ademásde cuestionar fuertemente el mantenimiento de las viejas estructuras de protección so-cial, anticipa fuertes obstáculos para la conformación futura de una sociedad integradasobre bases de equidad, así como para la formación de los recursos humanos necesariospara la sustentabilidad del crecimiento. Un régimen de bienestar que se gestó en el con-texto de una relación mucho más favorable entre activos y pasivos, y de un ensamblemucho más armonioso entre la escuela y las familias (y, como veremos, también el ba-rrio), debe necesariamente transformarse para enfrentar estos nuevos desafíos.Finalmente, se han producido cambios en la morfología social de las ciudades quehan llevado a una creciente aglomeración de los sectores de población que acusan másfuertemente las desventajas asociadas con cada una de las tres fuentes de riesgo antesPrisma 21    /   2006     217comentadas. Esto es, las personas con los vínculos más débiles con el mercado de traba-jo, con las configuraciones familiares que muestran una menor capacidad de socializa-ción, así como los hogares con mayor cantidad de niños, se han ido concentrando enbarrios que muestran una creciente densidad de carencias. Mi impresión es que estefenómeno, que se estudia bajo el nombre de segregación residencial, ha añadido unriesgo de aislamiento y de exclusión social que modifica radicalmente la situación de lapobreza urbana. Ello es así porque la segregación residencial activa dinámicas de endu-recimiento de la pobreza, de fortalecimiento de los mecanismos de su reproducciónintergeneracional y de fractura del tejido social de las ciudades. Aquí también se requiereun giro del régimen de bienestar nacional que tradicionalmente estuvo dirigido a indivi-duos incorporados al mercado de trabajo, para dar cabida a la consideración de interven-ciones de base territorial.3. Ciudadanía de segundaEl tercer desafío que debe enfrentar el régimen de bienestar uruguayo es el riesgo deconsolidación de lo que podríamos llamar una ciudadanía de segunda. Es posible que lainercia de un fuerte legado de justicia social (quizás combinado con cierta incapacidadpara imaginar e implementar alternativas viables) haya incidido en una actitud tolerantedel sistema político y de los responsables del control del uso de distintos servicios yfacilidades ante estrategias de supervivencia de los hogares más acosados por los ries-gos anteriores, permitiendo que dichos hogares hicieran uso de esos servicios y facilida-des sin tomar en cuenta los costos que ello implica para el resto de los ciudadanos. Merefiero a hogares que, inhabilitados para conseguir avales para un arrendamiento, parapagar un alquiler o los costos de cualquier tipo de impuesto relacionado con la propiedadde una vivienda, recurren a la ocupación de terrenos, se cuelgan de la luz, encuentranformas de acceso gratuito al agua, utilizan los servicios de comedores escolares y comu-nales, tienen acceso a alimentos provistos por el INDA, logran reducir en forma significa-tiva el costo de la televisión por cable explotando conexiones ilegales, y al mismo tiempoconocen y hacen buen uso de sus derechos en cuanto asignaciones familiares, pensio-nes por incapacidad y subsidios a la pobreza. Estas situaciones plantean al menos dosnuevos riesgos. El primero es el de la posibilidad de que muchos de estos hogares tiren latoalla, aceptando la dependencia de soportes relacionales externos y renunciando a losesfuerzos por aumentar la propia capacidad para mejorar sus niveles de bienestar y, porende, para resistir la desafiliación a una sociedad que los excluye. El segundo riesgo serefiere a las señales que emiten estas situaciones para aquellos que luchan todos losdías por superar su situación de pobreza o por mantenerse fuera de ella a través deltrabajo. El desafío para las nuevas políticas sociales es cómo rescatar a los que tiraron latoalla sin que ello implique un debilitamiento de la motivación de los que resisten ladesafiliación.Hay en todo esto un fuerte componente de deprivación relativa. Uruguay es una de laspocas sociedades latinoamericanas donde el pasado ha sido, para una mayoría de lapoblación, mejor que el presente. Y en ese pasado de sociedad incluyente, con un legadode integración social sobre bases de equidad, es donde los uruguayos han construido suidentidad ciudadana y el que, por ende, opera como el marco de referencia desde el cuallos uruguayos, incluyendo a los pobres, evalúan su situación actual. O sea que, si bien elmalestar social de hoy tiene que ver obviamente con el deterioro de las condiciones ma-218     Prisma 21    /   2006teriales de vida, también tiene que ver con el hecho de haber quedado fuera de la viejasociedad de cercanías y de la participación universal en los espacios sociales y económi-cos principales de la sociedad. Es decir, el problema no es simplemente que haya aumen-tado el número de los que están abajo y la distancia entre ellos y los que están arriba, sinoque también ha aumentado el número de los que están afuera y la distancia con los queestán adentro.Para terminar, a mi juicio, las actividades para el cumplimiento de las metas del milenio,y la ineludible fijación de prioridades en las intervenciones, deberán asumir estos desa-fíos, reconociendo la naturaleza de las nuevas estructuras de riesgo y el desacople quese ha producido con respecto al régimen de bienestar que el país fue capaz de construiren sus mejores tiempos.

Riesgo y bienestar: reflexiones en torno a las metas del milenio

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