van Ommeren, Frank

Dutch

VU Research Portal

VU Research PortalInterventie op de vergadering van de VAR d.d. 17 mei 2002van Ommeren, Frankpublished inSchadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad2003document versionPublisher's PDF, also known as Version of recordLink to publication in VU Research Portalcitation for published version (APA)van Ommeren, F. (2003). Interventie op de vergadering van de VAR d.d. 17 mei 2002. In Schadevergoeding bijrechtmatige overheidsdaad: VAR-reeks 129 (pp. 58-63). Boom Juridische Uitgevers.General rightsCopyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright ownersand it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.            • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.            • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain            • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal ?Take down policyIf you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediatelyand investigate your claim.E-mail address:vuresearchportal.ub@vu.nlDownload date: 09. Feb. 2024VAR-reeks129Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaadVerslag van de algemene vergaderingvan de VAR Vereniging voor Bestuursrechtgehouden op 17 mei 2002Ter behandeling van de preadviezen vanMr. J.E. HoitinkProf. mr. G.E. van MaanenMr. drs. B.P.M. van RavelsProf. mr. B.J. SchuelerBoom Juridische uitgeversDen Haag2003VAR 129.book  Page 3  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AMAanbevolen citeerwijze: VAR-reeks 129© 2003 VAR, Vereniging voor BestuursrechtAlle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomati-seerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch,door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van deuitgever.Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16B Auteurswet 1912 jo. hetBesluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471, en art. 17Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de StichtingReprorecht (Postbus 882, 1180 AW Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloem-lezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever tewenden.No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other meanswithout written permission from the publisher.ISBN 90 5454 308 6NUR 823www.bju.nlVAR 129.book  Page 4  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM58van de Hoge Raad. Spier werpt in het algemeen de vraag op of we als het om rechtma-tig handelen gaat wel naar een verdergaande aansprakelijkheid van de overheid toemoeten. Moeten we, aldus Spier, op dit punt niet heel zuinig zijn en de aansprakelijk-heid reserveren voor de echt bijzondere gevallen, zonder tot een oprekking tot onge-kende omvang te komen?Mr. F.J. van OmmerenEr liggen erg mooie preadviezen, die, ook door de aard van het onderwerp, nogalabstract zijn. Daarom wil ik proberen inzake één thema, de beleidsvrijheid, tot eenconcretisering te komen.Schueler heeft vijf rechtsgrondslagen ontdekt, en er wordt uitvoerig over gediscussi-eerd of dat er niet te veel zijn en of we niet tot een reductie tot alleen de égalité kunnenkomen. Zelfs echter als alleen de égalité de rechtsgrondslag zou kunnen zijn, resteertnog de vraag hoeveel beleidsvrijheid er bij de invulling van dat criterium voor hetbestuur is. Als voorbeeld neem ik de bekende Rotterdamse metro-uitspraak, die inder-tijd vooral bekend is geworden vanwege de formele kant van de zaak. De rechtzoe-kende garagehouder kreeg toegang tot de Afdeling omdat er een titel voor het schade-besluit was in de vorm van een nota. Toen er nog geen zelfstandig schadebesluit was,was zoiets nog nodig.Vandaag kijken we naar de materiële kant van de zaak. De garagehouder had danwel veel succes in zijn eerste procedure, maar de tweede procedure werd een deceptie,want hij kreeg geen cent, en dat is natuurlijk wel een beetje jammer. Bij het zoeken vanhet antwoord op de vraag waarom de garagehouder geen geld kreeg, komen we bij deinhoud van de betrokken beleidsregeling. De man bleek aan de verkeerde kant van destad Rotterdam te zitten, aangezien de gemeenteraad had besloten met behulp vandeze regeling het unieke winkelkarakter van een bepaalde buurt te willen handhaven.Dat was een goede reden om schadevergoeding toe te kennen, maar de garagehouderzat aan de verkeerde kant van de stad.Nu vraag ik mij af wat het zou betekenen als we deze casus tot een oplossing zoudenwillen brengen naar de huidige stand van het recht en natuurlijk ook aan de hand vande preadviezen die nu zijn geschreven en waarin zoveel accent wordt gelegd op de ont-wikkeling van een betalingsplicht voor de overheid in bepaalde gevallen. Dat accentheb ik althans in de preadviezen geproefd, en als het anders ligt, hoor ik dat natuurlijkgraag. Wie meer accent legt op de betalingsplicht, is in mijn ogen aan het afknabbelenvan de beleidsvrijheid, met name bij de toepassing van de égalité devant les chargesVAR 129.book  Page 58  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM59publiques. In de casus van de Rotterdamse metro bleek beleidsvrijheid te bestaan. Degemeente maakte een duidelijke beleidskeuze, namelijk het stimuleren van een bepaaldwinkelgebied. Dat is een soort beleidsvrijheid die eigenlijk niet hoort te bestaan als hetgaat om aansprakelijkheidsrecht, ook al hebben we dan te maken met aansprakelijk-heid uit rechtmatige daad.Naar mijn mening hebben we met iets anders te maken als wordt geconstateerd dater wel degelijk sprake van vrijheid is, een vrijheid die over het algemeen gelukkiger kanworden aangeduid met de term beoordelingsruimte, bij het toepassen van de criteria. Inhet verband van de égalité zal altijd discussie ontstaan over de referentiegroep diebepaalt of er ‘een beperkte groep’ in het geding is. Dat geldt ook voor de Rotterdamsecasus. Als we achteraf de égalité op de casus toepassen, behoort de garagehouder aan deverkeerde kant van de stad niet tot de ‘beperkte groep’. Mijn standpunt zou zijn datbeleidsvrijheid in de gewone zin van het woord (de vrijheid om echt beleid te voeren)niet mag worden toegepast, wat echter niet wegneemt dat een bepaalde beoordelings-ruimte er wel degelijk bij hoort.Nu zouden we de metrozaak ook ánders kunnen analyseren. De regeling is in dieanalyse eigenlijk helemaal geen echte nadeelcompensatieregeling: het gaat om schade-vergoeding die wordt toegekend vanwege de aanleg van de metro, maar de regeling isin ieder geval tevens een soort subsidieregeling. Van allebei een beetje, dus. Met dit ingedachten kwam ik ook uit bij het preadvies van Van Ravels, die ik nu overigens al zagknikken. Tot mijn vreugde las ik in het preadvies van Van Ravels dat deze tweeslach-tige praktijk niet zelden voorkomt. Van Ravels zegt er niet bij hoe hij deze situatiebeoordeelt. Mijn vraag aan hem is dan ook: wat vindt hij ervan dat dergelijke regelin-gen een nogal hybride karakter hebben? Bij wijze van voorschot op een antwoord zouik denken dat dit vanuit juridisch perspectief toch eigenlijk niet zo’n gelukkige ont-wikkeling is. Zij versluiert namelijk het zicht op de consequenties, in dit geval op devraag: hoe ver strekt de verplichting tot nadeelcompensatie? Ik zou denken dat we naartwee losse systemen toe moeten, waarin men eerst vaststelt hoe ver de schadeverplich-ting strekt en daarnaast dan nog eens gaat bedenken in hoeverre men wil ‘subsidiëren’.Als deze conclusie wordt gedeeld, betekent dat voor juristen, in dit geval bij gemeen-ten, dat ze tot een heel ander type regelgeving moeten komen, en eigenlijk twee rege-lingen moeten maken, een nadeelcompensatieregeling en een subsidieregeling. Zouhet deze kant op gaan, dan zou dat dus nogal wat consequenties voor de bestuursprak-tijk hebben.Met dezelfde casus in gedachten wil ik Van Maanen nog eens de vraag voorleggen ofhet criterium van de solidariteit toch niet een beetje ruim is. Ik vind solidariteit alsVAR 129.book  Page 59  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM60redengeving, als achterliggend principe, voor heel veel gevallen heel aannemelijk, maardeze casus laat nu juist zien dat solidariteit lang niet altijd opgaat. Als men zegt datalleen de winkeliers in het goede gebied van de stad geld krijgen en de winkelier aan deandere kant van de stad niet, volgt men een lijn die naar mijn gevoel erg ver af staatvan zoiets als solidariteit. Hoe kijkt Van Maanen hiertegenaan?Van Ravels heeft nog opgemerkt dat in de Wet tegemoetkoming schade bij rampenen zware ongevallen (Wts) nu juist wél van een soort onderlinge solidariteit wordt uit-gegaan. Ik beschouw deze wet als een voorbeeld van een subsidieregeling die uitgaatvan solidariteit, maar naar mijn mening kan men nooit volhouden dat solidariteit uit-gangspunt is voor subsidieverlening in het algemeen.Mr. drs. B.P.M. van RavelsDe casus die Van Ommeren aan de vergadering voorschotelt, is in mijn preadvies tevinden op pagina 337. Daar ga ik, onder het kopje ‘Hybride regelingen’ op de metro-schaderegeling uitvoerig in. De lezer moet hier ook een beetje terugkijken naar mijntweede hoofdstuk, waarin ik nogal werk heb geprobeerd te maken van een onderscheidtussen de verschillende financiële stromen die van de overheid uitgaan. Ik heb daaraangehaakt bij een opzet die Damen een aantal jaren geleden in een opstel heeft ver-woord. Willen we volgens Damen goed zicht krijgen op datgene waar het bij schade-vergoeding bij rechtmatige overheidsdaad eigenlijk om gaat, dan zullen we de verschil-lende financiële stromen duidelijker moeten onderscheiden. Het lijkt mij inderdaadvan groot belang onderscheid te maken. Van Ommeren noemde de Wts zojuist eensubsidieregeling, maar in mijn optiek is die wet alles behalve een subsidieregeling. Bijsubsidieregelingen worden heel andere dingen beoogd. De subsidietoekenning is eengebonden beschikking. De bestedingsrichting is gebonden. Als de overheid iemandsubsidie geeft, moet die persoon daarmee bepaalde dingen doen. Volgens mijn defini-tie van ‘steunmaatregel’ ligt dit in het geval van de Wts heel anders.Van Ommeren: Ja, oké, maar ik maak ik dit verband nu even geen onderscheid tussensteun en subsidie.Van Ravels: Het maken van dit onderscheid is met name van belang voor de beant-woording van de vraag welke criteria een rol spelen en welke vrijheid het bestuur heeftbij de bepaling van de inhoud en de omvang van een eventuele schadevergoedingsver-plichting. Mijn stelling daarbij is dat het bestuur bij steunmaatregelen, uitkeringen ensubsidies een verregaande vorm van vrijheid heeft om de inhoud van zo’n regeling enVAR 129.book  Page 60  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM61de omvang van de verstrekkingen te bepalen. Bij schadevergoedingen die louter op hetégalité-beginsel gebaseerd zijn, is wat mij betreft die vrijheid tot nul gereduceerd. Devergoeding is daar een rechtsplicht.Ik kom hier op een verschil tussen de benadering van Schueler en die van mij.Schueler schrijft ergens in zijn preadvies dat nadeelcompensatie een alledaags ver-schijnsel is. Als ik dit breed opvat, dus zowel voor de subsidieregelingen, als voor desteunmaatregelen, de uitkeringen en de planschade, ben ik het ermee eens, maar ikdenk dat nadeelcompensatie, louter gebaseerd op het beginsel van de égalité devant lescharges publiques, bepaald geen alledaags verschijnsel is. Zo’n compensatie is een bij-zonder iets voor bijzondere gevallen, en bepaald niet alledaags.De vraag luidt nu hoe ik dit waardeer,...Van Ommeren: Wat betekent het voor die casus?Van Ravels:...of ik het erg vind dat er hybride regelingen zijn waarin het égalité-begin-sel tot uitdrukking komt, maar waarmee de overheid tevens mensen ‘tevreden probeertte houden’? Ik wijs hier op de Kabels- en leidingenregeling, waarin de minister ereigenlijk een schepje bovenop heeft gedaan om de kabels- en leidingeneigenaren tevre-den te houden, opdat ze niet de grote infrastructurele projecten zouden vertragen. Ikvind dat helemaal niet erg, maar van belang is goed te beseffen dat aan zo’n regelingniet alleen het égalité-beginsel ten grondslag ligt. Van Maanen doet in zijn preadvies desuggestie dat men om in het civiele recht handen en voeten aan de uitwerking van hetégalité-beginsel te geven heel goed aansluiting kan zoeken bij wat er in het bestuurs-recht gebeurt. Mijn advies zou zijn: wees daarmee heel voorzichtig, want aan de toe-passing van artikel 49 WRO ligt niet alleen het égalité-beginsel ten grondslag en ondervele nadeelcompensatieregelingen ligt ook gewoon de wil van het bestuur om inbepaalde gevallen iets extra’s te doen zonder dat er een rechtsplicht is.Van Ommeren: Oké. Het zogenaamde sinterklaasmotief.Van Ravels: Wat u wilt!Mr. F.J. van OmmerenNa dit antwoord ben ik benieuwd naar de reactie van Schueler. Van Ravels heeftterecht een verschil van opvatting tussen Schueler en hemzelf gesignaleerd. Met dedoor mij geschetste casus in het achterhoofd kwam ik halverwege het preadvies vanVAR 129.book  Page 61  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM62Schueler een opmerking over discretionaire ruimte tegen. Na die opmerking dacht ikdat ik wel met lezen kon stoppen, maar ik was enigszins verrast (dat heb je met pread-viezen van deze omvang!) toen er bij Van Ravels ineens nog deze hele casus achteraankwam. Ik ben juist geïnteresseerd in het verband en ik ben benieuwd of Schueler, diewél over discretionaire ruimte spreekt, hetzelfde antwoord geeft op de vraag of degemeente beleidsvrijheid heeft.Mr. B.J. SchuelerIk geef niet hetzelfde antwoord als Van Ravels. Integendeel. Er is bij de toepassing vanhet égalité-beginsel inderdaad sprake van een rechtsplicht, maar de verplichting houdtin dat een bestuursorgaan op een verzoek om nadeelcompensatie moet beslissen als eenburger zegt dat hij onevenredig is benadeeld. Vervolgens komt de beleidsvrijheid erbijkijken. Dan is de vraag: hoeveel schadevergoeding moet in de vorm van nadeelcom-pensatie aan de burger worden toegekend?Je zou kunnen zeggen dat dit dan toch uit het égalité-beginsel, een rechtsnorm,volgt.Van Ommeren: Ik zou zeggen dat het gewoon uit de beleidsregeling volgt. Als ik uwredenering volg, vraag ik me af waarom ik nog naar de égalité moet springen. Er ligtimmers een mooie beleidsregeling.Schueler: Dan verschuift de focus naar de vraag hoeveel beleidsvrijheid er is bij hetopstellen van de beleidsregeling. Ik ontkom er niet aan dat er discretionaire ruimtemoet zijn. De term beleidsvrijheid gebruik ik niet, omdat die de vraag oproept of weniet eerder met beoordelingsvrijheid te maken hebben. Er moet in ieder geval discretio-naire ruimte zijn, want er moet sprake zijn van een speciale last en een abnormale last,wil je het égalité-beginsel kunnen toepassen. Met de ‘speciale last’ kun je vaak nietsbeginnen, want als je de hogesnelheidslijn langs je deur krijgt, ben je vanzelf speciaal,maar met wie moet je nu worden vergeleken? Er is geen andere referentiegroep dan ‘derest van Nederland’. Aangezien die referentiegroep niet hanteerbaar is, valt of staat hetin zo’n geval met de vraag wat nu een ‘normaal maatschappelijk risico’ is, welke vraagik voor het gemak even vereenzelvig met het vereiste van een abnormale last. Ik vindhet geen taak voor de rechter, te bepalen wat een normaal maatschappelijk risico is.Ook al volgt het uit een rechtsplicht van het bestuursorgaan dat het zich afvraagt wathet normaal maatschappelijk risico is, de vraag hoe ver dat gaat, is iets anders. Het ant-woord op die vraag heeft te maken met het antwoord op de vraag hoe ver een burgeringrepen van een bestuursorgaan moet verdragen. Hoe diep mag het bestuur ingrijpenVAR 129.book  Page 62  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM63in het leven en de belangen van een burger? Ik vind dat een politieke vraag en geenrechtsvraag, en daarom moet naar mijn idee de wetgever of het bestuur, hetzij bij hetopstellen van een regeling, hetzij in individuele gevallen, daarover een oordeel gevendat ik in hoge mate een politiek oordeel vind. Dat politieke oordeel kan per plaats entijd verschillen, iets wat natuurlijk ook voor het recht geldt, maar het kan ook nog perinstantie verschillen. Het bestuur heeft hierover naar mijn mening meer te zeggen dande rechter. Zo kom ik tot de conclusie dat er discretionaire ruimte moet zijn.Mr. G.E. van MaanenEen reactie op de vraag over solidariteit. Mijn preadvies is geschreven vóór de verkie-zingen; ik heb het gevoel dat na de enorme nederlaag van de Partij van de Arbeid hetwoord solidariteit niet meer en vogue is. Hoe dan ook: zoals ik ook vanmorgen al hebgezegd, is solidariteit alleen maar het heel vage, achterliggende principe. De solidariteitzie ik absoluut niet als vervanger van de veel concretere beginselen van de égalité.Mr. J.A.E. van der DoesIk vind het heerlijk dit soort discussies mee te maken. In het begin durfde ik er ookaan deel te nemen, want ik dacht wel eens dat ik iets nieuws had ontdekt. Dat wasmeestal niet het geval, en nu luister ik alleen maar.Wat ik nu toch wil zeggen, sluit aan bij de discussie die zojuist is gevoerd: het décoris geweldig aan het verschuiven. In de Boswet vind men nog van alles over hetgeen eenmeelevend boseigenaar over moet hebben voor het publiek, dat hem in ruil daarvoordan niet de schillen en de dozen mag laten. Wanneer de nieuwe Wet op de RuimtelijkeOrdening eraan komt, begint een heel ander idealisme post te vatten. Het zijn verschil-lende wetsontwerpen die in dezelfde tijd passeren, maar in die tijd wordt ook gedachtaan afromen van het voordeel dat sommigen hebben bij uitsluiting van anderen. Diegedachte is weer opgekomen bij de Deltawet (niet de Deltaschadewet, maar de Delta-wet). Je zult maar een pietepeuterig rotweilandje hebben op het Eiland van Dordrechten ineens een brief krijgen met de mededeling dat de waarde daarvan aanmerkelijk isgestegen! Uit de brief blijkt dan verder dat de ontvanger gaarne zag dat je een bedragovermaakt waarover je in het geheel niet beschikt. Dit heeft tot een uitermate moei-lijke rechtspraak van de Hoge Raad geleid, en men heeft het nooit weer geprobeerd.Wat kunnen juristen met individuele gevallen? Wat is trouwens een individueelgeval? In een artikel van De Wijkerslooth (ook Van Maanen haalt het aan) lezen we datVAR 129.book  Page 63  Wednesday, March 19, 2003  10:26 AM

Interventie op de vergadering van de VAR d.d. 17 mei 2002

https://research.vu.nl/ws/files/289809170/26._Schadevergoeding-bij-rechtmatige-overheidsdaad.pdf

Interventie op de vergadering van de VAR d.d. 17 mei 2002

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

VU Research Portal