Gutmann, Andreas

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Plebiszit gegen die NaturnahmeAndreas Gutmann 2023-09-19T15:43:55Der Abbau fossiler Brennstoffe erfordert einen rechtlichen Rahmen, der esermöglicht, dass Bodenschätze angeeignet und kommerzialisiert werden. Diedazugehörigen Verwaltungsverfahren sind dabei regelmäßig technisch ausgestaltetund ermöglichen es kaum, strukturelle Fragen (etwa, ob trotz Klimakatastropheweiterhin Erdöl gefördert werden soll) zu thematisieren. Eine Abkehr von diesenüberkommenen Grundsätzen des rechtlichen Umgangs mit dem Rohstoffabbau warjüngst in Ecuador zu beobachten: Hier stimmten am 20. August 2023 knapp 59%der Wähler*innen bei einer nationalen Volksabstimmung dafür, die Ölbohrungenim amazonischen Yasuní-Nationalpark, einem Biodiversitätshotspot und Wohnortindigener Gruppen in freiwilliger Isolation, zu stoppen. Über 700 Millionen BarrelÖl sollen nun im Boden belassen werden. Es handelt sich um einen der weltweitseltenen Fälle der direktdemokratischen Entscheidung über den Rohstoffabbau.Indem sie die Frage der Zukunft der Erdölförderung im Yasuní zum Gegenstandoffener politischer Debatte macht, erlaubt sie, dies in einem Kontext zu diskutieren,der über das konkrete Projekt hinausreicht.VorgeschichteDer Volksabstimmung war eine lange Entwicklung vorausgegangen (hierzu ValleFranco). Bereits 2007 stand der Yasuní erstmals im Fokus der internationalenÖffentlichkeit, nachdem der damals frisch gewählte Präsident Ecuadors, RafaelCorrea, der Weltgemeinschaft angeboten hatte, aus Umweltschutzgründenauf die Ausbeutung des Öls zu verzichten, wenn die Staatengemeinschaft diehierdurch entfallenden Einnahmen kompensieren würde. Als sich abzeichnete,dass die entsprechende Summe nicht erreicht werden würde, auch weil sich derdamalige deutsche Entwicklungsminister Dirk Niebel gegen das zunächst vonder Bundesregierung begrüßte Projekt (Alarcón/Rocha/Di Pietro, S. 68 f.) gestellthatte, gab Correa 2013 das Scheitern der Initiative bekannt und begann mit derÖlförderung.Bereits 2014 hatten die Aktivist*innen des Kollektivs Yasunidos etwa 750.000Unterschriften für die Durchführung einer Volksabstimmung (hierzu MoralesNaranjo, S. 130 ff.) über den Abbau im Yasuní gesammelt, deutlich mehr alsdie eigentlich erforderlichen 5% der Wahlbevölkerung (Martínez-Moscoso/Burdette). Die Regierung weigerte sich jedoch unter Berufung darauf, dass einGroßteil der Unterschriften ungültig sei, die Abstimmung durchzuführen; zuUnrecht, wie das Verfassungsgericht im Jahr 2023 befand, als es schließlichdie Durchführung der Abstimmung anordnete. Diese fand nun zeitgleich mit denvorgezogenen Präsidentschaftswahlen (zum Hintergrund Prieto) am 20. Auguststatt. Seit Einreichung der Initiative im Jahr 2007 hatte sich der Sachverhaltallerdings grundlegend verändert. Ging es damals darum, ein Projekt zu verhindern,bevor mit den Bohrarbeiten begonnen würde, stand nun der Stopp der bereits- 1 -laufenden Erdölförderung zur Debatte. Die Abstimmungsfrage wurde deshalb vomVerfassungsgericht gegenüber der ursprünglichen Fassung modifiziert. Abgestimmtwurde nun darüber, ob die Ölförderung gestoppt und die Förderinfrastruktur binneneines Jahres zurückgebaut werden solle (Decisión 2.1, S. 12).Codierung von NaturDass in direktdemokratischen Verfahren über konkrete Bergbauprojekteabgestimmt wird, ist außergewöhnlich. Auch in Ecuador war die Zulässigkeit solcherAbstimmungen nicht selbstverständlich, wurde aber vom Verfassungsgericht bereits2019 bejaht, da den direktdemokratischen Mitbestimmungsrechten Vorrang vordem (umstrittenen, hierzu Gutmann/Valle Franco) Bekenntnis der Verfassung zumBergbau zukomme (Rn. 21).Grundsätzlich erfolgt auch in Ecuador die Vergabe von Bergbaurechten durchVerwaltungsentscheidung. Solche Verwaltungsentscheidungen werden regelmäßigals technisch und (wirtschafts-)politisch neutral konzeptualisiert. Hierdurch gerätleicht aus dem Fokus, welch grundlegende Gestaltungswirkung einer Genehmigungzum Abbau von natürlichen Ressourcen zukommt. Sie ermöglicht die Aneignung vonNatur. Erst die Zuweisung der Abbaurechte an einzelne Personen macht die Naturzum Rohstoff. Die Ausbeutbarkeit der natürlichen Rohstoffe ist nicht naturgegeben,sondern wird durch das Recht konstituiert.Katharina Pistor hat in ihrem vielbeachteten Buch gezeigt, wie Güter durch rechtlicheCodierung in Kapital verwandelt werden. Was Pistor vor allem mit Blick auf dasPrivatrecht herausarbeitet, zeigt sich auch im Rohstoffverwaltungsrecht. Diesesermöglicht es, Natur in Kapital zu verwandeln. Im internationalen Bereich rücktdiese Rolle des Rechts für den Zugang zu Rohstoffen in Bezug auf das Regimedes Tiefseebodenbergbaus in den Fokus (etwa Ehrle; Feichtner; Schofield).Hier ist die Verwandlung von Natur in Kapital besonders augenfällig, da bislang(vermeintlich) ungenutzte Bestandteile des Meeresbodens für die wirtschaftlicheVerwertung erschlossen werden. Im nationalen Rohstoffverwaltungsrecht wurdediese Dimension bislang noch kaum in den Blick genommen, vielmehr stehtregelmäßig die Beschränkung wirtschaftlicher Tätigkeit durch Rechtsvorschriftenim Fokus der Aufmerksamkeit. Dabei bedarf diese wirtschaftliche Tätigkeit invielen Fällen erst der rechtlichen Ermöglichung, etwa, wenn ein Fischereirecht dieAneignung von Wassertieren ermöglicht.Besonders deutlich wird diese ermöglichende Funktion desRohstoffverwaltungsrecht im Bergrecht. Regelmäßig werden die unterirdischenBestandteile der Natur erst durch eine staatliche Genehmigung wirtschaftlichausbeutbar, bislang gewissermaßen unverfügbare Natur wird also in die Sphäreder Wirtschaft integriert und kapitalisiert. Dabei erfordert der „systemischverankerte Expansionsdrang“ des kapitalistischen Wirtschaftssystems (Dörre,S. 34), dass immer weitere bislang kollektiv genutzte Bestandteile der Natur ineigentumsrechtliche Verhältnisse überführt werden (Jäger/Küblbök/Weinzierl, S. 50).Dieser Zugriff auf „cheap nature“ (Moore, S. 33) ist eine wesentliche Voraussetzungkapitalistischen Wirtschaftens.- 2 -Rosa Luxemburg hat den Zugriff auf bislang nichtkommodifizierte Bereichebezogen auf die koloniale Aneignung von Land unter dem Begriff der Landnahmeanalysiert (S. 5 ff.). Im Vordergrund dieser Betrachtung steht dabei nicht dieAusdehnung des Herrschaftsbereichs eines Staates, sondern vielmehr dieKommodifizierung bislang nicht kommodifizierter Bereiche (vgl. Harvey). Der vonMarx als ursprüngliche Akkumulation beschriebene Prozess der Enteignung undindividuellen Aneignung von Grund und Boden und der damit einhergehendenUmwandlung von Arbeitsmitteln in Kapital (S. 741 ff.) ist demnach nicht als einhistorisches Ereignis, sondern als fortgesetzte Existenzbedingung des Kapitalismuszu verstehen (Luxemburg, S. 318; Angelis, S. 60; Harvey). Jüngere Arbeitenzeigen, dass sich diese als Landnahme charakterisierte Tendenz nicht auf Grundund Boden beschränkt (Dörre, S. 21 ff.; Backhouse, Gonçalves). Die Landnahmeerweist sich bei näherem Hinsehen als eine der vielen Formen des Zugriffs aufdie natürliche Umwelt, welcher zur Aneignung immer weiterer Bereiche der Naturführt. Zu beobachten ist eine „Unterwerfung der Natur unter neue Produktions- undEigentumsformen“ (Fatheuer, S. 284). Die „commodity frontier“ (Moore) wird immerweiter verschoben. Hierbei werden durch rechtliche Regelungen öffentliche Güterprivatisiert, es werden also solche Bestandteile der Natur eingehegt, die zuvor vonder Allgemeinheit genutzt werden konnten. Luxemburg paraphrasierend ist also einerechtlich ermöglichte Naturnahme zu beobachten.Einhegung durch VerwaltungsaktIm deutschen Bergrecht geschieht die Einhegung der Natur per Verwaltungsakt.Der Grundsatz der Bergfreiheit besagt, dass gewisse Bodenschätze nicht vomGrundeigentum umfasst, sondern herrenlos sind und grundsätzlich unabhängig vonEigentumstiteln ausgebeutet werden können. In Ecuador stehen die Bodenschätzeim Eigentum des Staates (Art. 317 Verfassung; Art. 16 Ley de Minería, Art. 1Ley de Hidrocarburos). Für ihre Ausbeutung ist in beiden Fällen eine staatlicheBerechtigung oder Konzession erforderlich. Solche Genehmigungen, die inEcuador als Konzession (Art. 30 ff. Ley de Minería) bzw. in Vertragsform (Art. 12-A Ley de Hidrocarburos) und nach dem deutschen Bergrecht als Verwaltungsaktin Form einer Erlaubnis (§ 7 BBergG), einer Bewilligung (§ 8 BBergG) oderdes Bergwerkseigentums (§ 9 BBergG) erteilt werden können, stellen einenParadefall der Kommodifizierung von Natur durch das Recht dar. Sie erteilenExklusivitätsrechte (so in Ecuador ausdr. Art. 31 Abs. 2 Ley de Minería) an Natur,die zugleich das Recht umfassen, andere von der Nutzung auszuschließen.Das Bergrecht zielt damit primär auf die Verfügbarmachung der Natur ab.Dies zeigt sich etwa im deutschen Bergrecht, wo es sich bei der Erteilungeiner Bergbaugenehmigung um eine gebundene Entscheidung handelt, aufdie bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ein Anspruch besteht(Frenz, S. 41; Wörheide, S. 46). Der Bergbehörde kommt also keine planerischeGestaltungskompetenz zu (Schoch, S. 57). Im Rahmen der projektbezogenenVerwaltungsentscheidungen können übergeordnete Fragen, wie etwa welcheRohstoffe überhaupt ausgebeutet werden sollen, nur sehr eingeschränkt adressiertwerden.- 3 -Abschied vom Rohstoffverwaltungsrecht?Mit diesen Grundsätzen bricht der Fall Yasuní. Die öffentlichen Diskussionenim Vorfeld der Abstimmung ermöglichten, nicht nur die ökonomischen undökologischen Auswirkungen des konkreten Projekts, sondern des extraktivistischenWirtschaftsmodells als solchen zu thematisieren (vgl. Acosta im Interview).Bei der Entscheidung ging es nicht mehr nur darum, ob ein konkretes Projektbestimmte Voraussetzungen erfüllt und gewissen Vorschriften entspricht, sonderngrundlegender darum, ob Erdöl gefördert werden soll oder nicht.Die Auseinandersetzung um die Ölförderung im Yasuní gehen auch nachder Abstimmung weiter. So kündigte der Bergbauminister Fernando SantosAlvite bereits an, die Förderung fortzusetzen, da eine im gesamten Staatabgehaltene Volksabstimmung über ein lokales Projekt keine Gültigkeit habe – eineArgumentation die verwundert, da die Durchführung einer solchen Abstimmungausdrücklich vom Verfassungsgericht angeordnet worden war.Schwerwiegender dürfte daher ein weiteres Hindernis sein: Auch wenn dasecuadorianische Staatsunternehmen Petroecuador über die Konzessionen zurAusbeutung der Ölfelder im Yasuní verfügt, erfolgt diese auf vertraglicher Basisdurch ausländische Unternehmen (Martínez-Moscoso/Burdette). Ob sich diesejuristisch gegen den Stopp des Projekts wehren werden, bleibt abzuwarten. Nachnationalem Recht wird einem solchem Vorgehen wohl kein Erfolg beschert sein.Zum einen setzt das Verfassungsgericht in seinem Beschluss zur Durchführungder Volksabstimmung die Zulässigkeit des Entzugs der Konzessionen voraus(Rn. 82 ff.). Zum anderen hatte es vor einigen Jahren im Fall Chevron judiziert,es gebe kein geschütztes Recht auf Umweltverschmutzung (S. 112), Rechte, wieetwa Bergbaugenehmigungen, müssten also im Zweifelsfall umweltschützendenRegelungen weichen (hierzu Gutmann). Jedenfalls unter Berufung auf die imYasuní bereits eingetretenen Umweltweltprobleme, dürfte der Entzug alsoproblemlos möglich sein. Schwerer zu prognostizieren sind die Erfolgsaussichteninvestitionsschutzrechtlicher Rechtsbehelfe. Hier werden ebenfalls Erinnerungenan den Fall Chevron wach, in dem ein internationales Schiedsgericht die zuvorvom ecuadorianischen Verfassungsgericht bestätigte Verurteilung Chevrons zuSchadensersatz wegen gravierender Ölverschmutzungen für undurchsetzbar erklärthatte. Die nach nationalem Rohstoffverwaltungsrecht erteilten Rechtspositionengenießen also teilweise internationalen Schutz. Da das ecuadorianischePlebiszit allerdings bindend ist, kann sich die Regierung nicht unter Berufung aufinternationales Recht seiner Umsetzung entziehen.- 4 -

Plebiszit gegen die Naturnahme

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Plebiszit gegen die Naturnahme

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