Couto, Luiz Mário Marques

Furtado, Maria do Carmo Arruda

Queiroz, Adelce Pinto de

Biblioteca Digital Jurídica do Superior Tribunal de Justiça

FEDERAL • SUBSECRETÁRIA DE EDIÇOESMIMICAS • BRASÍLIA 1 Análise dos Níveis de Produção,Aproveitamento e Desperdício deProjetos de Lei ApresentadosLUIZ MÁRIO MARQUES CouroPl'cfes~or da UnB. As,sesso.r Técnico daCâmara Legislativa do DF.~1ARIA DO CARMO ARRUDA FURTADOPsicóloga. Assessora Técnka da CâmaraLegislativa do DF.AnELCE PINTO DE QUEIROZAdministrador na UnB. Assessor Técnico dp.Câmara Legislativa do DF.SUMARIO1. Introduçáo. 11. Resultados do estudo: 1. Produçãode Projetos de Lei. 2. Coeficiente de ('provação dos pro-tetos de lei. 3. Coejicie?,te de conversão dos projetos delei. 4. Coeficiente de rejeiçfio aos projetos de lei. 5.Coeficiente de z;etos aos projetos de lei. UI. Comentários.I. IntroduçãoInexistem. na literatura específica, estudos que indiquem, por tempo,quais os índices ideais de volume de proposições. fegislativas, de níveissatisfatórios de conversão de projetos de lei em novas leis, (' d~ rejeiçãoou vetos a projetos apreciados e aprovados em Câmaras ou As&embléiaslegislativas.l. Inf. legi.'. eroamo o. 30 11. 117 jOIl./lIIor. 1993 283Tampouco encontram-se disponíveis parâmetros ou referenciais dedesempenho de outras Assembléias que pennitam fundamentar análisescomparativas a respeito da produção e do processo legislativo desenvolvido.na Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF).Reduzidas as pretensões de aprofundamento e precisão da investigação,é possível, ainda que no âmbito exclusivo da CLDF, identificar os níveisde produção, aproveitamento e desperdício dos projetos de lei que trami-taram na Casa, ao longo dos três primeiros semestres de atividadelegislativa. Este é o objetivo do estudo que se apresenta.Não obstante a sua especificidade restritiva, o presente trabalho re-sultou. de um metódico, sistemático e rigoroso processo de coleta e registrode dados, desenvolvido durante o ano de 1991 e primeiro semestre de1992. A Análise tomou por base a produção semestral, posto que os dadosaté então disponíveis foram condensados com esta mesma periodicidade.Acredita-se seja este trabalho inédito em termos de pesquisa, conso-lidação e avaliação de informações a respeito do processo de desenvolvi-mento de projetos de lei em uma Casa Legislativa. Trata-se, assim, deum estudo que poderá representar o início do tratamento científico dostrabalhos legislativos, vindo a ensejar a realização de pesquisas ulteriores,que possibilitem a indicação de índices objetivos e desejáveis de desempenho.De imediato, espera-se que os resultados a seguir apresentados sirvamde subsídios aos Parlamentares, para análise da congruência ou discre-pância entre os índices de produção. aprovação, conversão e rejeição dosprojetos de lei apresentados nos três semestres iniciais de funcionamentoda CLDF e as metas, expectativas ou objetivos pretendidos.Importa esclarecer que o capítulo referente aos Comentários não temcaráter conclusivo. Trata-se, tão-somente, de inferências resultantes daobservação dos dados disponíveis, consideradas algumas interveniênciasde possíveis variáveis internas e externas ao processo legislativo estudado.II . Resultados do estudo1. Produção de pro;etos de leiNos três primeiros semestres de funcionamento da CLDF, foramapresentados 491 projetos de lei, o que corresponde à média de 163projetos por semestre, ou a 27,2 projetos por mês.Dentre os 491 projetos de lei apresentados no referido período, 367são de autoria dos Parlamentares, equivalendo, por mês, a 0,8 projetosde lei, em média, por Deputado.O Deputado mais produtivo da CLDF contribuiu com 1,8 projetosde lei ao mês. em média, durante o ano de 1991 (calculado sobre 12284 R. Inf. legill. • ....ina a. 30 n. 117 jan./",ar. 1993meses). Este talvez possa ser o limite superior da média de apresentação.Nestes termos, o valor médio alcançado pelos Deputados nos três semes-tres representa 44,44% do teto 0,8 projeto de lei ao mês, por Deputado).ou seja, a produção média dos Deputados foi cerca de metade da produçãodo Deputado mais produtivo em 1991.2. Coeficiente de aprovação dos projetos de leiDividindo-se o total de projetos aprovados 08l) pelo total de projetosa serem analisados (459), ou seja. os projetos apresentados (491), excluídosos projetos retirados pelos autores (32), tem-se um coeficiente de aprovaçãolegislativa de 39,4%. Entende-se, pois, que 39,4% dos projetos que tr'l-mitaram na CLDF foram aprovados em Plenário, durante os três semestreslegislativos considerados.A aprovação dos projetos de lei varia segundo o tempo. Efetuadosos cálculos sobre resultados acumulados semestre a semestre, tem.se, noprimeiro semestre de 1991, 10,5% de projetos aprovados, no segundosemestre de 1991, 43,5%, e no primeiro semestre de 1992, 39,4%.Nota-se uma queda de aprovação dos projetos no primeiro semestrede 1992, comparativamente ao segundo semestre de 1991, tanto nos dadosglobais quanto nos projet05 de autoria dos Parlamentares. Nos três se·mestres considerados foram apresentados, sucessivamente, 164, 142 e 185projetos de lei. Destes totais, foram aprovados na CLDF, respectivamente,16, 108 e 57 projetos de lei.3 . Coeficiente de conversão dos projetos em leiAté 30 de junho deste ano. do total de projetos de lei apresentados(491), 142 foram convertidos em lei, o que implica a vigência de cercade 8 nOVaS leis, por mês, no Distrito Federal.Dividindo-se o total de leis sancionadas ou promulgadas (142) pelototal de projetos a serem apreciados (459), dai já excluídos os 32 projetosretirados pelos autores, dentre os 491 apresentados, tem-se um coeficientede conversão legislativa de aproximadamente 31 %. Ou seja, de todosos 491 projetos lidos em Plenário, apenas 31 %, ou cerca de um terço.foram transformados em lei, após três semestres de trabalho legislativo.No decorrer dos semestres, a conversão em lei dos projetos apresen-tados é crescente. Assim, ao final do primeiro semestre de 1991, a con-versão global dos projetos apresentados foi de 6,6%, de 22,8% no segundosemestre de 1991, e de 30.9% ao término do primeiro semestre de 1992.A conversão também varia conforme 8 origem ou autoria dos projetos.Verifica-se, por exemplo, que até junho de 1992 o coeficiente de conversãodos projetos emanados do Executivo foi de 70,5%, enquanto que apenasR. h.f. lelisl. lra.IUo •• 30 til. 117 ilIn./lftCIr. 1993 28516.6% dos projetos apresentados pelos Parlamentares foram transformadosem lei.Embora haja um baixo índice de conversão dos projetos de lei deautoria dos Parlamentares, verifica·se um crescimento desse indicador aolongo do tempo, já que, no primeiro semestre de 1991, a conversão foíde apenas 0,8%, crescendo para 8.9% no segundo semestre de 1991.e atingindo o nível de 16,6% no final do primeiro semestre de 1992.A baixa porcentagem de conversão explica-se pelo alto número deprojetos de lei que ainda se encontram tramitando na Casa. São 252,ou 51,3% dos projetos já apresentados, cuja tramitação não foi aindaconcluída, até 30 de junho deste ano.Dos 491 projetos apresentados até 30-6-92, subtrai·se O total de 239.aí incluídos os 32 projetos retirados pelos autores. 24 rejeitados nas Co-missões, 2 rejeitados em Plenário e 181 já aprovados. resultando, portanto.252 projetos ainda em tramitação.4. Coeficiente de reieição aos projetos de leiDividindo-se o total de 19 projetos vetados (rejeitados na sanção) pelos459 projetos a serem apreciados (excluídos. os 32 projetos retirados pelosautores, dentre os 491 apresentados), tem-se o coeficiente de rejeição legis-lativa de 4,1% no primeiro semestre de 1992. Entende-se, portanto, que4,1 % de todos os 491 projetos lidos em Plenário não se tlbnsfonnaramem lei, por rejeição no momento da sanção (receberam veto total. queposteriormente foi mantido em Plenário).Verifica-se que, no primeiro semestre de 1992, dobrou a porcentagemglobal de projetos vetados (4,1 %) em relação ao segundo semestre de1991. que foi de 2,1%.Apresenta-se baixo o índice de veto a projetos do Executivo 0,6%),ao final de junho de 1992, enquanto que, a projetos dos Parlamentares.esse coeficiente foi de 5,0%.5 . Coeficiente de vetos aos projetos de leiDividindo-se o total de projetos rejeitados na sanção (19) pelo totalde projetos aprovados pela CLDF (181), tem-se o coeficiente de vetode 10,4%, o que significa dizer que 10,4% do total de projetes aprovadospela Câmara, até 30 de junho deste ano. fOJam vetados pelo Executivo.Até junho de 1992, somente 2,0% dos 97 projetos aprovados. deautoria do Executivo, foram vetados, enquanto que 20.2% dos 84 projetosde autoria de Parlamentares receberam veto.Dobrou a porcentagem de veto aos projetos no primeiro semestrede 1992, em relação ao segundo semestre de 1991.286 R. Inf. ,..1.,. 1...íllCI CI. 30 n. 117 Jan.l_r. 1993III. ComentáriosA produção de projetos de lei na Câmara Legislativa do DistritoFederal, nos três semestres iniciais de atividade legislativa, foi altamentesignificativa se consideradas necessidades inadiáveis, como a implantaçãodos serviços administrativos da Casa, a elaboração do Regimento Interno,a discussão da Lei Orgânica, dentre outros, bem como a natural adaptaçãodos Parlamentares e respectivas equipes técnicas a uma metodologia detrabalho desconhecida da maioria.Atendidas as urgências e superadas as dificuldades iniciai~, acredita-seque a produção de projetos de lei tenderá a receber novo impulso nossemestres subseqüentes, podendo Mingir até a média de dois projetosde lei ao mês, por Deputado.Enquanto a produção é satisfatória, o coeficiente de aprovação deprojetos de lei de autoria dos Parlamentares apresenta-se muito baixo,notadamente se comparado ao coeficiente de aprovação de projetos apre-sentados pelo Executivo.Acredita-se que. além da rejeição das matérias em Plenáric ou nasComissões, contribui para o baixo coeficiente de aprovação de projetosde lei dos Parlamentares um tempo de estudo e discussão demasiadolongo nas Comissões Permanentes. Acrescente-se à caUSa mencionada apreferência regimental e/ou política concedida aos projetos de lei deautoria do Executivo.Examinando os valores do coeficiente de conversão chega-se d resultadossemelhantes aos do item anterior, isto é, os projetos de lei do Exerotívoestão tendo prioridade na CLDF, em detrimento dos projetos apresentadospor Parlamentares.Os coeficientes de conversão e de aprovação avaliam. ainda queindiretamente, a efetividade e a oportunidade dos projetos apresentados.Os projetos arquivados, rejeitados nas Comissões ou retirados pelos res-pectivos autores frustram altos coeficientes de aprovação e de conversão,caracterizando equívocos de oportunidade ou de consistência.Não se pode afirmar que a vigência de oito novas leis por mês, noDistrito Federal, média alcançada nestes três semestres, corresponda ounão a um nível satisfatório de produção legislativa, tanto m&i5 porque sedesconhece a capacidade de assimilação e de adaptação da com1,1Didadea mudanças resultantes de novas leis.Embora o número de leis sancionadas pareça alto, o índice de con-versão legislativa é baixo, se considerarmos o número de projetos qu~tramitaram na Câmara nos três primeiros semest~ de funcionamento daCasa.R. Inf. '.,il" Bralília 0.30 n. 117 jall./mor. 1993 287A alta porcentagem de projetos de lei em tramitação indica que oprocesso legislativo não está fluindo com a agilidade necessária para pro-cessar todos os projetos lidos em Plenário, em tempo hábil. Apresenta.semuito, aprova-se pouco e converte-se em lei menos ainda.o coeficiente de rejeição legislativa na sanção é uma medida de des"perdício. Após ser elaborado, tramitar pelas Comissões e ser aprovado emPlenário, o projeto de lei acumula um grande número de homens-hora detrabalho. Ao ser vetado pelo Executivo, o proieto é arquivado e todo oesforço dispendido é anulado. Segundo os dados atuais, quase um quartodo trabalho global aplicado em projetos de lei de autoria dos Parlamentare~é desperdiçado.Apesar de o nível global de veto não ser expressivo, verifica-se queos vetos incidiram principalmente sobre projetos de autoria dos Parlamen-tares, anulando um quinto de todos os projetos aprovados.Nota-se. também. que os Parlamentares tendem a confirmar as deciosões de veto do Executivo, recuando de suas disposições de aprovação. Ca-beria, então. um exame das razões que motivam as alterações de voto dosParlamentares, após a sanção de um projeto por eles anteriormente apro-vado.Importa reafirmar que, pela natureza da pesquisa realizada, e peloperíodo atípico que a Câmara Legislativa tem vivido, os comentários profe-ridos traduzem apenas tendências, razão pela qual evitou-se utilizar o ter-mo conclusões para intitular este capítulo. A continuidade destas avalia-ções ensejará uma massa crítica de informações que confirmará estes resul·tados ou os corrigirá.Bibliografia1. FONSECA. J. S. da. MARTINS, G. de A.• TOLEOO. G. L. EstatisticaAplicada. 2. ed. São Paulo: Atlas. 1985.2. MARCONI. M. de A, LOKATOS. E. M. Técnicas de pesquisa. São Paulo:Atlas, 1986.3. RICHARDSON. R. J. et aI. Pesquisa social: métodos e técnicas. SãoPaulo: Atlas, 1989.•. SPIEGEL, M. R. Estatística. Trad. Augusto Cesarius. 2" ed. São Paulo:MeOraw-HUl do Brasil, 1985.288 R. Inf. lelill. BralíliCl a. 30 n. 117 jan.llllar. 1993ANEXO IDEFINIÇÃO DE TERMOSCOEFICIENTE DE APROVAÇÃO LEGISLATIVAMede o percentual de projetos aprovados dentre aqueles que trami·taram na Câmara Legislativa·. Em linguagem matemática, o Coeficientede Aprovação Legislativa é assim definido:CAL =-P.AP.P.AN.X 100onde: CALP.AP.P.AN.- Coeficiente de Aprovação Legislativa- Número de projetos aprovados até determinada data- Número de projetos a serem analisados até determinadadataDo ponto de vista conceitual, o coeficiente de aprovação qualifica acapacidade de apreciação de projetos instalada na CLDF e o ritmo comque as matérias são apreciadas, em relação aos quantitativos de entradado sistema.COEFICIENTE DE CONVERSÃO LEGISLATIVAMede o percentual de projetos sancionados ou promulgados, dentreaqueles que tramitaram na CLDF·. Em linguagem matemática, o Coe-ficiente de Conversão Legislativa é assim definido:CCL =-P.SA.X 100onde: CCLP.SA.P.AN.- Coeficiente de Conversão Legislativa- Número de projetos sancionados ou promulgados atédeterminada dataP. AN. - Número de projetos a serem analisados até determinadadataEste coeficiente mede a parcela das intenções de lei do Executivo edos Parlamentares, e que se transformou efetivamente em lei.(.) Os projetos que tramitaram 110 todos aqueles 1140s em Plenirio menos 08retirBdos pelos respectivos autonl.R. Inf. '..,.,. • ....01. a. 30 n. 117 jD.J_r. 199' 289COEFICIENTE DE REJEIÇÃO LEGISLATIVAMede o percentual de projetos rejeitados na sanção (vetados peloExecutivo, com veto mantido em Plenário). dentre aqueles que tramitaramna CLDF. Em linguagem matemática, o Coeficiente de Rejeição Legislativaé assim definido:P.RE.CRLP.AN.X 100onde: CRL. - Coeficiente de Rejeição LegislativaP . RE. - Número de projetos rejeitados na sanção, até determinadadataP .AN. - Número de projetos a serem analisados, até determinadadataEste coeficiente mede a parcela de projetos que, após tramitar e rece·ber a aprovação dos Deputados, foi rejeitada pelo Executivo. De certaforma, mede o desperdício do trabalho legislativo.COEFICIENTE DE VETO LEGISLATIVOMede o percentual de projetos rejeitados na sanção (vetados pelo Exe-cutivo, com veto mantido em Plenário), dentre aqueles que foram aprova·dos na CLDF. O Coeficiente de Veto difere do Coeficiente de Rejeiçãona base de comparação. O Coeficiente de Rejeição tem por baS(; o númerode projetos a serem 'analisados, e o Coeficiente de Veto tem por base onúmero de projetos aprovados na CLDF. O Coeficiente de Rejeição podeser comparado com os dois primeiros de mesma base {CAL e CCU, en·quanto o Coeficiente de Veto não. Em linguagem matemática, o Coeficien·te de Veto é assim definido:CVL =P.RE.P.AP.X 100onde: CVL.P.RE.P.AP.290- Coeficiente de Veto Legislativo- Número de projetos rejeitados na sanção atédeterminada data- Número de projetos aprovados em Plenário atédeterminada dataR. h,f. r.lIisl. Brasília a. 30 n. 117 jall.lma,. 1993TABELA 1 P~OoUÇAO LEGISLATIVA POR AUTOR E SEMESTR~. . ANE)(O ~I~~ ~ I~T05A~ . • OXT~- .@ _I 1 V~1iU\SOf:STREf'RO,;ETOS PRO:ETOS PRO.:ETOS A SE: PROJETOS RE- PROJETOS REJE fRrnu;~ m:ocrcs R:.:E1TA- A'ODC6 SMIC~,º ~AUT~IAS LIDOS RfTIRPllOS REM AUALlSADÕS JElTAOOs .to lADOS PLENAAlé P:6 fRAülF OC6l'A~ tm::s w FRl1.l(A) (B) (I.) HI~S - (E) (F) (G) GIO:S(H)TOTAL 164 12 15-2 00 02 ~6 02 10. . .EXEUITlVO 24 Dl 23 Da ao 09 00 0918/'1 PARl.AKHTARES 140 U. 129 00 02- Q7 02 DlTOTAL 142 09 Dl 12 00 10& 04 55EXEt.UTIVO 62 01 61 00 00 55 00 }8'lI/i').PAfU..AloENTARES 80 08 :li 12 00 " 04 17 ~TI1lAl la5 11 174 12.00 S7 D 71'.EXEc.unVD 38 op '8 O). 00 :n 02. 393a,r;.PAALAIoENTARES 147 11 136 11 00 24 11. '8TABElA 2 JOlAIS AcUMUlAOOS E COErr~r~TES LECrsLATIVOS A~E)(" '1c C E F I C [ E H T E S1OTN..! f'fI1:ETOS f'flO:ETOS AO:ETOS PIlCJ,EOS f"RO.EOS flR)..'ETOS ~.RE.E! RUJ• .5lItQ) 1..BZiAfM-' CINIERSl'O JlE.EI~ VETORETlRA- " SEJB4 RE:EIT~ lUI1'JI[XI) N'fOI.fE uvas NA N1mwFRi= ~ZAÇAO ~IA LIDOS DOS • C04ISSOES Pl..E:NMIo LA CUF-~M1JlOJ; cA.=J!1uco U1..=~m; c~.~1(X)(A) (8) (O (D) (E) (f) (H) (I) CC.) (1l CC., fi \ (C.) (f')..AT~TOTAL 164 12 152 00 02 .. 16 02 la 101J 66 1 J 12 '7111/SI1EJl.EWTIVO 24 01 'Z3 00 00 ~ QO' 09 )9',1 39',1 0,0 a,o ~I'CA lN'NfllX< 140 11 129 00 02 07 02 01 5,4 0,8 1,6 28,1~TOTAL )06 21 28~ 12 In 124 06 65 43,5 22,8 2,1 4,1VAtt .EXECUTIVO 86 02 84 00 00 64- 00 47 76,2 55,9 0,0 0,0211/91 btalU:MT~ . ),0 10;0.220 19 201 12 02 60 06 18 29,8 8,9TOTAL 491 )2 459 24 02 . 181 19 142 )l,4 30,9 4,1 lO,'".ATE EXECUTIVO 124 02 122 Dl 00 97 02 86' 79,5 70,5 1,6 2,0111/92 I-.~ 367 30 "., 2) 02 84 17 56 24,9 16,6 ,,O 70,2.

Análise dos níveis de produção, aproveitamento e desperdício de projetos de lei apresentados

https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/178091/1/analise_niveis_producao_couto.pdf

Análise dos níveis de produção, aproveitamento e desperdício de projetos de lei apresentados

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