Brunner, Manuel

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Un autre coup d’état en AfriqueManuel Brunner 2023-08-01T09:06:24Am 26. Juli 2023 setzten Angehörige der nigrischen Präsidialgarde PräsidentMohamed Bazoum fest und verkündeten seine Absetzung. Gleichzeitig wurden dieLandesgrenzen geschlossen, die Arbeit der staatlichen Institutionen ausgesetzt,eine Ausgangssperre verhängt und die Schaffung einer Militärjunta verkündet. Eswar bereits der fünfte Militärputsch in dem Staat seit der Unabhängigkeit von derKolonialmacht Frankreich im Jahr 1960. Niger war das letzte Land der Sahelzone,das noch über eine demokratisch gewählte Regierung verfügte. Seit 2021 wurdenin Staaten der Region wie in Guinea oder im Sudan die Zivilregierungen durchdas Militär entmachtet. Mail und Burkina Faso erlebten allein in Jahren 2021und 2022 sogar jeweils zwei Putsche; in Guinea-Bissau und Niger wurden indiesem Zeitraum solche unverfassungsmäßigen Regierungsumstürze versucht.Diese Ereignisse führten dazu, dass die Region inzwischen auch als „coup belt“bezeichnet wird. Diese Häufung von Staatsstreichen legt es nahe, dass dieDemokratieschutzarchitektur der Afrikanischen Union (AU) für den Umgang mitsolchen Ereignissen und zu deren Verhinderung nicht ausreichend ist. Ein solchesUrteil wäre allerdings vorschnell, obwohl Veränderungen im System notwendig sind.Reaktionen auf und Gründe für Staatsstreiche inAfrikaDer Putsch in Niger wurde – wie in solchen Fällen üblich – sogleich von politischenAkteuren der regionalen und der internationalen Gemeinschaft wie der AU,der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS), der Weltbank,den Vereinten Nationen (UN) und der Europäischen Union (EU) sowie vonverschiedenen Staaten verurteilt. Die ECOWAS, deren Mitglied Niger ist,versuchte durch eine diplomatische Mission die Putschisten zur Rückkehr zudemokratischen Verhältnissen zu bewegen. Der Staatspräsident von Benin, PatriceTalon, unternahm im Namen der Organisation noch am Tag des Putsches eineMediationsmission nach Niger, seine Schlichtungsbemühungen scheiterten jedoch.Die Gründe für die Machtergreifung des Militärs sind vielfältig. Während der erst2021 ins Amt gekommene Bazoum als wichtiger Verbündeter des Westens galtund Niger als Stabilitätsanker in der Sahelzone wahrgenommen wurde, wardie Regierung in der Bevölkerung unbeliebt. Rund 40 Prozent der 26 MillionenEinwohner*innen des Landes leben in extremer Armut; Niger rangiert im HumanDevelopment Index der UN regelmäßig im untersten Bereich.  Die Regierungvon Bazoum konnte trotz dieser Situation das Steigen der Lebenshaltungskostennicht aufhalten. Zudem wurden die Regierungskreise als inkompetent und korruptwahrgenommen und immer wieder Vorwürfe der Selbstbereicherung erhoben. Einweiterer Punkt der Besorgnis ist die fragile Sicherheitslage in dem afrikanischenStaat. Dort agieren islamistische Aufständische von Al-Qaida, dem Islamischen- 1 -Staat und Boko Haram in weiten Landesteilen sehr offen, obwohl die nigrischenSicherheitskräfte in der Vergangenheit Ausbildung und materielle Unterstützungdurch die Vereinigten Staaten, Frankreich und die Türkei erhalten haben.Diese und ähnliche Motive finden sich in Bezug auf die betreffenden Regierungenund Staaten ebenfalls im Kontext anderer militärischer Machtübernahmen inStaaten auf dem afrikanischen Kontinent wieder. Die Vielzahl solcher Palastrevoltensteht allerdings dem allgemeinen politischen Klima dort diametral entgegen. Soergaben regelmäßige Umfragen des pan-afrikanischen MeinungsforschungsinstitutsAfrobarometer in den Jahren 2011 bis 2021 in 30 Staaten eine gleichbleibend guteAkzeptanz für demokratische Regierungsführung in den Bevölkerungen.Diese Präferenz für demokratisches Regieren spiegelt sich aber wiederum nichtin Indizes von Nichtregierungsorganisationen hinsichtlich der tatsächlichendemokratischen Verhältnisse in den Staaten Afrikas wider. Im Democracy Indexvon The Economist für das Jahr 2022 weisen gute Werte lediglich Mauritius,Botswana, Kap Verde, Namibia, Ghana und Lesotho auf; der Senegal, derstets als Musterbeispiel für Demokratie in Afrika galt, rutschte in den letztenJahren ab. Staaten wie Kamerun, Guinea, Burundi, Eritrea, Äquatorialguinea, dieDemokratische Republik Kongo und die Zentralafrikanische Republik finden sich aufden hintersten Rängen.Der Weg zu einem Antiputschinstrumentarium fürAfrikaPutsche gegen Regierungen, seien sie demokratisch gewählt oder selbst durchmilitärische Mittel an die Macht gekommen, sind in den Staaten Afrikas indes keinPhänomen der jüngeren Zeit. Seit der Dekolonisierung sind in Afrika mehrerehundert Putsche und Putschversuche unternommen worden. Zwischen 1960 und1990 waren Staatsstreiche sogar die vorherrschende Form des Regierungswechselsauf dem Kontinent. Die regionale Staatengemeinschaft behandelte solcheGeschehnisse zunächst regelmäßig noch als innere Angelegenheiten derbetroffenen Staaten. Putsche und Putschversuche wurde hauptsächlich dannvon Seiten der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU), der Vorgängerin derheutigen AU, verurteilt, wenn sie mit Hilfe von Söldnern durchgeführt (z.B. in Bezugauf die Seychellen 1982, dazu hier, S. 450 bis 459) oder imperialistische Motiveerkannt wurden. Dies begründete sich daraus, dass Antikolonialismus nach ihrerCharta ein tragender Zweck der OAU (Art. II Nr. 1 lit. [d]) war und Söldneraktionenund -interventionen sich in Afrika seit den Ereignissen um die Unabhängigkeit derehemaligen Kolonie Belgisch-Kongo1) im Jahr 1960 derart gehäuft hatten, dass imJahr 1977 im Rahmen der OAU eine Konvention zur Beseitigung des Söldnertumsverabschiedet wurde. Letztlich fehlte der OAU jedoch ein echtes Mandat, umStaatsstreichen zu begegnen.Diese Betrachtungsweise von Putschen und anderen Formen desRegierungswechsels, die den Prinzipen des Verfassungsrechts der jeweiligenStaaten zuwiderlaufen, wandelte sich mit der globalen Demokratisierungswelle- 2 -seit dem Ende des Kalten Krieges jedoch erheblich. Die negativen Folgen vonPutschen für die soziale, politische und wirtschaftliche Entwicklung der betroffenenStaaten und auch die damit einhergehende Unterminierung der Organisationselbst, drängten die OAU zum Handeln. Der damalige Generalsekretär SalimAhmed Salim sprach sich in dieser Zeit sehr klar dafür aus, dass sich die OAUstärker bei der Lösung von Konflikten in Afrika engagieren müsse. In der Folgewurde die Machtergreifungen des Militärs etwa in Burundi (1993 und 1996), inLesotho (1994), auf den Komoren (1995), auf São Tomé e Príncipe (1995) sowiein Niger (1996) durch die Organisation verurteilt und Missionen entsandt, die aufdiplomatischem Wege eine Wiederherstellung verfassungsgemäßer Verhältnisseerreichen sollten. Dieser Wandel in der Politik der OAU ließ keinen Zweifel mehrdaran, dass Staatsstreiche inzwischen als schwerwiegende Bedrohung für dieDemokratisierungsbemühungen in Afrika und als Besorgnis für den gesamtenKontinent galten.2)Nach dem Staatsstreich auf den Komoren im Jahr 1995 – es war bereits der viertePutsch gegen eine Regierung des Inselstaates in der Straße von Madagaskarseit Erlangung der Unabhängigkeit von Frankreich im Jahr 1975 – wurdendurch die OAU dann auch Maßnahmen ergriffen, um eine Architektur für dieOrganisation gegen verfassungswidrige Machtergreifungen zu schaffen. Eswurde ein Unterausschuss eingesetzt, der vorschlug, dass in Fällen zukünftigerStaatsstreiche, der OAU-Generalsekretär für die Organisation auf Grundlagevorbestimmter Kriterien und Verhaltenslinien Maßnahmen ergreifen sollte. DieseEmpfehlung war der Grundstein für weitere Diskussionen in der Angelegenheit, diesich über die zweite Hälfte der 1990er Jahre hinziehen sollten. Auf dem Treffen derStaats- und Regierungschefs der OAU-Mitglieder in Algier im Jahr 1999 wurde dannentschieden, dass Mitgliedstaaten, in denen nach dem Treffen des Ministerratesder OAU im Jahr 1997 in Harare Regierungen auf verfassungswidrigem Wege andie Macht gekommen waren, bis zum nächsten Treffen wieder verfassungsmäßigeZustände herstellen sollten. Dieser Zeitpunkt wurde gewählt, da der Ministerratauf diesem Treffen die bis dahin stärkste Verurteilung eines Staatsstreichesausgesprochen hatte, nämlich bezüglich der Entmachtung von Präsident AhmadTejan Kabbah in Sierra Leone. In der Entscheidung wurde nicht nur der Putschverurteilt und zu einer sofortigen Wiederherstellung der verfassungsmäßigenOrdnung aufgerufen, sondern es wurden auch alle afrikanischen Staaten und dieinternationale Gemeinschaft als Ganzes ermahnt, die neue Regierung des Landesweder anzuerkennen noch ihr Unterstützung zukommen zu lassen; zudem wurdendie politischen Führungspersönlichkeiten der ECOWAS ersucht, der Bevölkerungvon Sierra Leone bei der Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung imLand Hilfe zu leisten.3)  Zudem wurde der Generalsekretär durch die Entscheidungvon Algier mandatiert, in diesen Staaten die Entwicklungen aktiv zu verfolgen undbei Programmen unterstützend tätig zu werden, die darauf gerichtet seien, in denbetreffenden Ländern wieder verfassungsmäßige und demokratische Regierungenzu etablieren.  Die Entscheidung wurde allerdings von verschiedenen Seitenkritisiert. Auf der einen Seite standen die damaligen Präsidenten von Nigeria undSambia, Olusegun Obasanjo und Frederick Chibula, die eine entschlossenereHaltung in Putschfragen forderten und allen verfassungswidrig an die Macht- 3 -gekommenen Regierungen in Afrika rückwirkend die Anerkennung entziehenwollten. Auf der anderen Seite riet der Präsident Südafrikas Thabo Mbeki zueinem gemäßigteren Ansatz, der diese Regierungen auf dem Weg zurück in dieDemokratie mit einbeziehen wollte.4)Den großen Schritt hin zu einer Antiputscharchitektur tat die OAU dann im Jahr 2000mit der Verabschiedung der Lomé-Erklärung über einen Rahmen für die Reaktionauf verfassungswidrige Regierungswechsel. Dieses Dokument, das von dem 1995eingesetzten Unterausschuss erarbeitet worden war, legte vier Elemente für dieseneue Architektur fest:1. Gemeinsame Werte und Prinzipien demokratischen Regierens: hierininbegriffen sind Bekenntnisse zur Verabschiedung demokratischerVerfassungen, Respekt für die Verfassung und für Rechtsstaatlichkeit,Gewaltenteilung und unabhängige Gerichte, Förderung von politischemPluralismus, anderen Formen partizipativer Demokratie und derZivilgesellschaft, das Prinzip des demokratischen Machtwechsels und dieAnerkennung der Rolle der Opposition, die Organisation von freien undregelmäßigen Wahlen sowie der Schutz und die Förderung der Grund- undMenschenrechte, insbesondere im politischen Prozess.2. Eine Definition verfassungswidriger Regierungswechsel: hierunter fallenmilitärische Staatsstreiche, Regierungswechsel, die durch Söldnerinterventionenund bewaffnete Dissidenten oder Rebellen hereingeführt werden unddie Verweigerung der Machtübergabe durch Amtsinhaber*innen anWahlsieger*innen nach freien und fairen Wahlen.3. Maßnahmen zur Reaktion auf verfassungswidrige Regierungswechsel:hierzu zählen die Verurteilungen der definierten Machtergreifungen durch diepolitischen Organe der Organisation, die Gewährung einer sechsmonatigenPhase zur Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung unterSuspendierung des betreffenden Staates von den politischen Aktivitäten derOrganisation sowie nach Ablauf des Zeitraums die Verhängung begrenzterund gezielter Sanktionen (z.B. Verweigerung von Visa gegenüber Beteiligtenan einem verfassungswidrigen Regierungswechsel, Reduzierung vonRegierungskontakten, Handelsbeschränkungen).4. Errichtung eines Unterausschusses zur Überwachung der Einhaltungvon Maßnahmen, die die Organisation in Fällen verfassungswidrigerRegierungswechsel tritt.Recht und Politik der AU bei verfassungswidrigenRegierungswechselnDer in Lomé erarbeitete Rahmen wurde völkervertraglich in die Architektur derAU, die 2002 die OAU als pan-afrikanische Organisation ablöste, überführt undteilweise modifiziert. Art. 4 lit. (p) ihres Gründungsaktes erhebt die Verurteilungund Zurückweisung von verfassungswidrigen Regierungswechseln zu einemFunktionsprinzip der Regionalorganisation. Nach Art. 30 des Gründungsakts darfes Regierungen, die durch verfassungswidrige Mittel an die Macht gekommen- 4 -sind, nicht erlaubt werden, an den politischen Aktivitäten der AU teilzunehmen.Diese Regelungen werden durch Vorschriften in der Afrikanischen Chartaüber Demokratie, Wahlen und Regierungsführung flankiert. Nach Art. 25Abs. 1 ist als Sanktion für einen verfassungswidrigen Regierungswechsel dieSuspendierung der Mitgliedschaftsrechte in der AU vorgesehen. Die Definition einesverfassungswidrigen Regierungswechsels aus der Lomé-Erklärung wurde in Art. 23beibehalten, jedoch um eine weitere Modalität ergänzt, nämlich jede Verfassungs-oder Rechtsänderung, die dem Prinzip des demokratischen Regierungswechselszuwiderläuft. Die Entscheidung über die Sanktionierung steht nach Art. 7 lit. (g) desProtokolls über seine Errichtung dem Friedens- und Sicherheitsrat der AU zu.Eine Suspendierung von Niger nach den jüngsten Ereignissen steht nochaus. Der Militärjunta wurde eine Frist von 15 Tagen eingeräumt, um wiederverfassungsgemäße Zustände herzustellen.  Sollte diese Frist ablaufen, ohne dasssich die politischen Verhältnisse im Land geändert haben, wird die Suspendierunghöchstwahrscheinlich in Übereinstimmung mit der üblichen Praxis der AU insolchen Fällen erfolgen. Seit der ersten Aktivierung des zuvor beschriebenenMechanismus im Jahr 2005 anlässlich eines Militärputsches in Mauretanien hatdie AU regelmäßig von der Suspendierungsmöglichkeit Gebrauch gemacht,allerdings fast ausschließlich bei Machtergreifungen des Militärs. Suspendierungenbetrafen seither etwa Guinea (2008 und 2021), Madagaskar (2009), Mali (2012und 2020), Ägypten (2013), die Zentralafrikanische Republik (2013) oder denSudan (2019 und 2021). In anderen Fällen, die ebenfalls unter die Definition vonverfassungswidrigen Regierungswechseln fallen würden, wurden Suspendierungenbisher selten verhängt. Der bedeutendste Fall war bisher die Suspendierung derElfenbeinküste im Jahr 2011 bezüglich des Machtkampfes zwischen dem Siegerder Präsidentschaftswahl von 2010 Alassane Ouattara und dem AmtsinhaberLaurent Gbagbo, der eine Amtsübergabe verweigerte. Die Suspendierungenwerden regelmäßig aufgehoben, wenn wieder verfassungsgemäße Zuständeeingetreten sind. Dies nimmt die AU insbesondere dann an, wenn eine Zivilregierungaufgrund einer Wahl ins Amt gekommen ist oder der Sieger einer freien und fairenPräsidentschaftswahl die Amtsgeschäfte tatsächlich effektiv übernehmen kann.Die Suspendierungspraxis der AU ist dabei nicht unkritisch zu betrachten. Zum einenist sie nicht immer stringent. So wurde etwa keine Suspendierung im Jahr 2016gegen Gambia verhängt, obwohl sich nach der Präsidentschaftswahl AmtsinhaberYahya Jammeh weigerte, das Amt des Staatsoberhauptes an den WahlsiegerAdama Barrow zu übergeben. Die Situationen bezüglich Ägyptens zeigt zumanderen, dass das gegenwärtige Sanktionsregime der AU nicht immer geeignetist, die Verfestigung der durch einen Putsch geschaffenen politischen Realitätenzu bekämpfen. Im Jahr 2013 putschte das ägyptische Militär unter FeldmarschallAbd at-Fattah as-Sisi gegen die demokratisch gewählte Regierung unter PräsidentMohammed Mursi. Nach der Präsidentschaftswahl im Folgejahr, bei der sich as-Sisi durchsetzen konnte, wurde die Suspendierung aufgehoben. Dies geschah,obwohl Art. 25 Abs. 4 der Afrikanischen Charta über Demokratie, Wahlen undRegierungsführung vorsieht, dass es Verantwortlichen für einen verfassungswidrigenRegierungswechsel nicht erlaubt werden darf, an Wahlen teilzunehmen, die die- 5 -demokratische Ordnung wiederherstellen sollen oder eine Entscheidungsposition inden politischen Institutionen einzunehmen.Der Weg in die ZukunftTrotz aller Probleme im System können die Anstrengungen der AU und ihrerVorgängerin bei dem Umgang mit verfassungswidrigen Regierungswechselndurchaus als Erfolg gesehen werden. Lag die durchschnittliche Zahl derStaatsstreiche in Afrika bis zum Ende dies Kalten Krieges noch bei 2,2 im Jahr, hatsich diese Anzahl zwischen 2000 und 2019 auf 0,8 verringert. Diese Reduzierungkann unter anderem der von der AU oft beschworenen Null-Toleranz-Politik in Bezugauf verfassungswidrige Regierungswechsel zugeschrieben werden. Putschistenin Afrika ignorieren nur sehr selten die Suspendierungen durch die AU oderstellen die Legitimität der Forderungen der Organisation nach der Rückkehr zuverfassungsgemäßen Verhältnissen in Frage.Auch wenn die beschriebenen Mechanismen für eine Junta ein erheblichesSanktionspotenzial bedeuten, sind sie allein nicht ausreichend, um derGefahr von Militärputschen oder anderen verfassungswidrigen Wechselnder Regierung entgegenzuwirken. Dies wurde durch die AU erkannt. Dahersind viele politische Führungspersönlichkeiten in Afrika darum bemüht, pro-demokratische Verfahren innerhalb der Organisationen zu befördern. Die AUund die African Governance Architecture – ein Stakeholderforum zur Förderungguter Regierungsführung und von Demokratie – haben Maßnahmen gegenverfassungswidrige Regierungswechsel zu einem Hauptarbeitsfeld ihrer Tätigkeiterklärt.Das Potenzial für Reformen ist vielfältig. Da Putsche in Afrika immer wiedervom Militär oder anderen Sicherheitskräften ausgehen, muss hier ein Fokus derentsprechenden Bemühungen liegen. In den bewaffneten staatlichen Kräftenmüssen die Werte von Demokratie und ihrer Institutionen stärker verankert werden,um die Resilienz gegen die Versuchungen der gewalttätigen Machtübernahme zustärken. Ein weiterer Punkt, der der AU zu einem größeren Abschreckungspotenzialgegenüber verfassungswidrigen Regierungswechseln verhelfen könnte, wäredas Inkrafttreten des Protokolls zur Ergänzung des Gründungsaktes der AU.Das Protokoll aus dem Jahr 2003 sieht vor, dass der Organisation das Recht zurmilitärischen Intervention in einem Mitgliedstaat zustehen soll, wenn dort ein „seriousthreat to [the] legitimate order“ besteht, um Frieden und Stabilität wiederherzustellen(Art. 4 lit. [h]). Allerdings haben noch nicht zwei Drittel der 55 Mitglieder der AU eineRatifikationsurkunde hinterlegt, was nach Art. 13 des Protokolls aber für dessenInkrafttreten erforderlich ist.Um die Zwangswirkungen des Demokratieschutzregimes zu steigern und dasAbschreckungspotenzial für die Zukunft zu erhöhen, bedarf es zudem einerverbesserten Abstimmung zwischen der AU und den regionalen und internationalenAkteuren hinsichtlich von Sanktionen gegen verfassungswidrig an die Machtgekommene Regierungen. Im Falle Nigers bildet sich aber nun eine breiteAllianz gegen die Putschisten. Ein wichtiger Partner für die AU in Westafrika ist- 6 -dabei die ECOWAS, die selbst über eine starke Demokratieschutzarchitekturverfügt.  Diese hat der Junta ein einwöchiges Ultimatum gesetzt und angekündigt,nach dessen erfolglosem Ablauf alle nötigen Maßnahmen zu ergreifen, um dieverfassungsmäßige Ordnung in Niger wiederherzustellen, was auch den Einsatzmilitärischer Gewalt beinhalten könne. Die EU hat ebenfalls bereits reagiert. Siewill die neue Militärregierung nicht anerkennen und hat Fördermittelzahlungenausgesetzt.References• Heute: Demokratische Republik Kongo, von 1971 bis 1997: Zaïre.• Vgl. Antonia Witt, Undoing Coups: The African Union and Post-coupIntervention in Madagascar, London/New York/Dublin 2020, S. 46 ff.• Die ECOWAS führte tatsächlich eine Militäroperation durch, um die Militärjuntazu vertreiben, vgl. hierzu Karsten Nowrot/Emily W. Schabacker, The Use ofForce to Restore Democracy: International Legal Implications of the ECOWASIntervention in Sierra Leone, in: American University International Law Review14 (1998), S. 321 – 412.• Vgl. Witt (En. 2), S. 50 ff.- 7 -

Un autre coup d’état en Afrique

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