Gutmann, Andreas

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Wir können alles. AußerVersammlungsfreiheit.Andreas Gutmann 2023-07-11T18:20:18Die Versammlungsfreiheit gerät unter Druck. Immer öfter versuchen staatlicheBehörden in verblüffender Verkennung verfassungsrechtlicher Prinzipiendieses Grundrecht zu entkernen. Dabei wird die Versammlungsfreiheit – vomBundesverfassungsgericht zusammen mit der Meinungsfreiheit einmal als „einesder vornehmsten Menschenrechte überhaupt“ (Rn. 64) geadelt –, herabgestuft.Sie verkommt dabei zu einer vornehmeren Freizeitbeschäftigung, dem „Reiten imWalde“ für Aktivist*innen, die im Zweifel zu weichen hat: vor Bergbau, Autos oderdem Grundrecht, pünktlich zur Arbeit zu kommen.Der neueste Akt dieser Entwicklung stammt aus Baden-Württemberg. PerAllgemeinverfügung vom 7.7.2023 verbietet die Stadt Stuttgart bis zum Ende desJahres Blockadeaktionen der Klimabewegung, bei denen sich Aktivist*innen auf dieStraße kleben oder anderweitig mit der Straße oder anderen Personen verbinden.Was zunächst als lokale Randnotiz erscheinen mag, erweist sich beim näheren Blickals Lehrstück eines sowohl zweck-, als auch rechtswidrigen Umgangs des Staatesmit Klimaprotesten.Denn das schwäbische Versammlungsverbot wird nicht nur absehbar seine Wirkungverfehlen. Es verkennt zudem den Gehalt der Versammlungsfreiheit nach Art 8Abs. 1 GG in fundamentaler Weise und reiht sich damit in eine besorgniserregendeTendenz der jüngeren Vergangenheit ein (dazu etwa hier, hier, hier und hier),Versammlungen weitgehend dem exekutiven Gutdünken zu unterstellen, anstatt sievor ihm zu schützen.Anleitung zur Eskalation statt GefahrenabwehrZunächst ist unklar, was die Versammlungsbehörde der Schwabenmetropole mitdem Versammlungsverbot tatsächlich erreichen will.Da die Letzte Generation mit ihren Protestformen gezielt und bewusstGesetzesverstöße bis hin zur Strafbarkeit in Kauf nimmt, ist gerade nichtzu erwarten, dass sie ein versammlungsrechtliches Verbot von weiterenStraßenblockaden abhalten wird. Nach der Pressemitteilung der Stadt Stuttgart solldas Verbot ermöglichen, „schneller einzugreifen und die Straßenblockaden zügigerauch unter Einsatz von unmittelbarem Zwang aufzulösen.“ Dies soll eine vorherigeAuflösung der Versammlung nach § 15 Abs. 3 VersG entbehrlich machen. EineAuflösungsverfügung ergeht allerdings regelmäßig als mündlicher Verwaltungsaktund bedarf daher nur einer kurzen Begründung (Dürig-Friedl, § 15 Rn. 153). Diesdürfte selbst im landesväterlichen Sprachduktus Winfried Kretschmanns nur wenigeSekunden benötigen. Die Stuttgarter Polizei spricht davon, dass die Auflösung von- 1 -Straßenblockaden regelmäßig lange dauere, da eine dreimalige Aufforderung an dieTeilnehmenden ergehen müsse. An das dreimalige Aussprechen einer bestimmtenWortfolge sind zwar in Märchen und Sagen häufig besondere Folgen geknüpft –dem Versammlungsrecht sind solche selbstzweckhaften Formeln allerdings fremd.Erforderlich ist, dass die Auflösung einer Versammlung laut und deutlich in einerWeise bekanntgegeben wird, dass sie alle Teilnehmenden vernehmen können(Deiseroth, § 15 Rn. 580; Dürig-Friedl, § 15 Rn. 155). Dies kann bei großen undunübersichtlichen Versammlungen durchaus erfordern, dass die Aufforderungmehr als dreimal wiederholt wird. Bei einer Handvoll Demonstrierender, mit denenunmittelbar verbal kommuniziert werden kann, ist dieser Zweck möglicherweisebereits nach der ersten Ansprache erreicht. Nach der Bekanntgabe ist denVersammlungsteilnehmer*innen ein angemessener Zeitraum zu geben, um sich zuentfernen, was in der Regel  einige Minuten in Anspruch nehmen dürfte.Wenn die Stuttgarter Polizei aber meint, im Anwendungsbereich derAllgemeinverfügung direkt und ohne jegliche Ansprache unmittelbaren Zwanggegen Straßenblockierer*innen anwenden zu können, so ist das jedenfalls in dieserPauschalität unzutreffend. Nach § 66 Abs. 2 PolG BW ist unmittelbarer Zwang„soweit es die Umstände zulassen, vor seiner Anwendung anzudrohen.“ Ob dieseAndrohung zulässigerweise mit dem zu vollstreckenden Grundverwaltungsaktverbunden werden kann, wie es die Versammlungsbehörde in Ziff. 3 derAllgemeinverfügung tut, ist äußerst fraglich. So verweist § 66 Abs. 4 PolG BW zwarfür die Anwendung des unmittelbaren Zwanges auf verschiedene Vorschriftendes Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes. § 20 Abs. 2 LVwVG, der dieVerbindung der Zwangsmittelandrohung mit dem Grundverwaltungsakt erlaubt,ist von dieser Verweisung jedoch nicht umfasst. Auch unter Gesichtspunktender Verhältnismäßigkeit dürfte es regelmäßig geboten sein, die Anwendungunmittelbaren Zwanges anzukündigen.Bereits der „Zeitgewinn“ durch ein allgemeines Verbot ist also zu vernachlässigen.Ist das Versammlung oder kann das weg?„Und nun?“, mögen Leser*innen vielleicht entgegnen: Soll man dieKlimaaktivist*innen also gewähren lassen? Weil sie ohnehin weitermachen? WeilBlockaden immer noch nachträglich aufgelöst und geräumt werden können? ImZweifel: Ja, genau das.Zwar wollen einige Stimmen der Literatur Sitzblockaden teilweise per se ausdem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ausnehmen, da Art. 8 GGnicht die Instrumentalisierung Dritter durch deren absichtliche Behinderungschütze (Depenheuer, Art. 8 Rn. 67). Nach dieser Ansicht wäre die StuttgarterAllgemeinverfügung aber bereits schlicht wirkungslos. Handelte es sich bei denBlockaden nicht um grundgesetzlich geschützte Versammlungen, wären sieunabhängig von einer möglichen Strafbarkeit nach § 240 StGB aus straßen- bzw.straßenverkehrsrechtlichen Gründen unzulässig. Ein zusätzliches Verbot gingedaher ins Leere.- 2 -Die ganz überwiegende Meinung und auch das BVerfG nimmt hingegenSitzblockaden nicht generell aus dem Schutzbereich des Art. 8 GG aus– im Gegenteil. Schon in seiner Sitzblockaden-III-Entscheidung bejahtedas BVerfG 2001 den Versammlungscharakter (Rn. 40 ff.) von Blockaden(damals der Wiederaufarbeitungsanlage Wackersdorf). Eine damals bzgl. desBeschwerdeführers im verbundenen Verfahren als Versammlung abgelehnte„selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen“ (der Beschwerdeführerhatte mit anderen Personen einen Grenzübergang zur Schweiz blockiert, um –so das BVerfG damals – die Einreise in die Schweiz zu erzwingen) ist im Fall derKlimaaktivist*innen zudem erkennbar nicht gegeben, sind ihre Blockaden doch imklassischsten Sinne „politisch“ an staatliche Institutionen adressiert und nicht aufdie situative ad-hoc Herbeiführung eines bestimmten Verhaltens gerichtet. In seinerjüngsten Blockaden-Entscheidung 2011 bestätigte das BVerfG diesen Charakter derVersammlungsfreiheit als Aufmerksamkeitserringungsrecht (dort Rn. 35).Obwohl der mediale Diskurs des letzten Jahres und vereinzelte unterinstanzlicheEntscheidungen  (Rn. 9) der Strafgerichte anderes suggerieren: Straßenblockadensind grundsätzlich also keine Straftaten, sondern eine demokratische Errungenschaft(hierzu Bayer, Winter). Sie sind gerade keine Form „extralegalen“ ZivilenUngehorsams (dazu korrekt und ausführlich: Akbarian), sondern werdengrundsätzlich vom Recht als zulässige Form des Protestes rezipiert. Sie sind –grundsätzlich – als Versammlungen (Rn. 18) geschützt.Verfassungsrechtlich unstreitig ist nämlich, dass Straßen nicht nur dem Verkehr,sondern auch verschiedenen Protestformen, selbstverständlich auch Blockaden, imRahmen des Gemeingebrauchs grundsätzlich offenstehen (Deiseroth/Kutscha, Art.8 Rn. 111). Im Rahmen des Ermessensspielraums für Sondernutzung kann dies imEinzelfall auch zur Zulässigkeit von Versammlungen auf Bundesfernstraßen führen(so u.a. das OVG Sachsen, Rn. 8; in seiner Sitzblockaden-III-Entscheidung ließ dasBVerfG diese Frage zumindest offen, Rn. 41 ff.). Daran vermögen normhierarchischauch restriktive Vorschriften wie etwa der seit Januar 2022 geltende § 13 Abs. 1 S. 2VersG NRW nichts zu ändern (hierzu Leusch), dessen Verfassungsmäßigkeit derzeitim Rahmen einer Verfassungsbeschwerde beim VerfGH NRW zur Überprüfungansteht.Die Rechtsprechung zu den Aktionen der Letzten Generation fokussiert sichbislang vorrangig auf strafrechtliche Fragen, insbesondere die Strafbarkeit nach§ 240 StGB. Die Versammlungsfreiheit ist hier im Rahmen der. „Verwerflichkeit“nach § 240 Abs. 2 StGB zu beachten. Das heißt: Liegt ein von Art. 8 Abs. 1GG geschütztes Verhalten vor und überwiegen im Einzelfall die Rechte derVersammlungsteilnehmer*innen (also der Blockierer*innen) die anderen betroffenenRechte (also bspw. die allgemeine Handlungsfreiheit blockierter Autofahrer*innen),dann ist eine Straßenblockade weder strafbar, noch liegt dann eine durchBefürchtung von Straftaten gem. § 240 Abs. 1 StGB vermittelte Gefahr für dieÖffentliche Sicherheit gem. § 15 VersG vor.Natürlich können Straßenblockaden auch strafbar sein, jedoch stets nur unterBeachtung und nach Abwägung der im Einzelfall betroffenen Rechtsgüter.Eine solche Abwägung, die für das deutsche Grundrechtssystem so prägende- 3 -Herstellung „praktischer Konkordanz“ ist jedoch eben nur im Einzelfall und nichtbei weitreichenden präventiven Versammlungsverboten via Allgemeinverfügungmöglich. Denn selbst in Stuttgart gilt: Autofahren ist nicht absolut geschützt.Letztlich scheint auch die Stuttgarter Versammlungsbehörde der Ansicht zusein, dass die Straßenblockaden dem Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GGunterfallen, wenn sie verlautbaren lässt: „Protest lief bislang [sic!] unter Schutzdes Versammlungsrechts“. Dieser Satz ist gerade deshalb so erstaunlich, da dieStadtverwaltung anscheinend der Ansicht ist, es liege in ihrer Kompetenz, denStraßenblockaden diesen Schutz zu entziehen. Genau das Gegenteil ist jedochder Fall: Wenn die Aktionen der Letzten Generation in Stuttgart bislang aber vomSchutzbereich des Art. 8 GG umfasst waren, muss ein Versammlungsverbot durchAllgemeinverfügung den hohen Anforderungen dieses Grundrechts gerecht werden.Dies ist aus verschiedenen Gründen nicht der Fall.Störend, vielleicht – aber gefährlich?Zunächst setzt das präventive Verbot gem. § 15 Abs. 1 VersG eine „Gefahr“voraus. Diese wird hier augenscheinlich mit der behaupteten Strafbarkeit vonSitzblockaden als Nötigung begründet. Das ist aus den genannten Gründen in seinerPauschalität falsch und deshalb insb. für ein – denklogisch abstraktes – Verbotsämtlicher Sitzblockaden per Allgemeinverfügung nicht tragfähig. Insbesonderekann die Stuttgarter Stadtverwaltung nicht, wie die Allgemeinverfügung suggeriert,per Verbot sämtliche Sitzblockaden vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheitausklammern. Diese Zirkelschlussargumentation lässt vermuten, dass die Schutzbereich-Schranken-Systematik des Grundgesetzes vielmehr grundsätzlichverkannt wird.Ebenso wenig lassen sich Straßenblockaden pauschal unter Verweis auf eineangebliche Behinderung von Rettungskräften verbieten. Selbst wenn hier einebelastbare Tatsachengrundlage für die Gefahrenprognose bestünde, könntediese keinesfalls für das in der Allgemeinverfügung genannte Stadtgebiet gelten– sonst ließen sich potenziell sämtliche Versammlungen in Städten jederzeitverbieten. Adäquat und allein möglich wäre auch hier die Auflösung oder einVerbot von Blockaden auf einzelnen Straßen, etwa wichtigen Rettungswegen.Außerdem sind die Straßen der schwäbischen Hauptstadt auch ohne Aktionen derLetzten Generation chronisch verstopft. Um die Einsatzzeiten von Rettungskräftenzu verkürzen, wären also zunächst als milderes Mittel andere Maßnahmen zurEindämmung der Blechlawine zu prüfen.Verhältnismäßig?Auch in der Ermessensfolge des § 15 Abs. 1 VersG verkennt das StuttgarterVersammlungsverbot verfassungsrechtliche Grundsätze. Die Allgemeinverfügungist äußerst weitreichend. Sie umfasst mit sämtlichen Bundesstraßen sowie 150aufgezählten weiteren Straßen nicht nur einen erheblichen Teil des Stadtgebiets.Mitfast einem halben Jahr ist ihre Geltungsdauer auch äußerst lang. Zum- 4 -zwischenzeitlichen pauschalen Versammlungsverbot nach der SächsischenCoronaschutzverordnung hatte das BVerwG jüngst klargestellt, dass bereitsein zweiwöchiges Versammlungsverbot einen besonders schwerwiegendenGrundrechtseingriff darstelle, der nur unter äußerst engen Voraussetzungendem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen könne. Ein halbjährigesVersammlungsverbot ist soweit ersichtlich ein Novum.Eine konkrete Gefahrenprognose, die den hohen Anforderungen des Art. 8 GGentspricht, ist für die Dauer eines halben Jahres schlicht nicht möglich. Schließlichentwickelt sich Protestgeschehen dynamisch. Selbst wenn derzeit von den Aktionender Letzten Generation eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausginge, ist völligungewiss, ob diese Gefahr im Dezember weiterhin besteht. Möglicherweise hat sichdie Gruppe bis dahin aufgelöst, oder gänzlich neue Protestformen entwickelt. SolcheSpekulationen kommen einem Blick in die Glaskugel gleich und sind daher für diePrognose einer konkreten Gefahr ungeeignet.Per Allgemeinverfügung gegen eine Protestform?Während abstrakte Versammlungsverbote auch angesichts des Erfordernissesder „Unmittelbarkeit“ der Gefahr gem. § 15 Abs. 1 VersG lange Zeit für unmöglichgehalten worden waren (siehe etwa Deiseroth/Kutscha, Art. 8 Rn. 418), wurden imRahmen der Corona-Pandemie vielerorts Versammlungen weitgehend untersagt.Die Rechtmäßigkeit dieser Verbote war stets umstritten (siehe hier, hier, hierund hier) und wird erst langsam von den Gerichten im Hauptsacheverfahrenüberprüft. Doch unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit der Corona-Verbote:Die Stuttgarter Allgemeinverfügung unterscheidet sich von diesen in einementscheidenden Punkt. Die pandemiebedingten Versammlungsverbote richteten sichgegen sämtliche Versammlungen, die Stuttgarter Allgemeinverfügung ist jedoch inBezug auf Inhalt und Modalität der Versammlung beschränkt. Dies liegt zunächst inder Handlungsform begründet: In der Pandemie ergingen die Versammlungsverbotenach anfänglicher Unsicherheit (vgl. hier) bald in Gestalt von Rechtsverordnungen,also als abstrakt-generelle Rechtsnormen. Ein Versammlungsverbot in Formeiner Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG, wie es die StuttgarterBehörde erlassen hat, muss sich stets auf einen konkreten Sachverhalt beziehen(Deiseroth, § 15 Rn. 367). Dieser Sachverhalt muss jedoch geeignet sein, eineGefahrprognose zu stützen. Keinesfalls darf hiermit die grundgesetzliche Wertung,welche Versammlungen schützenswert sind, umgangen werden.Die Stuttgarter Allgemeinverfügung verbietet sämtliche Blockadeaktionender Klimabewegung, bei denen sich Demonstrierende fest mit der Fahrbahnverbinden. Hiermit schließt sie eine Versammlungsmodalität umfassend vomSchutz des Versammlungsrechts aus. Das Versammlungsverbot erfolgt alsonicht anlassbezogen, sondern modalitätsbezogen. Wenn die Gefahr vonSitzblockaden aber bereits aus ihrem Wesen als Sitzblockade folgt, ist nichtnachvollziehbar, warum sich das Versammlungsverbot ausschließlich auf Aktionen„im Zusammenhang mit Klimaprotesten“ beschränkt. Zwar häufen sich derzeitKlebeaktionen der Klimabewegung, ähnliche Aktionen anderer Akteur*innensind nicht zu verzeichnen. Letztlich scheint die Beschränkung auf Blockaden der- 5 -Klimabewegung aber ein ungelenker Versuch zu sein, einen konkreten Anlasszu konstruieren, um das Verbot in die Form der Allgemeinverfügung pressen zukönnen. Gewollt ist wohl ein Verbot sämtlicher Straßenblockaden. Dieses damitabstrakt-generelle Vorgehen der Stuttgarter Exekutive verletzt, selbst wenn dieVoraussetzungen eines allgemeinen Verbots von Straßenblockaden gegebenwären, den Gewaltenteilungsgrundsatz. Ein allgemeines, von einem konkretenEreignis losgelöstes Versammlungsverbot kann – wenn überhaupt (kritisch dazuDeiseroth/Kutscha, Art. 8 Rn. 418.) – nur durch ein materielles Gesetz und nichtdurch Verwaltungsakt ergehen.Daran vermag es auch nichts zu ändern, dass die Stuttgarter StadtverwaltungKlimaproteste großzügig auf „andere Formen des bürgerlichen Protests“ verweist.Die Wahl der Versammlungsform und des Versammlungsortes fällt unter dasSelbstbestimmungsrecht der Versammlung.SchlussEigentlich könnte es ein Anlass zur Freude sein. Nach Jahren despandemiebedingten Stillstandes, in denen vor allem über die Notwendigkeit vonund den Gefahrenmaßstab für polizeiliches Einschreiten gegen die rechtsradikaleQuerdenker-Szene diskutiert wurde (etwa hier und hier), wird endlich wieder überdie Notwendigkeit und Bedeutung von Protest und Versammlungsfreiheit für diedemokratische Gesellschaft gesprochen. Die Klebeaktionen der Letzten Generation,die Besetzungen von Kohlegruben, von Lützerath, vom Hambacher Forst – siekönnten als Signale eines demokratischen Aufbruchs verstanden werden, alsSignale einer Zivilgesellschaft, die sich nicht länger abfindet mit der lähmendenUntätigkeit und Resignation im Angesicht der Klimakatastrophe.Im öffentlichen Diskurs jedoch scheinen Klimaproteste vor allem Steindes Anstoßes zu sein (hierzu Wenglarczyk) – und das längst nicht nur amrevisionistischen Steuerbord der Verdrängungsgesellschaft. Die Stimmen, diedie Versammlungsfreiheit insbesondere der Klimabewegung 2023 konsequentverteidigen, sind leiser geworden. Zu hoffen wäre jedoch, dass der jüngste Aktaus Stuttgart den Bogen überspannt hat und somit Gerichte und Gesellschaftdaran erinnert, dass die Versammlungsfreiheit in der Tat ein hohes Gut ist, das zuverteidigen sich lohnt.- 6 -

Wir können alles. Außer Versammlungsfreiheit.

https://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00015552/Wir_knnen_alles_Auer_Versammlungsfreiheit.pdf

Wir können alles. Außer Versammlungsfreiheit.

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