Voz en DGDC sobre el procedimiento administrativo canónico, conforme al CIC de 198

Miras, J. (Jorge)

Universidad de Navarra

Procedimiento administrativo

Dadun, University of Navarra

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVODGDC VIcanónico, Salamanca 1992, 13-42; J. J. GARCÍAFAÍLDE, Garantías procesales para el hallazgo de laverdad en el proceso canónico, en J. MANZANARES(coord.), Cuestiones básicas de Derecho procesalcanónico, Salamanca 1992, 43-62; C. DE DIEGO-LORA, sub c. 1432, en ComEx, IV/1, 1996, 823-830; J. CARRERAS, sub c. 1704, en ComEx, IV/2,1996, 2000-2002; A. BERNÁRDEZ CANTÓN, Com-pendio de Derecho matrimonial canónico, Madrid91998; J. M. DÍAZ MORENO, Derecho Canónico.Parte general y Matrimonial, Madrid 42000; C.PEÑA GARCÍA, La función del defensor del vínculoen la prueba, en L. RUANO ESPINA-A. PÉREZ RAMOS(coords.), La prueba en los procesos de nulidadmatrimonial, cuestiones de actualidad en Derechocanónico y Derecho eclesiástico, Salamanca 2003,49-89; J. J. GARCÍA FAÍLDE, Tratado de Derecho Pro-cesal Canónico, Salamanca 2005.Jaime ROSSELLPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOVid. también: ACTO ADMINISTRATIVO; LEGALIDAD[PRINCIPIO DE]; PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PE-NAL; PROCEDIMIENTO DISCIPLINAR; REMOCIÓN Y TRAS-LADO DE PÁRROCOS [PROCEDIMIENTO DE]SUMARIO: 1. Concepto y régimen canónico. 2.Iniciación del procedimiento administrativo. 3.Sustanciación o instrucción. 4. Conclusión delprocedimiento.1. Concepto y régimen canónicoEl procedimiento administrativo es la serieo secuencia de actuaciones que debe seguirsepara la correcta emisión de un acto admi-nistrativo.La regulación del procedimiento tiene la fi-nalidad de facilitar que, siguiéndolo, la autori-dad competente dé todos los pasos esencialespara que el acto resultante no sea fruto de laimprovisación, ni mucho menos de la arbitra-riedad, sino que cumpla los requisitos que es-tablece el derecho y tenga debidamente encuenta las circunstancias objetivas del caso ylas alegaciones de la persona interesada.De este modo se incorpora en el ejercicio dela potestad ejecutiva una racionalización másexigente, que fomenta el buen gobierno y fa-vorece también aquellos aspectos de tutela (oprotección de los derechos de los fieles) quepueden asegurarse sometiendo, de modo ex-plícito y concreto, la actuación de la autoridadejecutiva al derecho.En derecho canónico se ha avanzado, si bien493no todo lo necesario, en materia de regulacióndel procedimiento, en la codificación de 1983.Hubo un proyecto de Lex de procedura adminis-trativa, con varios schemata, que se pensabapromulgar aparte del CIC, pero finalmente laidea se abandonó. Algunos de los principalesaspectos de ese proyecto fueron recogidos, demanera fragmentaria y dispersa, en el CIC de1983 (y otros que habían desaparecido en elitinerario de formación de sus cánones, vol-vieron a aparecer cuando se elaboró posterior-mente el CCEO).El resultado es que en el principal cuerpolegislativo de la Iglesia latina no hay un blo-que unitario especialmente dedicado al proce-dimiento administrativo. Existen, no obstante,los elementos suficientes para reconstruir unesquema válido del modo de proceder, a par-tir de bastantes normas dispersas que regulanaspectos –generales o específicos– del procedi-miento; de la regulación de algunos procedi-mientos especiales (como, por ejemplo, el tra-dicional de remoción y traslado de párrocos)y de las aportaciones de la praxis y de la me-jor doctrina.Los procedimientos se pueden referir a laformación, ejecución, notificación e impugna-ción de los actos administrativos. En el CICde 1983 se regulan con bastante claridad laejecución (cf cc. 40-45), la notificación (cf cc.54-56) y la impugnación (cf cc. 1732-1739; 1445y PB art. 123), que no trataré aquí.En estas breves páginas me centraré en elprocedimiento de formación de los actos admi-nistrativos, que es el procedimiento general(todos los demás pueden darse o no, y siemprevan precedidos de este procedimiento princi-pal) y, además, de proporcionar los criterios oprincipios generales sobre el modo de proce-der, muestra la lógica que debe servir a la auto-ridad para tomar sus decisiones en los aspectosque no estén explícitamente regulados.Naturalmente solo las normas que imponenun modo concreto de proceder, en general oen un caso particular, son vinculantes en sen-tido estricto para la autoridad, pero los demáselementos que he mencionado pueden ayudar(cf c. 19, en este contexto) a formar un es-quema de procedimiento que permita no per-der la orientación en las lagunas, sino ir ade-lante dando a las cuestiones problemáticas yno reguladas soluciones coherentes con el sis-tema de principios y valores a los que quiereservir el derecho administrativo canónico.PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DGDC VIEn este sentido, la doctrina ha ido elabo-rando una serie (variable, según los autores,en cuanto a extensión y terminología) de«principios de procedimiento administrativo»en derecho canónico, que aparecen de diver-sos modos en normas distintas (por ejemplo,entre los que cita Canosa, pueden mencio-narse los de publicidad, participación, motiva-ción –exposición de los motivos de las decisio-nes–, objetividad, celeridad, etc.). Pero, sobretodo, ha sistematizado las distintas actuacio-nes en un esquema del procedimiento, que lodivide en tres estadios o fases: iniciación, ins-trucción o sustanciación y conclusión.Se trata de una tripartición que respondeesencialmente a las fases de la decisión hu-mana y, por eso, se da –aunque sea solo implí-cita o lógicamente– en todos los procedimien-tos: desde las decisiones más simples hasta losactos más complejos. Detengámonos sobreeste esquema.2. Iniciación del procedimiento administrativoEl procedimiento administrativo puede ini-ciarse «de oficio» o a instancia del interesado,dependiendo de que la administración –la au-toridad eclesiástica competente– tome la ini-ciativa, cuando así está previsto por las nor-mas, o responda a la intervención de unadministrado (ya sea necesaria para quepueda actuar o no).La autoridad debe actuar de oficio siempreque la ley lo mande o advierta una necesidadpública en el ámbito de las funciones quetiene encomendadas. Así, por ejemplo, pro-veer un oficio vacante (cf, por ejemplo, c. 151),remover al presidente de una asociación pú-blica con causa justa (cf c. 318 § 2), etc. Eneste caso, la iniciación del procedimiento seda cuando se produce el hecho que la normatoma como presupuesto para indicar la obli-gación de la autoridad, y en los términos queindica en cada caso. De todos modos, en casode real o aparente negligencia siempre sepuede instar la actuación necesaria medianteuna petición o reclamación.Una novedad del CIC de 1983 es que intro-duce –en un ámbito específico, pero de ma-nera que reconoce implícitamente un princi-pio general– el deber de respuesta por partede la autoridad a las peticiones o reclamacio-nes de los fieles (cf c. 57 § 3; c. 221 § 1). Portanto, en estos casos, la actuación del fiel (unasolicitud, una carta, una instancia, etc.) iniciael procedimiento en el sentido de que obliga494a la autoridad competente a poner en marchalos pasos procedimentales sucesivos, que se-rán unos u otros según los casos. Lógica-mente, para producir este efecto el acto del fieldebe cumplir los requisitos, formalidades yplazos establecidos por el derecho para esecaso, si los hubiese. En caso contrario, al me-nos, debe tratarse de una petición legítima, ra-zonada (si es preciso con la necesaria docu-mentación adjunta) y dirigida a la autoridadque tenga competencia en el asunto.En cuanto al plazo para responder, el c. 57–que introduce la disciplina del silencio admi-nistrativo para los decretos singulares– hablaen su § 1 de tres meses, tras los cuales el fieltiene derecho a presumir que se responde ne-gativamente a su petición y a recurrir esa ne-gativa por el cauce establecido. Este plazo seráde aplicación siempre que las normas aplica-bles a un determinado supuesto no establez-can otro; y puede servir orientativamente paralos actos administrativos que no entran en ladisciplina del silencio administrativo.3. Sustanciación o instrucciónEsta fase del procedimiento es, normal-mente, la que ocupa la mayor parte deltiempo empleado hasta la emisión del acto ad-ministrativo. Se llama de sustanciación (o deinstrucción) porque en ella se deben recoger yvalorar todos los elementos que se han de te-ner en cuenta para la decisión final, que pasa-rán a formar parte del expediente abierto parael asunto en cuestión.Hablando de los decretos singulares, el c. 50dispone que, antes de emitirlos, la autoridaddebe recoger las informaciones y pruebas ne-cesarias, norma que puede extenderse a todoslos casos necesarios como criterio general deprocedimiento. Otras normas pueden concre-tar las informaciones, pruebas y documentosnecesarios para casos determinados, y la auto-ridad tiene siempre la posibilidad de practicarlas diligencias que sean convenientes y pro-porcionadas, a no ser que el derecho se lo pro-híba en algún caso.Esta actividad de instrucción, que se deja engran medida al criterio de la autoridad, puedeincluir, por ejemplo, cualquier género de prue-bas de las reguladas en los cc. 1527 ss. para elproceso (aplicando esas normas por analogíao simplemente inspirándose en ellas), tomasde declaración, petición de informes de exper-tos de diverso tipo (económicos, artísticos,históricos, etc.). Un papel de especial impor-PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVODGDC VItancia, por supuesto, tendrán las actas que va-yan levantando el canciller u otros notarios delas actuaciones que lo requieran.Otra disposición del c. 50 indica que la auto-ridad, antes de dar el decreto, debe oír, «en lamedida de lo posible, a todos aquellos cuyosderechos puedan ser lesionados».En los proyectos de la ya citada Lex de proce-dura administrativa se perfilaba un trámite deaudiencia de los interesados más exigente,que ha quedado diluido en la fórmula finaldel canon, para evitar el riesgo de que tal trá-mite pudiera paralizar actuaciones necesariasde gobierno.Sin embargo, al aplicar la norma –que buscatutelar mejor los derechos de los fieles en elprocedimiento administrativo–, ha de evitarsetambién el peligro de despojarla de sentido,interpretándola como si la regla fuera la au-diencia restrictiva de los afectados, o la fácilomisión de ese trámite.La correcta aplicación de esta norma (cf c.18) requiere, a mi juicio, una interpretación es-tricta del inciso «en la medida de lo posible»,de tal modo que, si la autoridad decide no daraudiencia a algún afectado, ha de ser porqueno resulte física o moralmente posible actuarde otro modo; y una interpretación amplia delinciso «cuyos derechos puedan ser lesiona-dos», que llevará a no limitar la audiencia ex-clusivamente a los titulares inequívocos de underecho estricto que vaya a verse efectiva-mente lesionado. Puede –y debe– darse au-diencia, sin faltar a la prudencia debida, aotros posibles afectados: al menos a quienesvan a estar legitimados posteriormente pararecurrir el acto administrativo, en los términosamplios del c. 1737.4. Conclusión del procedimientoUna vez estudiados y debidamente ponde-rados los diversos elementos que se han apor-tado durante la sustanciación, la autoridadcompetente debe adoptar la decisión que seplasmará en el acto administrativo, junto conlas posibles disposiciones complementariasque dispongan las normas aplicables al caso.A veces, la decisión de la autoridad requiereel parecer o incluso el consentimiento de al-gún colegio. En esos casos, habrá que estar alo dispuesto por el c. 127 § 1 del CIC, queregula aspectos del procedimiento colegial.En cuanto a la «forma extrínseca» de los ac-tos administrativos, el c. 37 establece la exi-gencia general de la forma escrita, que se con-495figura como un deber de la autoridad paratodos los actos que afectan al fuero externo(que constituyen la regla general: cf c. 130).Esta exigencia tiende a garantizar la certeza yseguridad de las situaciones jurídicas, me-diante la constancia documental del contenidode los actos administrativos.Esta norma común no impone con caráctergeneral la sanción de invalidez para los actosno consignados por escrito (cf c. 10). Para de-terminar las consecuencias precisas de la omi-sión de la escritura habrá que estar a la regula-ción específica de cada tipo de acto, y a lasnormas aplicables a sus contenidos. Así, el c.59 § 1 señala la forma escrita como elementoesencial del rescripto. El c. 51 reitera la exigen-cia de forma escrita para los decretos singula-res, sin establecer tampoco expresamente unasanción general de nulidad. Sin embargo, elrégimen jurídico de los decretos singulareshace prácticamente ineficaz el decreto no emi-tido por escrito (cf cc. 51, 54, 55, y, para elprecepto oral, c. 58 § 2). Finalmente, diversasnormas sobre contenidos posibles de actos ad-ministrativos exigen también forma escrita (cfcc. 156, 179, 186, 190, 193, 267, 268 § 1, 312 §2, 382, 474, 973, etc.): habrá que analizar cadauna de ellas para determinar las consecuen-cias de la ausencia de escritura en el caso.El c. 51, tras reiterar la exigencia de escri-tura para los decretos singulares, manda a laautoridad que exponga los motivos, si se tratade una decisión. El concepto de decisión hade determinarse en este caso por contraposi-ción con el otro contenido típico de los decre-tos: la provisión (cf c. 48). En la práctica, unmodo fácil de determinar la necesidad de mo-tivación es considerar el contenido del decretoy si alguien estará legitimado para impug-narlo, como sucederá cuando suponga «unaresolución entre posibilidades contrarias, enlas que está implicado algún derecho adqui-rido o al menos pretendido» (LABANDEIRA).La motivación apunta a manifestar la racio-nalidad de la decisión para suscitar la obe-diencia inteligente, excluir toda sospecha dearbitrariedad (cf Principia, n. 7) y, si es el caso,hacer posible la motivación de un eventualrecurso.La exposición de motivos comprenderá losfundamentos jurídicos, los presupuestos de hecho ylas razones que determinan esa precisa decisión.Debe ser al menos sumaria (es decir, resumida:no siempre se requiere un razonamiento ex-haustivo), pero no vaga, abstracta o genérica.PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DGDC VINo será necesario conforme al derecho vi-gente, motivar los decretos que contengan unaprovisión, ni los rescriptos (en estos la motiva-ción la suele aportar el solicitante en suspreces).Según el c. 474, «los actos de la curia llama-dos a producir efecto jurídico deben ser sus-critos por el ordinario del que provienen,como requisito para su validez, así como tam-bién por el canciller de la curia o un notario».Finalmente, aunque solo es preceptivo enalgún caso, es muy conveniente incluir en elacto administrativo la información sobre laposibilidad y los cauces de impugnación deque puede servirse el destinatario.BibliografíaA. BUNGE, Las claves del Código, Buenos Aires2007; J. KRUKOWSKI, Notion de l'acte administratifindividuel dans le nouveau Code du droit canoni-que, en VV.AA., Dilexit iustitiam, Città del Vaticano1984, 495-502; E. LABANDEIRA, Tratado de dere-cho administrativo canónico, Pamplona 21993; J.MIRAS-J. CANOSA-E. BAURA, Compendio de dere-cho administrativo canónico, Pamplona 22005; J.MIRAS, Introducción al título IV del lib. I: «De losactos administrativos singulares», y sub cc. 35-58,en ComEx, I, 32002, 498-587; IDEM, sub cc. 35-93, en Código de Derecho Canónico. Edición bilin-güe y anotada, Pamplona 72007.Jorge MIRASPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO PENALVid. también: ACTO ADMINISTRATIVO; ACUSACIÓN PE-NAL; APLICACIÓN DE LA PENA; DECLARACIÓN DE PE-NAS; DECRETO PENAL; PROCEDIMIENTO ADMINISTRA-TIVO; PROCESO PENALEl procedimiento administrativo penal esuno de los cauces que pueden seguirse, en de-terminadas condiciones, para tomar la deci-sión que corresponda sobre la sanción de unaconducta contraria a una norma penal, des-pués de comprobar los hechos y la impu-tabilidad.El c. 1321 § 1 del CIC de 1983, en efecto,dispone que nadie en la Iglesia puede ser cas-tigado con una pena si no consta que ha come-tido la infracción externa de la ley o preceptoque prevén esa sanción (elemento objetivo) yque esa infracción le es gravemente imputa-ble, por dolo –que en materia penal significaintención deliberada de violar la ley o el pre-496cepto de que se trate– o por culpa –omisiónde la diligencia debida– (elemento subjetivo).El procedimiento administrativo penal pro-piamente dicho comienza cuando, como con-secuencia de la investigación previa que hallevado a cabo (cf cc. 1717-1719), el ordinariodecreta legítimamente (cf c. 1342) que se ha deproceder por vía administrativa (cf c. 1718).En estos casos (siempre que no se trate deun delito reservado a la Sede Apostólica), seha de seguir el procedimiento indicado en elc. 1720 del CIC. Esta norma solo indica escue-tamente tres estadios procedimentales sucesi-vos: el primero abarca todos los actos desdela citación hasta el final de la recogida depruebas y argumentos; el segundo la valora-ción de los elementos recogidos; y el tercerola emisión del decreto penal.Sin embargo, el legislador hace también enel c. 1720 una remisión, entre otros, al c. 1342§ 3, según el cual «lo que en la ley o en elprecepto se prescribe sobre el juez, respecto ala imposición o declaración de una pena enjuicio, se aplica también al superior que im-pone o declara una pena mediante decreto ex-trajudicial, a no ser que conste otra cosa y nose trate de prescripciones que se refieran soloal procedimiento».Esta salvedad final del texto se explica por-que, si se impusieran a la autoridad ejecutivaen el procedimiento administrativo las mis-mas formalidades y requisitos (plazos, pasos,personal, etc.) que al juez en el proceso, nohabría ninguna razón para elegir la vía admi-nistrativa. Sin embargo –y eso es lo impor-tante de la citada remisión–, el procedimientoadministrativo, aunque sea más flexible, ágily rápido, debe desarrollarse con las debidasgarantías para el reo, siguiendo para ello, ade-más de los aspectos aplicables del régimen alque remite el c. 1720, las normas y directivasde procedimiento relativas a la emisión de losactos administrativos y, en particular, a los de-cretos singulares (cf especialmente cc. 48-58).Trataré, por eso, de presentar en esta breveexposición la norma del c. 1720 integrada conlas que, a mi juicio, podrían completar esteprocedimiento en diferentes aspectos que nocuentan con normas propias, acudiendo tam-bién, por analogía, a las normas dadas paracasos semejantes (cf c. 19), concretamente a lasque regulan el proceso penal (cf cc. 1721 ss.).No olvido, por supuesto, que el c. 19 excep-túa del ámbito de la analogía las cuestiones

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