Holznagel, Daniel

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Politische Werbung undDesinformationDaniel Holznagel 2023-03-13T14:29:40Zum Verordnungs-Entwurf der Europäischen Kommission über die Transparenzund das Targeting politischer Werbung (COM(2021) 731 final) liegt inzwischendie Gemeinsame Ausrichtung des Rats der Europäischen Union als auch diegemeinsame Position des Europäischen Parlaments vor. Nun beginnen dieabschließenden Trilog-Verhandlungen.Aufhorchen lassen Stimmen aus der Zivilgesellschaft, die eine zu weitgehendeErfassung auch privater oder unabhängiger politischer Meinungskundgabe fürchten(z.B. hier und hier). Deutlich wurden die YouTuber RobRubble („Was die EUgerade macht, ist einfach nur absurd”) und Rezo. Beide argumentieren eng an denRegelungsvorschlägen und fragen, ob das nächste „Die Zerstörung der CDU”-Videobald nicht mehr viral gehen dürfte. MEP Tiemo Wölken hat für diese Bedenkenzumindest teilweise Verständnis geäußert. Was ist da los?Cambridge Analytica als WeckrufMit dem VO-Entwurf geht es um die Eindämmung von Gefahren durch politischeOnline-Desinformationskampagnen, u.a. wenn dies mittels targeted-ads oder viralerVerbreitung von User-generated content (UGC) auf Online-Plattformen geschieht.Der Cambridge-Analytica-Skandal war hier für die EU ein Weckruf. Die Enthüllungenum das „Team Jorge” aktualisieren den Handlungsbedarf.Lange hatte die EU vor allem auf Selbstverpflichtungen (etwa Code of Practice onDisinformation) gesetzt. Mit dem gerade verabschiedeten Digital Services Act (DSA)wurden horizontale Regelungen für Online-Plattformen eingeführt, die auch gegenpolitische Online-Desinformation wirken können. Der VO-Vorschlag zu politischerWerbung soll nun sehr spezifische Regelungen einführen.Verständlich wird der Vorschlag erst über Politiker:innen-Statements, z.B. bei MEPAlexandra Geese, die auf drei wesentliche Regelungsziele aufmerksam macht:• Desinformations-Agenturen: „Spezielle PR-Agenturen, häufig mit Sitz in London,erarbeiten ganze Kampagnen auf Grundlage von Datenprofilen – besondersgerne für rechtsextreme Parteien.”• Targeting: „Die Plattformen sitzen auf Bergen von persönlichen (…) Daten (…)Profile können (…) missbraucht werden, um (…) die (…) politische Debatte zufragmentieren. Damit können Parteien (…) unterschiedliche Botschaften anunterschiedliche Gruppen ausspielen, z.B. ‚freie Fahrt für Dieselfahrer‘ an ältereMänner oder ‚Wir machen Klimaschutz‘ an jüngere Frauen.”- 1 -• Algorithmen/Amplifizierung: Online-Plattformen optimieren ihre Empfehlungs-Algorithmen oft zur Aufmerksamkeitsbindung. Inhalte, bei denen die Nutzerinteragieren (Like) oder auch nur innehalten (z.B. verstörender Tweet), gehendadurch eher viral. MEP Geese schreibt hierzu: „Dieses System führt dazu,dass sich Lügen und rechte Propaganda schneller verbreiten und mehrMenschen gezeigt werden als Fakten und demokratische Inhalte”.Adressaten des VO-Vorschlags: Team Jorge, aberauch Facebook & Co.Der VO-Vorschlag definiert Anbieter von sog. „politische[r]Werbedienstleistung“ (Agenturen, aber auch Online-Plattformen bei Erhalt vonEntgelt für eine Werbung). Für diese Anbieter politischer Werbedienstleistungenwerden gesonderte Prüfungs-, Dokumentations- und Transparenzpflichteneingeführt.Zudem definiert der VO-Vorschlag „Herausgeber politischer Werbung“, diepolitische Werbung senden, bereitstellen oder öffentlich zugänglich machen.Die „Herausgeber” müssen eigene Anstrengungen unternehmen, damit dieTransparenzangaben zur Werbung, die sie über ihr „Medium“ verbreiten, richtig sind.Neben diese adressatenbezogenen Pflichten treten in Art. 12(adressatenunabhängig) Vorgaben zum „Targeting und Amplifizieren politischerWerbung“. Hervorzuheben ist – und darum geht es vorliegend – die Beschränkungdes „Targetings oder Amplifizierens” im Zusammenhang mit „politischer Werbung”in Art. 12(1), welche sich de facto vor allem an Online-Plattformen richtet, da dasalgorithmische Targeting und Amplifizieren von Inhalten dort heute eine Kernfunktionder Dienste bildet beziehungsweise vom Algorithmus geschmähte Inhalte dort nurselten substantiell rezipiert werden.Was ist „politische Werbung”?Aufgrund der Vorgabe zum „Targeting und Amplifizieren” von politischer Werbungist von zentraler Bedeutung, was unter diesen Begriff überhaupt fällt. Ist Rezos„Zerstörung der CDU“ politische Werbung?Erfasst sind einmal Äußerungen von politischen Akteuren (Art. 2(2)(a) der Entwürfe).Erfasst sind aber – über die weitere Definition in Art. 2(2)(b) – auch Botschaftenjeglicher sonstiger Akteure. „Politische Werbung” wird dort definiert als jeglicheBotschaft, die geeignet ist, politische Abstimmungsverhalten zu beeinflussen (anymessage liable to influence the outcome of an election or referendum, a legislative orregulatory process or voting behaviour).Auf die Hintergründe, ob privat, geschäftlich, bezahlt oder unabhängig kommt esnicht an. Dies entspricht auch gerade dem Regelungsanliegen, jene Desinformationzu de-amplifizieren, die sich als unbezahlter UGC „tarnt”. Denn mit der genanntenDefinition würde politischer Verschwörungs- und borderline-Content, den die- 2 -Algorithmen scheinbar so lieben, unabhängig von einer Gegenleistung erfasst. DasProblem ist natürlich: politische Jedermann-Tweets und eben Rezos „Zerstörung derCDU” wären danach auch „politische Werbung“.Lösung durch die Werbe-Definition im Rats-Entwurf?Offenbar empfinden sowohl der Rat als auch das EP (zu dessen Lösung unten)dieses Ergebnis als zu einschneidend, wenngleich beide unterschiedliche„Lösungen“ vorschlagen.Der Rat möchte die Definition der politischen Werbung modifizieren. DieMitgliedstaaten schlagen hier eine Rückausnahme zu Art. 2(2)(b) des Entwurfsvor: „political opinions expressed in any media under editorial responsibility” sollenausgenommen sein.Auffallend ist, dass diese Rückausnahme nur für Meinungen (opinions) geltenwürde. Dies ist enger als der Oberbegriff der Botschaft (message). Wenn alsoetwa Rezo (oder jedermann) politisch relevante Tatsachen verbreitet (Beispiel:Treffen von Bundeskanzler Scholz mit Vertretern der Warburg Bank) wäre dies wohlweiterhin als „politische Werbung” erfasst.Zudem muss ein Inhalt, um doch nicht als politische Werbung zu gelten, nach demRats-Vorschlag unter redaktioneller Verantwortung (editorial responsibility”) geäußertworden sein.Dieser Begriff ist rechtlich nicht geklärt. ErwGr 19 im Rats-Entwurf verweist(nicht abschließend) auf die AVMD-RL. Dort ist „redaktionelle Verantwortlichkeit”in Art. 1(c) definiert als „Ausübung einer wirksamen Kontrolle sowohlhinsichtlich der Zusammenstellung der Sendungen als auch hinsichtlich ihrerBereitstellung entweder anhand eines chronologischen Sendeplans im Fallevon Fernsehsendungen oder mittels eines Katalogs im Falle von audiovisuellenMediendiensten auf Abruf”.Meines Erachtens passt diese Definition (Sendeplan, Katalog) nicht in den breitenKontext des VO-Vorschlags. Denn der VO-Vorschlag ist nicht auf Video-Sharing-Plattformen oder Rundfunkanbieter beschränkt: Tweets auf Twitter folgen keinemSendeplan; Creators auf TikTok haben meist weder Sendeplan noch Katalog,sondern geben den Content in die Hände des Algorithmus.„Redaktionelle Verantwortlichkeit” im VO-Vorschlag muss daher eigenständig, undzwar schlicht als „Ausübung einer wirksamen Kontrolle über die Verbreitung desInhalts” verstanden werden. Dabei kann es nicht auf Förmlichkeiten ankommen, wieetwa eine redaktionelle Betreuung durch eine dritte Person. Es kann auch nicht aufmaterielle Qualitätsstandards (z.B. Recherche) ankommen. Denn im Medienrechtsind solche Standards bekannt (z.B. § 19 MStV: journalistisch-redaktionelleSorgfalt), sie tauchen im Rats-Vorschlag aber gerade nicht auf.- 3 -Am plausibelsten scheint, dass die „redaktionelle Verantwortlichkeit” desRats-Vorschlags eben vorliegt, wenn eine natürliche Person wirksam dieVerantwortlichkeit für die Verbreitung des Inhalts übernimmt. Die Person muss nichtmit dem Autor identisch sein, aber Kontrolle über das „ob” der Veröffentlichunghaben, z.B. der Account-Inhaber. Diese Person müsste entweder mit Klarnamenoder zumindest leicht identifizierbar auftreten, da wohl nur dann Verantwortungübernommen wird. Ausnahmen erscheinen denkbar bei Strohmannkonstruktionen.Das hiesige Verständnis (grundsätzlich kann jeder redaktionelle Verantwortungübernehmen) wäre wohl schon im Lichte der Kommunikationsfreiheiten geboten:Eine Diskriminierung von Normalnutzern unter Klarnamen gegenüber etwaprofessionellen Redaktionen usw. erscheint nicht rechtfertigungsfähig.De-Amplifizierung und De-Targeting politischerÄußerungen: Die verschiedenen Entwürfe imVergleichWas folgt hieraus nun für die angesprochenen Plattform-Algorithmen und ihrenUmgang mit „politischer Werbung“?Nach Art. 12(1) des KOM-Entwurfs darf das „Targeting oder Amplifizieren” imZusammenhang mit „politischer Werbung” nicht mit der Verarbeitung sensitiverDaten nach Art. 9(1) DS-GVO einhergehen, das heißt YouTube beispielsweisedürfte dann politische Werbung (nach dem KOM-Entwurf auch: politischeJedermann-Botschaften) nicht mehr anhand von Merkmalen wie politischer Meinung,ethnischer Herkunft u.ä. sortieren und empfehlen. Twitter könnte einen Jedermann-Tweet zum Thema Vergesellschaftung von Wohnraum nicht mehr gezielt an„links” eingeordnete Nutzer ausspielen – aber noch an Nutzer mit dem Merkmal„niedriges Einkommen”. Zwar sieht Art. 12(2) wiederum mit Verweis auf Art. 9(2)(a) und (d) DS-GVO eine Rückausnahme vor: Gerade wenn eine Einwilligungvorliegt, wäre das Targeting und Amplifizieren doch wieder voll erlaubt. DieserEinwilligungsvorbehalt hilft Rezo & Co. aber nur begrenzt. Denn im Zweifel werdenNutzer ihre Werbeeinwilligungen restriktiv einstellen. Art. 26(1)(d) DSA fördert diessogar. „Politische Werbung” werden Nutzer wohl oft abstellen. Dass sie damit dannaber auch (kontra-intuitiv) politische Jedermann-Äußerungen de-amplifizieren, dürfteselten bekannt sein.Der Rats-Entwurf folgt für das hier interessierende „Targeting oder Amplifizieren”grundsätzlich dem KOM-Entwurf. Allerdings fällt dies im Rats-Entwurf marginalzurückhaltender aus, weil ja die Definition von politischer Werbung geringfügig engerausfällt als im KOM-Entwurf. Mit dem Rats-Entwurf wären immerhin „opinions” unter„editorial responsibility”, also – nach meinem Verständnis – vor allem Meinungenunter Klarnamen von der De-Amplifizierung ausgenommen.Das Europäische Parlament schlägt komplizierte Regelungen zu Art. 12 vor. DasKapitel III, in dem sich Art. 12 befindet, soll allerdings insgesamt neu überschriebenwerden mit „Targeting … of Political Advertising Services”. Dadurch würde Art.12 nicht mehr für jegliche politische Werbung im Sinne der VO-Definition, sondern- 4 -nur noch im Zusammenhang mit Dienstleistungen gelten, das heißt vor allem beiGegenleistungen (bezahlten Kampagnen usw.). Der EP-Entwurf stellt damit eineAbkehr von KOM- und Rats-Entwurf dar, denn (unbezahlte) politische Jedermann-Äußerungen wären von Art. 12 nicht mehr erfasst: Sowohl unabhängigen Influencern(Rezo) als auch politischen Jedermann-Tweets droht nach dem EP-Vorschlag keineDe-Amplifizierung.Fazit: Was ist von alledem zu halten?Der VO-Vorschlag zu politischer Werbung soll einerseits „politische Werbung” imklassischen Sinne, d.h. Platzierung von Botschaften gegen Entgelt, regulieren.Der Vorschlag soll aber auch das Targeting und Amplifizieren von politischemUGC-Content, also unabhängige und unbezahlte politische Aussagen wie RezosZerstörung der CDU oder politische Jedermann-Tweets erfassen. Ehrlicherweisemüsste der Name des VO-Vorschlags daher lauten: „über die Transparenz und dasTargeting politischer Werbung und politischer Aussagen”.Dies war von den Entwurfsverfassern offenbar so gewollt. Auf diesem Wegsoll politischer borderline-content, Verschwörungstheorien & Co., d.h. Inhalte,welche die Algorithmen scheinbar so lieben und unter denen versteckteDesinformationskampagnen (Kreml-Trolle & Co.) offenbar gerne „mitschwimmen“,auf Online-Plattformen geschwächt werden, und zwar auch dann, wenn diePlattformen hierfür kein Geld erhalten.Der KOM-Entwurf geht insofern am weitesten, da der Algorithmus diese politischenÄußerungen nicht mehr so zielgruppengenau ansteuern dürfte. Das EP nimmt diegegensätzliche Haltung ein: Unbezahlter oder schlicht unabhängiger UGC soll nichtmehr unter die Vorgabe zur De-Amplifizierung fallen. Das Ziel, Kreml-Trolle usw.zu de-amplifizieren, sofern sich diese unter „Normalnutzer“ mischen, gibt der EP-Entwurf damit freilich auf.Der Rat, d.h. die Mitgliedstaaten, versuchen einen Mittelweg, der aber tatsächlichviel näher am KOM-Entwurf liegt als beim EP. Nach dem Rat bleiben nur Meinungen(opinions) unter redaktioneller Verantwortlichkeit von der De-Amplifizierungverschont. Diese Rückausnahme erscheint wenig gelungen: Sie auf Meinungen(opinions) zu beschränken, ist schwer verständlich – auch Tatsachenäußerungensollten erfasst sein. Der weitere Ansatz des Rates, wonach es auf eine redaktionelleVerantwortlichkeit ankommen soll, führt in Richtung Zwei-Klassen-Nutzerschaft:Wer unter Klarnamen, jedenfalls identifizierbar auftritt, kann danach weiterhinvoll-amplifiziert politische Meinungen tweeten; anonyme Postings hingegenwerden de-amplifiziert. Ich persönlich halte einen solchen Ansatz (PrivilegierungKlarnamennutzung) für eine sinnvolle Ausrichtung in der Online-Regulierung. Aber:Indirekte Klarnamenpflichten sind bisher eher nicht mehrheitsfähig, sie sollten offendiskutiert werden!Auf einem ganz anderen Blatt steht, wie effektiv es gegen Desinformation dannwirklich ist, anonyme oder Fake-Profile bei der Verbreitung politischer Inhalte zude-amplifizieren. Vielleicht sind die Hoffnungen des Gesetzgebers hier zu groß, mit- 5 -einer einzigen knackigen Vorgabe („De-Amplifiziere!”) Probleme zu lösen, für die eseine silver bullet nun einmal nicht gibt. Zu beachten ist, dass die sensitiven Daten,an welche Art. 12(1) VO-Vorschlag anknüpft, beim Amplifizieren und Targeten garnicht entscheidend sein müssen. Die wichtigen interaktions-basierten kollaborativenFiltermethoden brauchen solche Daten noch weniger.Bliebe zu fragen: Was denn dann?Zunächst einmal: Gegen Desinformation helfen nur viele kumulative Maßnahmen,die hier nicht abschließend diskutiert werden können. Vorgaben für Online-Plattformen sind ein wichtiger Teilaspekt.Ein Ansatz bei Online-Plattformen wäre, Empfehlungssysteme normativredaktionellen Entscheidungen gleichzustellen, d.h. die algorithmische Empfehlungvon Inhalten (jedenfalls in Risikofällen, z.B. bei anonymen Nutzern oder bei Viralität)als eigene Inhalteverbreitung der Plattformen zu behandeln. Aber: Das wird (soschnell) nicht kommen, zumal auch dieser Vorschlag keine silver bullet wäre. Es istleider komplex!Daneben gibt es – zum Teil gerade erst eingeführt – bereits Instrumentarien fürdie Behörden, die es auszuschöpfen gilt. Die Landesmedienanstalten könntenversuchen, Verletzungen der journalistischen Sorgfaltspflichten (§ 19 MStV) zusanktionieren (Geldbuße gegen Ken Jebsen wegen Verschwörungstheorien?). DieKommission könnte über das Risikominderungsregime in Art. 34 f. DSA Plattformengezielt zur Anpassung der Algorithmen auffordern, wenn diese Desinformationzu stark amplifizieren. Weiter müsste die Umsetzung des Code of Practice onDisinformation gestärkt werden. Danach verpflichten sich u.a. Online-Plattformendazu, Desinformation zu de-monetarisieren und Fact-Checking zu stärken. DieBedeutung des Code of Practice dürfte zunehmen, da die Befolgung im DSA alsnaheliegende Maßnahme konzipiert ist, vgl. Art. 45, 63, 75(2) DSA.Die genannten Instrumentarien sind allerdings mühsam und erfordern starke undauch mutige Behörden – der Vorwurf vom Wahrheitsministerium ist zu erwarten.Gleichzeitig ist eine gute parlamentarische und gerichtliche Kontrolle wichtig – weiles ja tatsächlich nicht ungefährlich ist, wenn Behörden in die Inhalteverbreitung aufOnline-Plattformen, zumal jenseits klarer Kategorien wie „rechtswidrig/rechtmäßig“eingreifen.Klar ist: Es bleibt kompliziert. Der VO-Vorschlag zur politischen Werbung wirddem (noch) nicht gerecht, weil die derzeitigen Entwürfe unbeabsichtigte Folgen fürpolitische Jedermann-Tweets haben könnten, was einer breiteren Debatte bedarf.- 6 -

Politische Werbung und Desinformation

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