Jäckel, Laura

Laven, Timo

Schoog, Yannick

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Die Quadratur des parteipolitischenKreisesJuWiss Redaktion 2023-03-14T07:42:35von  LAURA JAECKEL, TIMO LAVEN und YANNICK SCHOOGIn seinem Urteil vom 22. Februar 2023 fordert auch der Zweite Senat desBVerfG, was bereits vor ihm viele gefordert hatten: eine gesetzliche Grundlagefür die Finanzierung sog. parteinaher Stiftungen. In ihrem Fehlen erkannte dasGericht eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit der Alternative fürDeutschland (AfD) aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, da im Haushaltsgesetz 2019Mittel für sechs politische Stiftungen mit Ausnahme der Desiderius-Erasmus-Stiftung (DES) vorgesehen waren.Das neue Urteil hat bereits erste Würdigungen erfahren (auspolitikwissenschaftlicher Perspektive hier und einer juristischen hier). Das Verhältnisvon Partei und parteinaher Stiftung identifiziert auch Alexander Hobusch in seinemBeitrag als zentrale Frage. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf diesesParadoxon: Wie sollen die parteinahen Stiftungen „rechtlich und organisatorischunabhängige Institutionen“ sein und das „Distanzgebot“ einhalten, wenn siegleichzeitig mit den jeweiligen Parteien in einem „besonderen Näheverhältnis“stehen (2023, Rz. 195)? Nach einer Analyse des Urteils im Hinblick auf diesesParadoxon zeichnen wir dessen Genese nach und schlagen schließlich einegeeignetere Abgrenzung zwischen Parteien und Stiftungen vor als diejenige, die dasBVerfG vornimmt.Das Paradoxon: „Rechtliche und tatsächliche Unabhängigkeit“ beigleichzeitigem „besonderen Näheverhältnis“Parteinahe Stiftungen fallen nicht unter den Parteienbegriff des Art. 21 GG,da sie ihre satzungsmäßigen Aufgaben in organisatorischer und personellerUnabhängigkeit erfüllen (Jarass/Pieroth, Art. 21, Rz. 9; Hömig/Wolff, Art. 21, Rz. 5;- 1 -kritisch dazu: BeckOK, Art. 21, Rz. 50). Danach berührt die staatliche Finanzierungvon parteinahen Stiftungen die Parteien nicht unmittelbar in ihrem Recht aufChancengleichheit. Dies geht zurück auf die vom BVerfG in seinem ersten Urteilzur Stiftungsfinanzierung geforderte rechtliche und tatsächliche Trennung vonPartei und Stiftung (1986, Rz. 32). Parteinahe Stiftungen sind danach als von denParteien unabhängige Dritte zu qualifizieren, wenn und sofern sie das sogenannteDistanzgebot einhalten.In seinem aktuellen Urteil stellt das BVerfG dennoch einen (mittelbaren) Eingriffin den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien fest. Bemerkenswert ist,dass das BVerfG das Distanzgebot zwischen Partei und Stiftung keineswegsüber Bord wirft, gleichzeitig aber eine faktische oder mittelbare Beeinträchtigungder Chancengleichheit durch Zuweisung staatlicher Mittel an Dritte insbesonderedaran knüpft, dass „zwischen Leistungsempfänger und politischer Partei einbesonderes Näheverhältnis besteht“ (2023, Rz. 177). Indem das Gericht ein solchesbesonderes Näheverhältnis zwischen Stiftungen und Parteien anerkennt, unternimmtes einen waghalsigen Balanceakt zwischen der Vermeidung (verfassungswidriger)versteckter Parteienfinanzierung und (von der Verfassung gebotener) Wahrung desDistanzprinzips.Zwar erkannte das BVerfG bereits im ersten Urteil zur Stiftungsfinanzierung an, dasseine gleichheitsgerechte Stiftungsförderung verfassungsrechtlich geboten ist, da dieArbeit der Stiftungen „der ihnen jeweils nahestehenden Partei in einem gewissenMaße zugute kommt“ bzw. „diese daraus regelmäßig einen größeren Vorteil ziehenwird als andere“ (1986, Rz. 37f.). Dennoch pochte das alte Urteil gerade auf dieDistanz zwischen Parteien und Stiftungen. Dass die Distanz nun um die besondereNähe ergänzt wird, ändert den Fokus und weist auf eine implizite Abkehr von derfrüheren Rechtsprechung hin.Das Gericht wird nicht müde zu betonen, dass es sich bei politischen Stiftungenzwar einerseits um rechtlich und organisatorisch unabhängige Dritte handelt,andererseits aber „zwischen den einzelnen Parteien und den von ihnen jeweilsanerkannten politischen Stiftungen ein besonderes Näheverhältnis“ besteht (2023,Rz. 206). Gelingt dem BVerfG hier die Quadratur des Kreises?Das Distanzgebot erfordert zunächst die rechtliche und tatsächliche Unabhängigkeitder Stiftungen von den Parteien, eine selbstständige und eigenverantwortlicheWahrnehmung der Stiftungsaufgaben in geistiger Offenheit, sowie eine gelebteDistanz in personeller (d.h. Inkompatibilität zwischen Stiftungs- und Parteifunktionen)wie finanzieller Hinsicht (d.h. Verbot geldwerter Leistungen von Stiftungen an dieParteien, Rz. 197). Gleichzeitig muss die Zwecksetzung von Parteien und Stiftungeneindeutig voneinander abgrenzbar sein. So weit, so gut.Die Begründung eines gleichwohl festzustellenden besonderen Näheverhältnisseszwischen Parteien und Stiftungen erscheint vor diesem Hintergrund aberinkonsequent. Es ist widersprüchlich, wenn das Gericht beim Näheverhältnisinsbesondere auf die Personalfrage abstellt: Mit umgekehrter Stoßrichtung verweistes hier auf die nicht unerheblichen personellen Verflechtungen zwischen Parteienund Stiftungen, die charakteristisch für deren Nähe seien (2023, Rz. 208). Welcher- 2 -Grad personeller Überlappung ausreichend, aber gleichzeitig nicht zu viel ist, bleibtdabei unklar.Darüber hinaus begründet das BVerfG das besondere Näheverhältnis mit dergemeinsamen politischen Grundströmung, die Partei und Stiftung zu fördernversuchen. Dies hat zur Folge, dass sich beide Institutionen „auch tatsächlichund auf Dauer nahestehen“ (2023, Rz. 210). Die Formulierung überrascht, hatdas Gericht doch zuvor die tatsächliche Unabhängigkeit als Voraussetzung desDistanzgebots postuliert, an deren Bestehen ein Näheverhältnis jedoch Zweifel sät.Eine überzeugende Auseinandersetzung mit der Frage, inwiefern seine Judikaturzum Distanzgebot bei der Stiftungsfinanzierung in dieser (vermeintlich) strikten Formheute weiterhin Gültigkeit beanspruchen kann und sollte, bleibt das BVerfG schuldig.Auf die Kritik an seiner bisherigen Rechtsprechung geht das Gericht in nur einemAbsatz ein (2023, Rz. 201). So schneidert es seine Entscheidung auf die Realität zu,geht diesen Weg in der Begründung aber nicht konsequent zu Ende.Hintergrund: (versteckte) Parteienfinanzierung in der altenBundesrepublikDiese widersprüchliche Argumentation geht auf die Trennung zurück, die dasBVerfG in seiner ersten Entscheidung zur Stiftungsfinanzierung 1986 vorgenommenhat, die inhaltlich noch durch das erste Urteil zur Parteienfinanzierung von 1966determiniert war.Dieser Trennung lag die Überlegung zugrunde, dass die Funktion der Parteien alsBindeglieder zwischen Staat und Gesellschaft von ihnen nur effektiv wahrgenommenwerden könnte, wenn Organisation und Finanzierung staatsfrei ausgestaltetwerden. Demnach würde eine „völlige oder auch nur überwiegende Deckung desGeldbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln“ zu einer staatlichen Beeinflussungdes Meinungs- und Willensbildungsprozesses führen (1966, Rz. 145). Aufgrundder zentralen Bedeutung der Parteien für demokratische Wahlen, sah das Gerichtdemgegenüber Kosten als erstattungsfähig an, die in unmittelbarem sachlichemund zeitlichem Zusammenhang mit dem Wahlkampf ausgegeben wurden (1966,Rz. 168 ff.). In der Praxis führte die vom BVerfG ermöglichte pauschale Berechnungallerdings zu einer weitgehenden Ausweitung der Wahlkampfkosten, die letztlicheiner Basisfinanzierung gleichkam (Volkmann, ZRP 1992, 325). Dass es sich beieiner solchen Differenzierung zwischen Wahlkampf- und sonstigen Kosten um eineFiktion handle, erkannte das BVerfG in seinem zweiten Parteienfinanzierungsurteilvon 1992 ausdrücklich an und ermöglichte eine staatliche Basisfinanzierungpolitischer Parteien (Rz. 89).Das erste Stiftungsurteil aus 1986 stand im Lichte dieser älteren Rechtsprechung,die lediglich eine Finanzierung der Wahlkampfkosten zuließ. So wird die Sorgedes Gerichts vor einer „verdeckten Parteienfinanzierung“ verständlich: Bei einerFinanzierung der Stiftungen musste sichergestellt werden, dass ihre Arbeit nichtder der politischen Parteien gleichkommt und de facto eine Parteienfinanzierungerreicht würde. Die Arbeit der Stiftungen an sich stand hingegen in keinem- 3 -unmittelbaren Bezug zum Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien, sodass gegenihre Finanzierung keine Bedenken bestanden. Die Stiftungsfinanzierung war also nurdann verfassungsrechtlich problematisch, wenn mit ihr das Risiko einer Finanzierungder Parteiarbeit abseits des Wahlkampfes einhergegangen wäre. Diesem konntedurch die organisatorische Abgrenzung praktikabel begegnet werden: Solange dieStiftungen nur parteinah, darüber hinaus aber unabhängig waren, bestand keinRisiko einer Parteienfinanzierung.Zu der oben dargestellten widersprüchlichen Situation führte die Rechtsprechungerst durch Hinzunahme der gleichheitsrechtlichen Problematik. Aufgrund derSorge vor einer versteckten Parteienfinanzierung (1986, Rz. 153 f.) beschäftigtesich das Gericht lediglich mit der formalen Unabhängigkeit der Stiftungen;inwiefern die Stiftungsarbeit aber trotz Unabhängigkeit einen Einfluss auf dieMeinungs- und Willensbildung haben kann, war nicht von Bedeutung. Grunddafür könnte die politische Lage in der Ära nach Adenauer gewesen sein: Seit1961 bestand der Bundestag nur noch aus Union, SPD und FDP, unter derenStiftungen die Finanzierung seitdem gleichheitsgerecht und konfliktfrei verlief.Die Chancengleichheit hätte daher erst in Bezug auf die Grünen bedeutsamwerden können, die zur Zeit des Urteils vor nur drei Jahren erstmalig mit 5,6% der Zweitstimmen in den Bundestag eingezogen waren – ein bundesweiterStiftungsverband wurde erst zwei Jahre nach dem Urteil gegründet. AlsDreiparteienstaat wurden diese im politischen und verfassungsrechtlichenDiskurs noch nicht als dauerhafte Strömung wahrgenommen: Im erstenParteienfinanzierungsurteil nahm das Gericht noch an, dass die 5 % Hürde alleinnicht geeignet sei, „den Mißbrauch zu verhindern, daß sich kleine Splittergruppennur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil er vom Staat finanziert wird.“ (1966, Rz.182). Dass die Chancengleichheit neuer Parteien, deren Aufkommen als Missbrauchbefürchtet wurde, nicht das tragende Motiv der Entscheidung war, ist vor diesemHintergrund einleuchtend.Vorschlag: funktionale statt organisatorische AbgrenzungSeit die Voraussetzungen der Parteienfinanzierung durch das zweiteUrteil entschärft wurden, entfällt auch das Argument einer verstecktenParteienfinanzierung. Die Gesamtsumme der Stiftungsfinanzierung ist seit 1986von 85,8 Mio. DM auf 699,8 Mio. € angestiegen und ist damit etwa dreimal höherals die derzeitige Parteienfinanzierung (193,5 Mio. €). Auch heute besteht daherein erhebliches Interesse daran, dass die Gelder tatsächlich der Stiftungs- undnicht der Parteiarbeit zufließen. Zweifelhaft ist aber, ob es dazu der künstlichenTrennung in organisatorischer Hinsicht bedarf, die das BVerfG auch in seinerjüngsten Entscheidung aufrechterhält. Zwar hat das BVerfG in der mündlichenVerhandlung Stiftungsvertreter:innen sowie Sachverständige angehört. ImUrteil bleiben die Ergebnisse dieser Anhörungen jedoch – die etwas polemischeFormulierung wird uns hoffentlich verziehen – schwammiger Jurist:innensprech parexcellence: So seien die leitenden Stiftungsorgane „jedenfalls nicht vornehmlichaus in hervorgehobener Stellung aktiven Parteimitgliedern“ rekrutiert. Mankönnte wohl einen einzelnen Beitrag darüber schreiben, die einzelnen Caveatsdieser Formulierung aufzudröseln. Die Tätigkeit der Stiftungen erfolge darüber- 4 -hinaus „bisweilen“ sogar im Dissens mit den Parteien. Dass keine Hinweise auf„unmittelbare Einflussnahmen“ bestehen, verschließt vor einer Realität die Augen,in denen solche Beeinflussungen gerade nicht den Dienstweg beschreiten, sondernsubtilerer Natur sind. Personelle Verflechtungen bestehen außerdem, dies hat auchdas BVerfG anerkannt. Dass die Stiftungen organisatorisch vollständig unabhängigsein sollen, wenn bis zu drei Viertel der Mitglieder des Vorstandes jedenfalls zuvorparteipolitisch aktiv waren, überzeugt nicht.Diese Verflechtungen sind als solche auch nicht problematisch, sondernnaturgemäßer Nebeneffekt des Konzepts von parteinahen Stiftungen.Politische Ideen verbreiten sich durch Menschen, durch Persönlichkeiten, die inParteien, aber auch in ihren Stiftungen tätig werden können. Im Hinblick auf dieFinanzierung von Stiftungen ist daher nicht die personelle oder organisatorischeUnabhängigkeit, sondern die tatsächliche Wahrnehmung unterschiedlicherAufgaben ausschlaggebend und zu besorgen. Die enorme Summe staatlicherStiftungsfinanzierung ergeht mit der Zweckbindung Stiftungsarbeit. WährendParteien der politischen Meinungs- und Willensbildung dienen, besteht die zentraleAufgabe von Stiftungen in der Nachwuchsförderung sowie der politischen Bildung.Letztere befasst sich typischerweise nicht mit tagesaktuellen politischen Themen,sondern mit grundlegenderen Fragen des gesellschaftlichen Zusammenlebens.Insbesondere die Auslandsarbeit ist wichtiger Teil der Arbeit der parteinahenStiftungen. Insoweit ist verfassungsrechtlich sicherzustellen, dass die Mittel nichtzur Partei- oder Wahlkampfarbeit genutzt werden. Ohne enge verfassungsrechtlicheKontrolle bestünde das Risiko einer möglichst Wahlerfolg versprechendenVerwendung, die den eigentlichen Zielen möglicherweise nicht mehr gerecht wird.Daraus wird deutlich, dass die zentrale Voraussetzung in einer funktionalen,nicht einer organisatorischen Abgrenzung zur Partei bestehen muss. Diesefordert das BVerfG also zutreffend, die organisatorische Unabhängigkeit istdemgegenüber in der Realität schwer einzuhalten und vor dem Hintergrunddes besonderen Näheverhältnisses widersprüchlich. Dies erkennt im Ansatzauch das BVerfG, verkompliziert die Lage jedoch mit seinem gleichzeitigenBeharren auf das Distanzgebot. Überzeugender wäre es, auf das Merkmal derorganisatorischen Unabhängigkeit zu verzichten und lediglich eine funktionaleAbgrenzung vorzunehmen. Die Finanzierung muss also daran gebunden sein, dassdie von der Stiftung verrichtete Arbeit keine Überschneidungen mit der Parteiarbeitenthält, personelle Verflechtungen sind hingegen nicht relevant. Es geht nichtdarum, wer tätig wird, sondern vielmehr um das Ziel der Tätigkeit. Dies könntegleichzeitig zu einer Rückbesinnung der Parteien auf ihre verfassungsmäßigenAufgaben führen, während sonstige Tätigkeitsfelder in die Stiftungen ausgegliedertwerden sollten. Damit kann zugleich auch der Widerspruch aufgelöst werden: Dasreal existierende Näheverhältnis zwischen Partei und Stiftung kann anerkanntwerden ohne zugleich eine organisatorische Unabhängigkeit fingieren zu müssen.Das zutreffende Ergebnis der Entscheidung könnte so auch ohne Quadratur desKreises erreicht werden.- 5 -Zitiervorschlag: Jaeckel, Laura / Laven, Timo / Schoog, Yannick, Die Quadraturdes parteipolitischen Kreises, JuWissBlog Nr. 8/2023 v. 14.03.2023, https://www.juwiss.de/8-2023/.Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung – Nichtkommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz. - 6 -

Die Quadratur des parteipolitischen Kreises

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