de Lange, T.

Groenendijk, C.A.

Dutch

Regeling die illegale derdelander aanspraak op insolventie-uitkering ontzegt is onrechtmatig. In antwoord op de prejudiciële vraag van de Centrale Raad van Beroep van 4 juni 2013 (ECLI: NL:CRVB:2013:CA0789) verklaart het Hof voor recht:Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/74/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002, moet in die zin worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke een derdelander die niet legaal in de betrokken lidstaat verblijft, niet wordt aangemerkt als werknemer die aanspraak kan maken op een insolventie-uitkering wegens met name onvervulde loonaanspraken in geval van insolventie van de werkgever, terwijl deze derdelander krachtens het civiele recht van die lidstaat wordt aangemerkt als „werknemer" die recht heeft op loon in verband waarmee hij tegen zijn werkgever beroep kan instellen bij de nationale rechter.<br/

International Migration, Integration and Social Cohesion online publications

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)UvA-DARE (Digital Academic Repository)HvJ EU (rolnummer C-311/13: Tümer)Groenendijk, C.A.; de Lange, T.Publication date2015Document VersionAuthor accepted manuscriptPublished inJurisprudentie VreemdelingenrechtLink to publicationCitation for published version (APA):Groenendijk, C. A., & de Lange, T. (2015). HvJ EU (rolnummer C-311/13: Tümer). 2. Casenote on: HvJ EU, 5/11/14, ECLI:EU:C:2014:2337 Jurisprudentie Vreemdelingenrecht,2015(1).General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s)and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an opencontent license (like Creative Commons).Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, pleaselet the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the materialinaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letterto: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. Youwill be contacted as soon as possible.Download date:10 Mar 2023Noot T. de Lange en C.A. GroenendijkHvJEU 5 november 2014, C-311/13, (Tümer) JV 2015/2, ve14001712 11. Kunnen werknemers uit landen buiten de EU rechten ontlenen aan de EU richtlijnen inzake sociaal beleid? In het arrest  Tümer beantwoordt het Hof van Justitie die vraag bevestigend. Hun rechten als werknemer op grond van de richtlijn 80/987/EEG inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever (tegenwoordig richtlijn 2008/94) zijn ook niet afhankelijk van de rechtmatigheid van hun verblijf. Het Unierecht doorbreekt hier de Nederlandse koppelingssystematiek. Al eerder in 2014 werd  duidelijk  dat  ook  andere  Europese  en  internationale  regels  grenzen  stellen  aan  het koppelingsinstrument, zie de European Committee on Social Rights 1 juli 2014, ve14001717 en ABRvS 22 oktober 2014, JV 2014/393, ve14001653. Andere waarden en belangen kunnen zwaarder wegen dan de handhaving van de vreemdelingenwetgeving. 2. Tümer is een Turkse burger die zeven jaar op basis van een verblijfsvergunning voor verblijf bij zijn echtgenote legaal in Nederland heeft gewerkt. Hij is in 1996 gescheiden. In 2005 vroeg hij om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd op grond van besluit 1/80. Die aanvraag werd twee jaar later afgewezen en in 2008 oordeelde de rechtbank dat Tümer geen voortgezet verblijfsrecht aan de artt. 6 en 7 van besluit 1/80 kon ontlenen. Tümer werkte met onderbrekingen vanaf 1997 en sinds 2005 bij dezelfde werkgever die ook premies voor hem afdroeg. Hij bleef daar werken toen voorjaar 2007 zijn verblijf niet langer rechtmatig was. Begin 2008 ging de werkgever failliet. Tümer’s aanvraag om een insolventieuitkering op grond van de WW werd afgewezen, omdat hij in de betreffende periode geen rechtmatig verblijf had. Zijn bezwaar en beroep hadden op dezelfde grond geen succes. De Centrale Raad legde aan het Hof van Justitie de vraag voor of de koppelingsbepalingen in de artt. 3 en 61 WW op grond waarvan een niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling niet als werknemer wordt beschouwd en  dus  geen insolventieuitkering  ontvangt,  wel  verenigbaar  zijn  met  richtlijn  89/987  (tegenwoordig richtlijn 2008/94) en met art. 137, lid 2 EG Verdrag (tegenwoordig art. 153, lid 2 VWEU) waarop die richtlijn is gebaseerd. Het Hof oordeelt dat de uitsluiting door de koppelingsbepalingen in de WW strijdig is met de tekst en het doel van de richtlijn en de rechtsgrondslag van dat instrument. Dit arrest heeft wijdere betekenis voor de bescherming van derdelanders door het Unierecht en voor de vraag of die bescherming wel of juist niet beperkt is tot derdelanders die rechtmatig in een lidstaat verblijven. 3. De Europese Commissie wierp in haar memorie bij  het Hof de vraag op of Tümer’s verblijf in het betreffende tijdvak eigenlijk niet rechtmatig in Nederland was omdat hij een voortgezet verblijfsrecht aan besluit 1/80 kon ontlenen. Gezien zijn lange arbeidsverleden in Nederland was dat een voor de hand liggende vraag.  Het Hof gaat echter niet in op die suggestie, maar volstaat met de constatering dat de Centrale Raad van Beroep geen vraag over besluit 1/80 heeft gesteld en had geconstateeerd dat Tümer geen hoger beroep had ingesteld tegen de uitspraak van de Vreemdelingenkamer waarbij zijn aanvraag om een verblijfsvergunning op grond van dat besluit was afgewezen (r.o. 29 en 30). Het Hof laat in het  midden  of  voor  een  Turkse  burger,  nadat  de  nationale  rechter  heeft  vastgesteld  dat  hij  geen verblijfsrecht  aan het Associatierecht ontleent,  daarmee elk verder beroep op het Associatierecht is afgesneden.  Het  openbreken  van  een  nationale  uitspraak  met  formele  rechtskracht  en  het beantwoorden van vragen over een heel ander onderwerp dan de verwijzende rechter aan de orde stelt gaat duidelijk verder dan het herformuleren van diens vraag. Het gaat het Hof kennelijk te ver.4. De Nederlandse regering en het UWV voerden twee centrale argumenten aan: art. 153(2) VWEU, de rechtsgrondslag  van  de  richtlijn  inzake  de  bescherming  van  werknemers  bij  insolventie  van  de werkgever, heeft geen betrekking op werknemers uit derdelanden en toepassing van die richtlijn op derdelanders zonder rechtmatig verblijf  zou strijdig zijn met het immigratiebeleid van de EU en met richtlijn 2003/109 inzake de status van langdurig ingezeten derdelanders. Het eerste argument betreft de personele  werkingssfeer  van het  Unierecht:  is  het  sociale  beleid  van de EU op derdelanders  van toepassing of geldt het alleen voor Unieburgers? Hier gaat het om de nationaliteit van de betrokkenen. Het tweede argument betreft  de verblijfsstatus van derdelanders: kunnen ook  derdelanders zonder rechtmatig verblijf rechten aan de richtlijnen ontlenen? Dat deel van het betoog is in feite een poging om WRV / SMN – www.MigratieWeb.nl – © Stichting Migratierecht NederlandNoot T. de Lange en C.A. GroenendijkHvJEU 5 november 2014, C-311/13, (Tümer) JV 2015/2, ve14001712 2het koppelingsinstrument naar het EU niveau te tillen. Het Hof maakt in navolging van de AG korte metten met het eerste argument: de tekst van art. 153, lid 2 VWEU noch de doelstelling (het verbeteren van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van werknemers) is tot Unieburgers beperkt. Derdelanders zijn dus niet uitgesloten (r.o. 32). De AG had er op gewezen dat sommige bepalingen van primair Unierecht alleen voor Unieburgers gelden (de regels inzake het vrij verkeer van werkemers – even  afgezien  van  hun  gezinsleden  uit  derde  landen)  en  andere  bepalingen  alleen  derdelanders betreffen, zoals de op grond van de artt. 77-79 VWEU vastgestelde regels inzake visa, immigratie en asiel. De meeste bepalingen van Unierecht bevatten niet een dergelijke beperking en kunnen “ongeacht de nationaliteit van de betrokkenen” worden toegepast. Deze bepalingen “kunnen worden aangevoerd door derdelanders of tegen hen worden ingeroepen indien hun situatie een aanknopingspunt heeft met het Unierecht.” (punten 45-49 van de conclusie). 5. De conclusie van het Hof geldt evenzeer voor de andere sociale richtlijnen die op grond van art. 153(2) VWEU (het oude 137(2) EGV) zijn vastgesteld. In die richtlijnen en hun rechtsgrondslag worden derdelanders evenmin uitgesloten en hun doelstelling wordt evenzeer bepaald door art. 151 VWEU (het oude art. 136 EGV). Zie bijvoorbeeld de Arbo-kaderrichtlijn 89/391 en de daarop gebaseerde richtlijnen zoals bijvoorbeeld de richtlijn betreffende de minimum veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het manueel  hanteren  van  lasten  met  gevaar  voor  met  name rugletsel  voor  de  werknemers,  Richtlijn 89/391/EEG,  waarin  geen  beperking  van  de  definitie  van  werknemer  mogelijk  is,  ook  niet  naar nationaliteit.  Het  Hof  heeft  al  eerder  uitgemaakt  dat  bijv.  de  richtlijn  inzake  de  omwisseling  van rijbewijzen niet alleen op Unieburgers maar ook op derdelanders van toepassing is: “Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, (….) richtlijn 80/1263 niet uitsluitend van toepassing is op de onderdanen van de lidstaten, maar op de houders van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs, ongeacht hun nationaliteit.  Iemand  als  Awoyemi,  die  houder  is  van  een  door  de  bevoegde  autoriteiten  van  het Verenigd Koninkrijk afgegeven rijbewijs van Europees model dat  op het ogenblik van de feiten nog geldig  was,  valt  derhalve  onder  de  personele  werkingssfeer  van  de  richtlijn.”  (arrest  Awoyemi, ECLI:EU:C:1988:521, r.o. 22 en 23). Voor verreweg de meeste Unierechtelijke regels geldt hetzelfde: hun personele werkingssfeer is niet beperkt tot Unieburgers en uit hun doelstelling volgt juist dat ze gelden ongeacht de nationaliteit van de betrokken personen.6.  De twee richtlijnen tegen discriminatie, 2000/43 en 2000/78,  vormen geen uitzondering op deze hoofdregel. Derdelanders vallen onder de personele werkingssfeer van die richtlijnen en genieten dus de daarin geregelde bescherming. Maar beide richtlijnen bevatten een art. 3(2) dat onderscheid naar nationaliteit of verblijfsstatus uitsluit van de materiële werkingssfeer: “Deze richtlijn is niet van toepassing op verschillen in behandeling gebaseerd op nationaliteit en doet geen afbreuk aan voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en staatlozen tot c.q. op het grondgebied van de lidstaten,  noch aan enige behandeling die het  gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen van derde landen en staatlozen.” Het feit dat een dergelijke beperkende clausule zeldzaam is in het secondaire Unierecht vormt een extra aanwijzing dat andere richtlijnen en verordeningen, tenzij uit de tekst het tegendeel blijkt, gelden ongeacht de nationaliteit van de betrokkene personen. 7. De meeste richtlijnen of verordeningen inzake de toelating en de rechtspositie van burgers van derde landen  op  grond  van  de  artt.  77-79  VWEU,  zoals  de  Gezinsherenigingrichtlijn,  de  Langdurig ingezetenrichtlijn,  de  Blauwe  Kaartrichtlijn  of  de  Kaderrichtlijn  arbeidsmigratie,  verlenen  materiële rechten alleen aan rechtmatig verblijvende derdelanders. Wel worden in die instrumenten procedurele rechten  aan  derdelanders  zonder  rechtmatig  verblijf  toegekend.  Het  betoog  van  de  Nederlandse regering  dat  uit  de  beperking van de  gelijke behandeling  in één van die  richtlijnen  tot  rechtmatig verblijvende  derdelanders  volgt  dat  ook  de  richtlijn  inzake  de  bescherming  van  werknemers  bij insolventie van de werkgever alleen voor rechtmatig verblijvende derdelanders geldt, wordt door het Hof verworpen. De beperking tot legaal verblijvende derdelanders in richtlijn 2003/109 sluit volgens het Hof WRV / SMN – www.MigratieWeb.nl – © Stichting Migratierecht NederlandNoot T. de Lange en C.A. GroenendijkHvJEU 5 november 2014, C-311/13, (Tümer) JV 2015/2, ve14001712 3“geenszins  uit  dat andere  Uniehandelingen,  zoals  richtlijn  80/987,  onder  andere  voorwaarden,  ter verwezenlijking van de aan die handelingen eigen doelstellingen, rechten toekennen aan derdelanders” (r.o.  33). Deze  overweging  is  algemeen  geformuleerd.  Uit  de  beperking  van  rechten  tot  legaal verblijvende  derdelanders  in  andere  migratie-  en  asielrichtlijnen  kan  dus  evenmin  tot  een overeenkomstige beperking van de personele werkingssfeer van richtlijnen op heel andere gebieden van  het  Unierecht  worden  geconcludeerd.  De  koppelingssystematiek  blijft  in  het  Unierecht  op  dit moment tot de instrumenten inzake migratie en asiel van derdelanders beperkt.8. In de rest van het arrest gaat het Hof met name in op het begrip werknemer, dat in de Richtlijn 2008/94  niet  verder  wordt  gedefinieerd.  Richtlijn  2008/94  is  van  toepassing  op  uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers  die  in  staat  van  insolventie  verkeren  (artikel  1,  tweede  lid).  Wat  onder  het   begrip ‘werknemers’ moet worden verstaan, aldus het tweede artikel, lid twee, wordt in het nationale recht gedefinieerd. De Nederlandse civielrechtelijke uitleg van het begrip werknemer houdt in dat ook een vreemdeling  zonder  rechtmatig  verblijf  werknemer  kan  zijn  en  dus  aanspraak  kan  maken  op loondoorbetaling, ontslagbescherming en -vergoeding. Het verbod op tewerkstelling van iemand zonder rechtmatig verblijf zoals dat nu is neergelegd in artikel 2 Wav maakt naar Nederlands recht niet dat sprake  is  van  een  nietige  overeenkomst  indien  een  werkgever  een  vreemdeling  tewerkstelt.  Dit bepaalde de Hoge Raad al in 1981 (NJ 1981, 492). Deze civiel rechtelijke kwalificatie waarbij ook de illegaal tewerkgestelde vreemdeling werknemer is, is voor het HvJEU aanleiding om te concluderen dat in het Nederlandse recht de definitie van werknemer ook werkende vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf omvat (r.o. 47). 9. Niet alle werknemers naar nationaal recht hoeven echter onder de werking van richtlijn 2008/94 te vallen. De werking van de richtlijn mag worden beperkt, maar alleen bij wijze van uitzondering mogen de lidstaten “bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluiten op grond van het bestaan van andere waarborgen, indien vaststaat dat deze de belanghebbenden een zelfde mate van bescherming bieden als deze richtlijn.”  Zulke andere beschermende waarborgen kent het Nederlandse  recht  niet  voor  vreemdelingen.  Expliciet  mogen  de  lidstaten  alleen  twee  groepen werknemers  uitzonderen:   huispersoneel  in  dienst  van  een  natuurlijk  persoon  en  deelvissers. Nationaliteit of verblijfsstatus is dus geen reden om af te wijken van het nationale werknemersbegrip. Niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen die werknemer zijn mogen dus  niet uitgezonderd worden van de werkingssfeer van de richtlijn en dus evenmin van WW bij insolventie. 10. Omdat Richtlijn 2008/94 de definitie van het werknemersbegrip bij de lidstaten neerlegt knoopt het Hof  aan  bij  het  nationale  recht.  Het  Unierecht  erkent  zelf  echter  ook  dat  de  vreemdeling  zonder rechtmatig verblijf  werknemer is,  althans een recht  op loonbetaling heeft,  ook in geval  van illegaal verblijf,  zie art.  6 van Richtlijn 2009/52/EG  tot  vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, vergelijkbaar met ons artikel 23 Wet arbeid vreemdelingen. Die richtlijn 2009/52 is gebaseerd op de voorganger van het huidige art. 79(2) VWEU (art. 63(3)(b) EGV). Ook deze op een verdragsbepaling in de titel over grenscontrole, asiel en immigratie gebaseerde richtlijn voorziet in betaling van loon voor arbeid verricht door werknemers zonder rechtmatig verblijf. In navolging van de AG (par. 84-90) had het Hof ook bij die bepaling  kunnen  aansluiten.   Mogelijk  verwees  het  Hof  voor  zijn  oordeel  dat  werknemers  zonder rechtmatig verblijf aanspraak op betaling van loon hebben echter niet naar richtlijn 2009/52, omdat die richtlijn geen definitie geeft van wie ‘werknemer’ is.11.  Aan  het  slot  van  zijn  arrest  overweegt  het  Hof  nog  dat  richtlijn  2008/94  toelaat  dat  lidstaten maatregelen ter  voorkoming  van misbruik  treffen.  Het  Hof  constateert  dat  uit  het  dossier  niet  van misbruik  blijkt  en  dat  de  werkgever  in  de  betreffende  periode  voor  de  werknemer  premies WRV / SMN – www.MigratieWeb.nl – © Stichting Migratierecht NederlandNoot T. de Lange en C.A. GroenendijkHvJEU 5 november 2014, C-311/13, (Tümer) JV 2015/2, ve14001712 4overeenkomstige de nationale wetgeving heeft afgedragen. Kennelijk oordeelt het Hof dat alleen het laten (door)werken van een werknemer nadat  die zijn verblijfsrecht  had verloren geen misbruik als bedoeld in deze richtlijn oplevert. Ook een ‘witte’ illegaal kan werknemer zijn en aanspraak maken op de Unierechtelijke bescherming van werknemers.Kees Groenendijk en Tesseltje de LangeWRV / SMN – www.MigratieWeb.nl – © Stichting Migratierecht Nederland

HvJ EU (rolnummer C-311/13: Tümer)

https://pure.uva.nl/ws/files/54764082/168876_ef_Noot_T._de_Lange_en_C.A._Groenendijk_HvJEU_5_november_2014_C_311_13_Tumer_JV_2015_2_ve14001712.pdf

HvJ EU (rolnummer C-311/13: Tümer)

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

International Migration, Integration and Social Cohesion online publications