El presente artículo pretende articular los conceptos de gobernabilidad en el contexto internacional, ya sea desde las nuevas formas de participación ciudadana hasta los programas de los organismos internacionales en medioambiente. Los regímenes internacionales y la institucionalidad nos remitirán al marco teórico pertinente.Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo.Instituto de Relaciones Internacionale

Pagani, Adriana

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Anuario en Relaciones Internacionales/2014    Estudios Gobierno y gobernanza. La institucionalidad dual en la sustentabilidad local e internacional  Dra. Adriana Pagani  Abstract    El presente artículo pretende articular los conceptos de gobernabilidad en el contexto internacional, ya sea desde las nuevas formas de participación ciudadana hasta los programas de los organismos internacionales en medioambiente. Los regímenes internacionales y la insti-tucionalidad nos remitirán al marco teórico pertinente.  Sustentabilidad comunal en el contexto internacional    El análisis de la sustentabilidad comunal en lo que a Agenda 211 se refiere se encua-dra en la actuación e influencia de los organismos internacionales. La aparente “incompatibili-dad” de lo vinculante del gobierno y lo no vinculante de la gobernanza, enfrenta la dificultosa coordinación entre lo local, nacional e internacional en lo que a toma de decisión atañe. Así, la aplicación de A21 no puede ser ajena al establecimiento de alianzas con el gobierno local en los objetivos de institucionalización y en aras de lograr la consecución de sus iniciativas.                                                1 La Agenda 21 Local es un documento que desarrolla un Plan Estratégico Municipal basado en la integración, con criterios sostenibles, de las políticas ambientales, económicas y sociales del municipio, y que surge de la participación y toma de decisiones consensuadas entre los representantes políticos, personal técnico municipal, agentes implicados y ciudada-nos del municipio, basado en los principios de sostenibilidad medioambiental, justicia social y equilibrio económico.  Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo/ Página 2 Anuario en Relaciones Internacionales 2014     Gobierno y gobernanza parecen unirse en el concepto etimológico del primero, en-tendido como conducir la nave a buen puerto. El gobierno en el ámbito del Estado moderno y la gobernanza2 en los sistemas de organización actuales pretenden fundirse en un objetivo común y así convivir.    Este análisis no puede ser ajeno a las características propias del poder y a las intrín-secas presiones en el ejercicio del mismo; ya sea a nivel comunal en la toma de decisiones y/o en el relacionamiento con los distintos actores que influyen en dicho nivel de Estado.3 An-teriores modelos de gestión urbano-ambiental, incluidas las formas de procesos participativos, legitiman la administración comunal así como la representación de la sociedad civil y demás actores privados en la obtención de resultados sustentables en el ámbito mencionado.    No es ajena la influencia de los objetivos de la A21 en las estructuras sociales comu-nales. Es decir, poder sumar al ámbito de confección de políticas a grupos marginados para concretar iniciativas y transformar oportunidades en términos de mejoramiento de calidad de vida. De ello no se puede inferir el alcance de los objetivos de A21L sin observar los grados de representación, fortaleza y legitimidad de la sociedad civil, ni la transversalidad en aspec-tos de género, educación y hasta económicos, que implicarían en principio una exitosa nego-ciación en el proceso propuesto en la A21L.    Llegamos así a tener que considerar la influencia de los organismos internacionales, especialmente en términos de cooperación en la bilateralidad A21/gobernanza local.    El aspecto económico es de vital importancia en el mencionado relacionamiento de institucionalización sustentable; léase especialmente: financiación externa4. Para poder super-ar limitaciones estratégicas, metodológicamente debe planificarse concentrándose en objeti-vos específicos y problemas concretos que sean considerados en la mayor parte del gobierno comunal, ya que esto optimizaría la utilización de recursos a partir de los compromisos asu-midos.    En el ámbito urbano- medioambiental, la planificación y gestión deben complemen-tarse en la dinámica, cambiante, sustentabilidad urbana en todos los procesos de la A 21L. Si bien debe aspirarse a fines largoplacistas; obviamente también se incorporarán acciones corto y medioplacistas, más fáciles de implementar en el aspecto económico. 5                                                2  Nueva forma de estrategia destinada a garantizar la “gobernabilidad” de las socieda-des y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesión de autoridad a los actores económicos y sociales (ver Morata, 2000). 3 por ello debería considerarse que la A21L acompañe como proceso, de ser posible, la mayor parte del periodo del mandato  4 Particularmente referido a la continuidad de compromisos de agenda, que se perpet-úen y que no sean cortoplacistas.  5 viabilidad que los actores de cooperación internacional hacen factibles Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo/ Página 3 Anuario en Relaciones Internacionales 2014   Participación e institucionalidad    Retomando lo expuesto, para lograr una buena gobernanza el compromiso ciudadano es fundamental para que los distintos sectores de la sociedad puedan involucrarse realmente en la toma de decisión. Considero que una negociación optimizada involucra necesariamente a los distintos actores de manera tal que neutralizaría intereses espurios en beneficio de una institucionalización informal, pero realmente representativa.6     La demanda de un nuevo modelo de democracia participativo parecería encontrar viables condiciones para enraizarse en la tradición comunal. No obstante, la ausencia de in-formación de la ciudadanía y la falta de actores locales comprometidos profundiza la descon-fianza e indiferencia de la gente frente a las instituciones políticas y los mecanismos de parti-cipación formalizados en las comunas.    El sistema explicitado implica un cambio y desplazamiento en las relaciones de poder. La injerencia del nivel nacional “cuestiona” la autonomía municipal. Así, la modificación de la democracia representativa sin alterar su sustancia propiciaría mayor responsabilidad política y se convertiría en un poderoso instrumento de control en manos de la ciudadanía. De hecho, un diseño institucional con fuerte presencia ciudadana reduciría el clientelismo.     Es decir, entender el reto que significa para la concepción tradicional de representa-ción la tensión entre la participación ciudadana y las formas de ejercicio del poder en los dis-tintos niveles del Estado, debe implicar un avance hacia posibilidades de gobernabilidad efi-cientes. Así, en un estricto sentido republicano, la participación ciudadana debe ser una herramienta pertinente al equilibrio de poderes en los distintos niveles del Estado federal, que permita amalgamar los intereses de gobierno y ciudadanía.    Entonces, en relación a los procesos de descentralización y ampliación de la auto-nomía municipal, ¿responde este fenómeno representativo a  un proceso iniciado desde abajo por ciudadanos o gobiernos locales?    Desde una postura bottom up,7más pragmática o informal que formal o normativa, se propone que grupos, si se quiere marginales o menos representados, puedan hacerse oír en los espacios formales de poder y así favorecer que las acciones a tomar sean respuestas re-ales a las necesidades planteadas. Es decir, a manera de “red” que los distintos actores invo-lucrados y con intereses diversos en lo inmediato, logren acciones coordinadas y concretables.    Las acciones de tipo bottom-up, basadas en principios de asociación y con un carác-ter multisectorial e integrado, permiten estrategias que promueven el desarrollo y proyectos que comparten una visión de futuro a partir de formas de coordinación de los actores involu-crados,  permitiendo la constitución de grupos de acción local.                                                 6 considerando a los procesos participativos como relacionales, estos deben potenciali-zar u optimizar las capacidades y habilidades comunicativas y de los distintos agentes parti-cipativos en aras de una consecución cooperativa.  7  Institución de participación ciudadana directa y semidirecta susceptible de ser activa-da mediante el cumplimiento de requisitos tales como el aval de un número o porcentajes de firmas; por ejemplo, la iniciativa legislativa. Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo/ Página 4 Anuario en Relaciones Internacionales 2014     Esto no implica desconocer los marcos legales que a nivel de gobierno supone la to-ma de decisión y que enmarca la posible participación ciudadana desde un contexto de go-bernanza 8      A esto debe acogerse la A 21L; es decir, a sumar y no aspirar a un espacio que am-pare una gestión paralela a nivel local, y que obviamente no sería legítimo.    Lo expuesto, en un sentido de juego no suma cero, facilitaría la resolución de conflic-tos9. Cabe recalcar que el proceso de institucionalización al que aspiran y colaboran en sus propuestas los programas de los organismos internacionales no deberían ser solo una quime-ra. Es decir, que este esfuerzo que pretende comprometer la participación ciudadana no frus-tre la inicial intención transformadora y de gestión.    En esta dualidad del pensar el medioambiente urbano y el accionar de las institucio-nes y/o actores se impone el objetivo final de los programas de la A21.10 Esto implica que las instituciones urbanas, en términos de organizaciones cívicas y ciudadanas sean conducentes.    Finalmente, queda por considerar en el marco de lo ya señalado la convivencia de gobierno y gobernanza: en primer término, los aspectos legales y constitucionales que en-marcan los distintos niveles en el Estado nacional que restringen el accionar local en los as-pectos medioambientales y, a su vez, y más allá del ámbito normativo, reconocen las prácti-cas de gestión urbano- medioambiental que, en general, logran imponerse; en segundo término, el logro de una coordinación a nivel local que supere las desprolijidades que los vai-venes políticos provocan. Regímenes internacionales e institucionalidad, encaminando al marco teórico Las instituciones han sido definidas como las reglas de juego en una sociedad, que más formalmente, en tanto constricciones ideales, determinan la interacción humana. Y lejos de ser meramente reglas de juego, los nuevos pensadores institucionalistas argumentan que las instituciones vienen a encarnar procedimientos y valores que dan forma a los procesos políti-cos que se estructuran a partir del ser humano como agente. En síntesis, el nuevo institucio-nalismo subraya la importancia de las instituciones y reglas formales, convenciones informa-les, normas políticas y símbolos e instrumentos políticos, así como procedimientos. A nivel de Estado nacional, el institucionalismo puede ser entendido como la persisten-cia de las tradiciones en el contexto nacional; el peso de las dependencias de las trayectorias                                                8 debe considerarse aquí también la institución de participación ciudadana directa y semidirecta “top down” iniciada por los gobiernos, tal como los referéndums consultivos  9 lo que parece difícil de percibir la metodología de la A21L, en lo que a diversidad de posturas o conflictividad implícita debe observarse.  10 la perpetuidad de los cambios propuestos, la incorporación de normas.  Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo/ Página 5 Anuario en Relaciones Internacionales 2014  nacionales es generalmente evocado para explicar la resistencia de ciertos actores e institu-ciones nacionales a cambios externos (léanse especialmente en este caso aquellos vinculados a organismos internacionales). La teoría de los Regímenes parecería ser también una herramienta conceptual muy apropiada para el tema tratado. Krasner define a los Regímenes Internacionales como “Gru-pos implícitos y explícitos de principios, normas, reglas y procedimientos de decision-making alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un área dada de Rela-ciones Internacionales”. Young, más estrictamente precisa que “los regímenes conducen con-juntamente un número delimitado de actores para administrar actividades bien definidas o recursos en áreas geográficas específicas”. Los regímenes distienden los acuerdos interguber-namentales, y hasta me permitiría añadir de distintos actores internacionales, para manejar intereses comunes específicos. Si bien los regímenes interpretan a los Estados como base de análisis, también recono-cen que alguna forma de colaboración interestatal mutuamente beneficiosa es necesaria. Y cabe aclarar también que así como los regímenes no desafían soberanía estatal, las funciones del régimen no requieren necesariamente una forma federal. Con respecto a las redes políticas e informales, la principal regla no escrita fue la nece-sidad de alcanzar un total de acuerdos positivos y comprometerse en nested bargaining ga-mes.  Cabe destacar en el final que en un sistema multinivel de gobernanza el lobby se dirige a instituciones nacionales y aún subnacionales y no a la informalidad de los regímenes, si se quiere internacionales, inclusive en cuestiones medioambientales. Al decir de Tsebelis, la teoría de los juegos se observa elementalmente como un mode-lo de interacción entre diferentes actores políticos. El núcleo de la teoría de nested games consiste en algunas ideas muy simples. Los jue-gos pueden interpretarse como los de múltiples arenas y los de diseño institucional. En los juegos de múltiples arenas, acontecimientos o estrategias de una arena influencian el modo en que el juego es jugado en otra arena. En lo que a diseño institucional atañe, se refiere a la elección de reglas como opuestas a la elección de estrategias dentro de reglas existentes. La combinación de estas ideas es suficiente para explicar una variedad de fenómenos y la gene-ralidad de su tratamiento, indicando que las aplicaciones pueden ser multiplicadas.    Reflexiones finales La articulación entre los gobiernos locales y los organismos internacionales permite un cambio de cultura para la puesta en práctica de los modos de acción que se plasman en polí-ticas que exceden el ámbito urbano en beneficio de una concepción multinivel. Los marcos políticos y legales nacionales contienen esta experiencia de gobernanza que pretende superar las limitaciones del Estado nacional en el sentido moderno. Así, el diseño institucional debe constituir el anclaje de los planes de acción ambiental que perduren a manera de memoria institucional y garanticen la neutralidad del nuevo siste-ma organizativo en el contexto internacional. Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo/ Página 6 Anuario en Relaciones Internacionales 2014  Los mecanismos de innovación institucional demuestran éxito en los espacios participa-tivos en la medida en que las prácticas de participación en la sociedad se van desarrollando a partir de un proceso. La metáfora institucional en el análisis planteado captura la esencia de las alianzas. En un juego de negociación internacional, en los distintos niveles, una posición refuerza  a otra, en un intento de construir confianza; y así se facilita la implementación de promesas acorda-das conjuntamente. De esta manera las Relaciones Internacionales pueden fortalecer las domésticas, especialmente en la instancia comunal.  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