Lennartz, Jannis

German

<intR>²Dok

Die Unfähigkeit zu überzeugenJannis Lennartz 2022-10-19T11:36:50Der Bundeskanzler hat nach allseitig als quälend wahrgenommenen Diskussionenunter Verweis auf § 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung mehrerenBundesministern politische Handlungsvorgaben zur deutschen Energieversorgunggemacht. Diese Norm nimmt die Zuweisung aus Art. 65 S. 1 GG an denBundeskanzler auf, die Richtlinien der Politik zu bestimmen. Der Vorgang lässt ganzverschiedene Deutungen zu: Ist die Regierung in der Krise und spielt der Kanzlernach langem Zaudern sein letztes Blatt? Oder hat die Ampel in der Atomfragefür sich eine gute Lösung gefunden? Der Chef nimmt es auf seine Kappe, leistetRollenerfüllung hinsichtlich vielleicht nicht bestellter, aber trotzdem versprochenerFührung und deckt die personale Spitze des Koalitionspartners gegenüber derenBasis. Die Kompetenzausübung des Kanzlers entlastet sie von Verantwortunggegenüber ihren erbosten Anhängern: Habeck vor Trittin schützen, im grünenGenerationenkonflikt decken. Ist es nur eine “scheinbare Richtlinie”? WelcheDeutung auch zutreffen mag – so oder so zeigt sich eine Unfähigkeit zu überzeugen:des Kanzlers hinsichtlich seiner Minister und der Minister hinsichtlich ihrer Partei undFraktion.Scholz‘ Stil, die Mischung aus langem Schweigen und hervorschnappendemBestimmen, unterscheidet sich von Merkels stiller wie von Schröders jovialerAutorität: Merkel führte aus der Deckung und Schröder mit einem natürlichenAnspruch, der ihm das Recht als Beiwerk erschienen ließ. Je nach politischerNeigung zeigt Scholz nun besonnene Autorität oder eine Kombination von MerkelsLangsamkeit mit Schröders Flurschäden: Ein Basta in Slow Motion. Das Handelndes Bundeskanzlers hat, unabhängig davon, ob man es gut findet, einen festenGrund im Grundgesetz. Zugleich markiert es aber den Boden, nicht die Spitzebundesrepublikanischer Regierenskunst: Sie stützt sich nicht auf Kompetenzen,sondern auf Vertrauen.Im Kabinett: Das Recht, zu bestimmenDas Bestimmen der Richtlinien ist eine Bonner Übernahme aus der WeimarerReichsverfassung. Hugo Preuß hatte es der Rolle des britischen Premierministersabgeschaut. Die Fixierung in der Verfassung sollte die Rolle eines Regierungschefsund parlamentarischen Anführers für den Reichskanzler festschreiben. In derWeimarer Verfassungspraxis kam es anders. Im Grundgesetz wird die Formulierungfast wortgleich für den institutionell nun besser ausgestatteten Bundeskanzlerübernommen. Die Formulierung “Richtlinienkompetenz” wird erst später üblich.Das Bestimmen der Richtlinien weist den Bundeskanzler als die zentrale Gestalt imparlamentarischen Regierungssystem aus, in welchem er durch das Vertrauen derAbgeordneten in sein Amt kommt und dann kraft diesem regiert: indem die Mehrheit- 1 -der Abgeordneten Gesetze so gibt, wie es der Kanzler und seine Minister im stetenAustausch mit den Spitzen der Mehrheitsfraktionen wollen.Deutschen Verfassungsrechtlern ist bis heute nicht gelungen, eine überzeugendeDefinition des Bestimmens der Richtlinien zu finden, die deren Reichweite begrenzt.Richter haben sich daran nicht versucht: Die Organisation der Regierung unddes Regierens bleibt einer der Bereiche, in denen das Verfassungsrecht nochganz weitgehend in Berlin und nicht in Karlsruhe gemacht wird. Eine Begrenzungdes Bestimmens würde auch an der Anlage der Norm wie dem Charakter ihresGegenstandes vorbeigehen: Die Richtlinien betreffen, was für den Kanzler politischwichtig ist – und was wichtig ist, bestimmt er selbst. Dies entspricht dem Verständnisim Parlamentarischen Rat. Wichtig können Einzelakte genau wie Gesetze sein.Zugleich weist der Bundeskanzler als einziges Regierungsmitglied eine unmittelbareLegitimation durch den Bundestag vor. Seine Kompetenz korrespondiert voll mitseiner aus dem Vertrauen der Abgeordneten erwachsenden Legitimität.Die einzige juristische Beschränkung der Reichweite des Bestimmens derRichtlinien in der Regierung liegt im Adressatenkreis: Die Minister mediatisierenden Bundeskanzler gegenüber den Beamten in den Ressorts. Der Kanzler kanndiese nicht über die Köpfe der Minister hinweg anweisen. Sperrt sich ein Minister,kann er ihn durch den Bundespräsidenten entlassen und das Amt anschließend neubesetzen lassen, das Ressort einem anderen Minister zuweisen oder sich jedenfallsbei manchen Ressorts selbst zum entsprechenden Minister ernennen lassen. Denn dem Kanzler kommt auch die Organisationsgewalt über die Bundesregierungzu, welche er durch Organisationserlasse ausübt. So bestimmt er umfassend dasPersonal und den sachlichen Zuschnitt der Bundesregierung.Der Kanzler kann bei rechtlicher Betrachtung in der Regierung alsoweitgehend schalten und walten, wie es ihm gefällt. Wirft uns das zurückins Staatssekretärsmodell des Kaiserreiches? Wer nur in Kompetenzendenkt, blendet die vom Grundgesetz mitgedachten politischen Interessenund Grenzen des Kanzlers aus. Der Normalfall der Regierungsarbeit ist nichtumsonst die Aufgabenwahrnehmung durch Ressorts oder eine einstimmigeKabinettsentscheidung. Ressort- und Kollegialprinzip einerseits, das Kanzlerprinzipandererseits stehen in einem Verhältnis von Regel und Ausnahme: Die Regierungvon der bestimmenden Richtlinie her zu beschreiben, macht genauso wenigSinn, wie den deutschen Föderalismus vom Bundeszwang her zu denken. KeinKanzler hat ein Interesse, sich in Einzelfragen zu erschöpfen, die den Großteil derRegierungsarbeit selbst im Bereich der Gesetzgebung ausmachen. Ihre Erledigungdurch die Minister und Legionen von Beamten ist gerade eine Vorbedingung fürdie Konzentration auf die große Politik. Zu den Privilegien hoher Ämter gehört nichtzuletzt die Freiheit von der Befassung mit jedem technischen Detail. So wird sichder Kanzler für einen erheblichen Teil der Regierungsarbeit gar nicht interessieren.Er führt die Minister in einem kollegialen Verbund mit starker Eigenständigkeit derMitglieder, die als politische Amtsträger eigene politische Verantwortung aufweisenund eigene Verbindungen in das Parlament unterhalten.Die eigentliche Beschränkung des Kanzlers liegt nicht in der natürlichen Grenzeder Aktenfresserei, sondern im parlamentarischen Vertrauen: Koalitionsverträge- 2 -beschränken die ohne parlamentarischen Vertrauensverlust mögliche Ausübungder Organisationsgewalt, Koalitionsausschüsse einen allzu freien Gebrauch desBestimmens durch Richtlinien. Das Vertrauen der Abgeordneten (und der Bürgerhinten ihnen) beschränkt ihn in der Ausübung seiner Kompetenzen, gibt ihm aberandererseits eine Autorität, mit der er jenseits der Regierung wirken kann.   Im Parlament: Führen durch VertrauenWeil die Bundesrepublik durch Gesetze regiert wird, führen die Richtlinien desKanzlers in den Bundestag: Die zuständigen Minister sollen Gesetzentwürfeerarbeiten, die nicht nur durch das Kabinett, sondern vor allem durch den Bundestagmüssen. Hier findet die Kompetenz des Kanzlers insofern eine Grenze, als dasser die Abgeordneten nicht auf seine Richtlinien verpflichten oder ihnen qua Amtihr Mandat nehmen kann. Aber gerade weil das Gesetz in der Bundesrepublikeine zentrale Rolle bei der Transformation von politischem Willen in Rechtspielt, begrenzt sich die Rolle des Kanzlers und seiner Richtlinien nicht auf dieBundesregierung. Der Bundeskanzler ist nach der Anlage des Grundgesetzesund 70 Jahren gelungener republikanischer Praxis der politische Anführer derparlamentarischen Mehrheit.Das Verhältnis von Parlament und Regierung ist nicht nur eines von Verantwortungund Kontrolle, sondern auch von Führen und Vertrauen, bei dem die Abgeordnetender Mehrheit am Regieren teilhaben. Diese Teilhabe, wie sie mit Ernst FriesenhahnsFormulierung von der “Staatsleitung zur gesamten Hand” kanonisch wurde, wirddurch das Miteinander von Mehrheit und Regierungschef geprägt: Es ist keinNebeneinander zweier Verfassungsorgane, sondern eine politische Vertikalevon Ämtern in Regierung und Mehrheit. Die parlamentarische Basis ist durch diehierarchisierte Organisation von Partei und Fraktion und das gewährte Vertrauenihren Anführern verpflichtet. Die Beschreibung des Regierens leidet zuweilendarunter, dass die parlamentarische Abhängigkeit der Regierung nicht hinreichendmit ihrer politischen Führung der parlamentarischen Mehrheit balanciert wird.Die Regierung ist dem Parlament gerade durch dessen Vertrauen politischübergeordnet. Es ist naiv, den Wähler über den Gewählten zu stellen. Dies giltfür das Verhältnis von Regierung und Parlament genau wie für das Verhältnisvon Parteiführung und Basis, Vereinsvorstand und -mitglied, Aufsichtsrat undAktionär. Vertrauen ist das Gegenüber demokratischer Führung. Nicht zuletzt dieparlamentarische Praxis macht diesen Umstand eigentlich hinreichend deutlich:Historisch haben sich Kanzler um das Vertrauen der Abgeordneten nicht vielSorgen machen müssen – jedenfalls wenn sie aus der CDU kamen. Aber auchunabhängig von Parteien sind die deutschen Abgeordneten erstaunlich brav. IhreKollegen in Westminster haben viel weniger Rechte, jagen ihre Premierministeraber viel öfter zum Teufel. Politische Kultur ist am Ende nicht weniger wichtig alsVerfassungsrecht.Vertrauen hängt nicht nur an der Interaktion mit den Abgeordneten, sondern auch ander Zustimmung der Bürger: Das Parlament ist kein verschlossenes Gehäuse, dassich nur alle vier Jahre öffnet. Auch während der Legislatur partizipieren die Bürgerals Zuschauer am Regieren, dessen Subjekte sich an ihren Reaktionen orientieren.- 3 -Diese demokratische Responsivität gegenüber den Bürgern zwischen Wahlen wirddabei gerade durch die politische Hierarchie zwischen Regierung und Parlamentgesichert. Nur weil einige wenige den potentiellen Vielklang der Stimmen bündeln,lässt sich Verantwortung durch die Bürger einfach attribuieren: “Auf den Kanzlerkommt es an.”Durch eine sachgebundene Vertrauensfrage schließlich hat der Kanzler einjuristisches Druckmittel auch gegenüber dem Bundestag. Unter Mitwirkung desBundespräsidenten kann er, wird ihm die Gefolgschaft verweigert, die Auflösung desBundestages erreichen, solange die Abgeordnete vorher nicht seinen Nachfolgerwählen. Dem Kanzler nicht zu folgen, heißt also das eigene Amt/Mandat riskieren:als Minister, aber auch als Abgeordneter. Zugleich muss der Kanzler das eigene Amtin die Waagschale werfen. Eine damit erzwungene Gefolgschaft impliziert freilicheine Form von Führung, welche die eigene Mehrheit mitschleift statt überzeugt.Verfassungsrecht zwischen Instrument und PoseDass ein Regierungschef die Mittel nutzt, die ihm die Verfassung gibt, wird man ihmnicht zum Nachteil auslegen können. Schröder etwa musste vor dem Hintergrundknapper Mehrheitsverhältnisse und wichtiger Entscheidungen anders als Merkelfrüh hoch pokern. Dafür hat seine Regierung unabhängig von der Bewertung derRichtung außenpolitisch, wirtschaftspolitisch, gesellschaftspolitisch mehr bewegt alsihre. Eine Politik, die ins Risiko geht und ein Regierungschef, der seinen Anhängernetwas abverlangt, ist nichts Schlechtes. Dergleichen kann einer politischen Kultur, inder schon jeder Pennäler lernt, dass es heute feiner ist, “Diskurs” statt “Diskussion”zu sagen, nur gut tun.Übel aber wäre der Kompromiss in Gestalt eines Befehls: Denn was am Handelndes Kanzlers auffällt und ihn von der Amtsführung Gerhard Schröders wie AngelaMerkels unterscheidet, ist seine Formalität, das Auftrumpfen mit der Kompetenz:Merkel hat Seehofer keinen veröffentlichten Brief mit Richtlinien übersandt. In dermisstrauischen Deutung steht Scholz für einen Jargon der Entschlossenheit, dereinen Mangel an politischer Gestaltungskraft ästhetisch zu überdecken sucht. Wielange kommt man damit durch?- 4 -

Die Unfähigkeit zu überzeugen

https://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00014134/Die_Unfhigkeit_zu_berzeugen.pdf

Die Unfähigkeit zu überzeugen

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

<intR>²Dok