Girón, Alicia - Autor/a

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[55]3. ESTABILIZACIÓN MONETARIA,FISCAL Y FINANCIERAAl iniciarse los años noventa, los planes de estabilización ha-bían acentuado la vulnerabilidad de la economía argentina. Al igual que en otros países de América Latina, la crisis económi-ca y los problemas que enfrentaba el sistema bancario hacían necesario, de acuerdo con la teoría monetarista, buscar la ma-nera de estabilizar la economía mediante: a] cambios en la le-gislación del banco central, b] la reforma fi scal y c] la reforma fi nanciera [Aguirre, 2000]. CAMBIOS EN LA LEGISLACIÓN DEL BANCO CENTRALPara cumplir con la tarea asignada, el banco central adoptó el esquema monetario consistente en establecer metas de infl a-ción. De acuerdo con esto, el objetivo primordial de dicha insti-tución es controlar la infl ación; para nada se menciona que debe contribuir a lograr el crecimiento. La política monetaria debía lograr la estabilidad de precios; para ello tendría que bajar la in-fl ación a un dígito. El supuesto teórico en que se basan las me-tas de infl ación es que la política monetaria no infl uye o lo hace poco en la tasa de crecimiento de la actividad económica en el mediano plazo, aunque eventualmente en el corto plazo pue-de ayudar a la expansión económica. La adopción de metas de AliArg.indb   55 17/08/2009   05:20:57 p.m.56 ARGENTINA: SU RECURRENTE INESTABILIDAD  FINANCIERAinfl ación no garantiza que no haya crisis fi nancieras [Truman, 2003: 10]. Las metas de crecimiento de los agregados moneta-rios para lograr el crecimiento sin infl ación hicieron necesario abrir la cuenta de capital y facilitar la entrada de inversión ex-tranjera. Por su parte, el gobierno debe fi nanciar el gasto públi-co con la recaudación fi scal, sin recurrir al endeudamiento. Mishkin [2004] señala que hay diferencias entre los paí-ses emergentes y los desarrollados, que no permiten lograr la estabilidad: los primeros tienen instituciones débiles; erróneas políticas monetaria, fi scal y fi nanciera; inadecuada regulación prudencial y supervisión; baja credibilidad de las instituciones monetarias; sustitución monetaria y dolarización; además, los fl ujos de capital disminuyen o cesan cuando se percibe vulne-rabilidad en el país. Todo esto ocasiona alta infl ación y crisis monetarias que afectan el valor de la moneda, al empleo y al sector exportador. El banco central, conforme a la nueva legislación, no podía hacer préstamos para que el gobierno fi nanciara su défi cit fi s-cal; ello en aras de alcanzar la meta de infl ación de un dígito. Se impulsaron cambios legales en la banca comercial y en la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina (BCRA); respecto a esto último, básicamente se sustituyen el artículo 3º de la Carta Orgánica de ese banco y el artículo 1º de la Ley núm. 24.144 y sus modifi caciones, por el siguiente: Artículo 3º. Es misión primaria y fundamental del Banco Central de la República Argentina preservar el valor de la moneda. Las atribuciones del Banco para estos efectos, serán la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en la economía y el dictado de normas en materia monetaria, fi nanciera y cambiaria, confor-me a la legislación vigente. El Banco Central de la República Argentina deberá dar a publicidad, antes del inicio de cada ejer-cicio anual, su programa monetario para el ejercicio siguiente, AliArg.indb   56 17/08/2009   05:20:57 p.m.ESTABILIZACIÓN MONETARIA, FISCAL Y FINANCIERA 57informando sobre la meta de infl ación y la vibración total de di-nero proyectadas. Con periodicidad trimestral, o cada vez que se prevean desvíos signifi cativos respecto de las metas informadas, deberá hacerlo público (Ley 25.562, 23 de enero de 2002).Como se advierte, las modifi caciones a la Carta Orgánica del BCRA, así como su autonomía, tienen como fi nalidad el con-trol de la infl ación.Por otra parte, cuando se estableció el Plan de Convertibi-lidad, el objetivo central era vincular el programa de reformas con la disminución de la ingerencia del Estado en la economía. Las reformas consistían principalmente en privatizar las empre-sas estatales; desregular los mercados de productos y laborales y liberalizar las importaciones. Para el FMI la base del éxito del Plan de Convertibilidad era la disciplina fi scal. En este progra-ma trabajaron conjuntamente el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el FMI.REFORMA FISCAL El FMI [2005: 26] insistió en la importancia de la disciplina fi s-cal como objetivo crucial de política económica, para evitar la expansión de la demanda agregada en la etapa inicial del plan de estabilización y para evitar la acumulación de deuda pública que en opinión de ese organismo es responsable en gran medida de las crisis fi nancieras. Aunque estos conceptos son manejados por los organismos fi nancieros internacionales, lo que impide realmente ampliar las inversiones en Argentina y, en general, en América Latina, es la extracción de recursos mediante el pago del servicio de la deuda externa. La política fi scal podría tener un carácter anticíclico, pero la restricción AliArg.indb   57 17/08/2009   05:20:57 p.m.58 ARGENTINA: SU RECURRENTE INESTABILIDAD  FINANCIERAde la política monetaria anula el crecimiento del gasto público y la generación de empleo. La reforma fi scal –como ha sido interpretada para Argentina y otros países latinoamericanos– consiste en evitar el endeudamiento externo como fuente del fi nanciamiento del gasto público y, por tanto, usar lo recaudado por concepto de impuestos para fi nanciar el gasto público. Para hacer realidad el desarrollo económico en América Latina, la misión del banco central no debe ser únicamente controlar la in-fl ación, sino también promover el empleo; como lo señala Wray [1998], el banco central debe ser el empleador de última instan-cia. El Estado puede utilizar la recaudación fi scal para regular el ciclo económico y expandir el gasto público con sus propios recursos y utilizar el défi cit fi scal para generar crecimiento. En 1996-2000, la relación recaudación fi scal/PIB en Argentina, cayó 2.5 por ciento. El documento Evaluación del papel del FMI en Argentina, 1991-2001, preparado por la Ofi cina de Evaluación Indepen-diente (IEO) del FMI, acusa al gobierno argentino de no haber utilizado el dinero proveniente de las privatizaciones para re-ducir drásticamente la deuda del sector público y el servicio de la deuda externa durante la primera fase del Plan de Converti-bilidad. La evasión fi scal; la limitada capacidad para controlar el gasto de los gobiernos estatales; la aplicación de los ingresos por concepto de privatizaciones al gasto corriente y no a la re-ducción de la deuda del sector público, provocaron una debili-dad económica que se agudizó con la crisis fi nanciera de Brasil. El citado documento sostiene que una política fi scal anticíclica hubiera ayudado a sanear las fi nanzas en Argentina y a evitar la debacle del Plan de Convertibilidad. El analista argentino Teijeiro [2001] acusa al gobierno que instauró el Plan de Convertibilidad de no resolver los profun-dos problemas económicos con medidas drásticas:AliArg.indb   58 17/08/2009   05:20:57 p.m.ESTABILIZACIÓN MONETARIA, FISCAL Y FINANCIERA 59Los excesos de la política fi scal se trataron de mantener ocultos desde el inicio de la Convertibilidad mediante una contabilidad pública errónea y arbitraria. El objetivo fue transmitir la imagen que se era ortodoxo en materia fi scal para favorecer la confi anza de los inversores locales y externos, mientras se aumentaba el gasto y el défi cit para reactivar la economía lo más rápido posi-ble. El ocultamiento se realizó por medio de distintos mecanismos. El más importante de ellos fue la omisión de pagos realizados por la entrega de bonos del gobierno. Otro ardid fue el no registro de intereses sobre la deuda pública que se capitalizaban. También se contabilizaron ingresos por venta de activos públicos (priva-tizaciones) como si fueran ingresos corrientes. Muchos gastos fi nanciados con programas del Banco Mundial y del BID fueron tratados como “extra-presupuestarios”. El hecho de que la contabilidad de los défi cit se limitara al gobierno nacional y excluyera a las provincias, ocultó la verda-dera magnitud de los desequilibrios públicos.La privatización de gran parte de las empresas gubernamen-tales fue un éxito para los organismos fi nancieros internaciona-les, pues determinó una disminución del gasto público, entre otras razones por el despido masivo del personal empleado en la burocracia y en las empresas públicas. Kregel [2002: 11] señala que durante el gobierno de Menem el número de empleados del gobierno cayó de 670 000 en 1990, a menos de 285 000 a fi nales de 1992. Según datos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, entre 1990 y 1995 el pago de retiros voluntarios e indemnizaciones por despido del personal de empresas públicas fue de 2 455 millones de pesos argentinos, un costo promedio de 18 738 pesos por persona. Este desembolso fue parte de la deuda contraída por el Tesoro argentino para pagar al menos a 131 026 empleados del gobierno [Melconian y Santangelo, 1996: 33]. AliArg.indb   59 17/08/2009   05:20:57 p.m.60 ARGENTINA: SU RECURRENTE INESTABILIDAD  FINANCIERAREFORMA FINANCIERA Las crisis bancarias y de deuda externa, que implicaron renego-ciaciones con la banca comercial internacional, principalmente estadounidense, han sido motivo de preocupación para los or-ganismos fi nancieros internacionales y para los gobiernos de los países afectados. En 1980, la deuda externa argentina dejó un saldo negativo al sector privado; las bancarrotas se multipli-caron drásticamente y el pánico bancario terminó con la refor-ma monetaria conocida como Plan Austral. Esta época coincide con los problemas de deuda externa de México y Brasil, otros grandes deudores de la banca trasnacional.La crisis de la deuda externa latinoamericana en los años ochenta determinó, entre otras cosas, que cesaran los grandes fl ujos de capital hacia la región, los cuales podrían haber aliviado la falta de ahorro interno; esto fue el antecedente de las crisis bancarias de la región. En Argentina, la situación en la que se encontraban tanto los principales bancos comerciales naciona-les como los medianos y pequeños bancos provinciales, hizo necesario replantear el modelo económico. La restructuración del patrón de acumulación formaba parte de la nueva rearticu-lación mundial, proceso que se desarrolló desde fi nales de los años setenta y con mayor importancia, en los ochenta. La car-tera vencida de los bancos los hizo vulnerables, por lo que el discurso ofi cial empezó a hablar de la necesidad de desregular y liberalizar el sistema fi nanciero. Los organismos fi nancieros internacionales junto con el BCRA, decidieron crear un fondo que permitiera a la banca central actuar como prestamista de última instancia. El gobierno federal junto con el Banco Intera-mericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el Fondo Moneta-rio Internacional crearon el Fondo Fiduciario para el Desarrollo AliArg.indb   60 17/08/2009   05:20:57 p.m.ESTABILIZACIÓN MONETARIA, FISCAL Y FINANCIERA 61Provincial,10 el cual facilitó la privatización de los bancos, as-pecto que más adelante se abordará con detalle. La privatización de la banca comercial se hizo de manera rápida con la participación de la banca extranjera. Las auto-ridades monetarias desregularon y liberalizaron los servicios fi nancieros al tomar medidas prudenciales y facilitar la extran-jerización del sistema bancario. A fi nales de los años noventa, el sector bancario argentino se consideraba un ejemplo para los países emergentes, en virtud de sus satisfactorios indicadores: los activos de los bancos pasaron de representar 20% del PIB en 1991, a 40% a fi nales de esa década. El capital cumplía con las normas del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Sin embargo, en 2000-2001 los bancos mostraron una vulnerabilidad de gran magnitud. Al parecer los bancos fi nanciaron parte del défi cit fi scal y del mal manejo de las privatizaciones:De los cerca de doscientos bancos existentes en el inicio del Plan de Convertibilidad, hoy quedan sólo noventa y nueve. El proceso 10 En el artículo 1° de la Ley de Constitución del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial se mencionan las condiciones previstas en ese Decreto y en el Contrato de Fideicomiso a suscribirse entre el Estado Nacional y el Banco de la Nación Argentina. Los objetivos son los siguientes: “a) Asistir a las Provincias o Municipios en la privatización de las entidades financieras o cualesquiera otras empresas cuyo capital sea total o parcialmente de propie-dad de dichas Provincias o Municipios. b) Financiar programas de reforma fiscal, financiera, económica o administrativa de los Estados provinciales, cuyo principal objetivo consista en la consolidación de la Reforma del Sector Público Provincial, mediante mecanismos ágiles y flexibles que aseguren la implementación definitiva de las reformas básicas y el avance en la genera-ción de programas de mejoramiento del gasto público social y de desarrollo regional. c) Asistir y financiar programas que contemplen el saneamiento de las deudas de los Estados Provinciales, su renegociación y/o cancelación. d) Asistir y financiar programas de desarrollo, mejora de la eficiencia, incre-mento de la calidad de las prestaciones y fortalecimiento en general de los sectores de la economía real, educación, justicia, salud y seguridad.”AliArg.indb   61 17/08/2009   05:20:57 p.m.62 ARGENTINA: SU RECURRENTE INESTABILIDAD  FINANCIERAsignifi có una aguda concentración, favorecida por la política de fusiones que llevó a cabo el BCRA en todo momento, y que se in-tensifi có en los momentos de crisis. Ante la imposibilidad de ac-tuar como prestamista de última instancia, el BCRA buscó apoyo en el sector fi nanciero local y en las casas matrices de los bancos locales extranjeros, utilizando el mismo para constituir fondos fi -duciarios por dos mil millones de dólares con el objetivo de faci-litar las fusiones y adquisiciones entre bancos. Ante la aparición de problemas de liquidez o insolvencia de un banco, rápidamente se buscaba un comprador para la totalidad del mismo o para las fi liales, en caso de que fuera necesario desguazarlo para su venta. Los compradores gozaban de benefi cios en materia de regulacio-nes y contaban con la ayuda del fondo fi duciario. Ello dio origen a una fuerte reconversión del sector en la cual muchos bancos regionales y cooperativos fueron absorbidos por otros más gran-des, creciendo rápidamente por esta vía el número de sucursa-les de los bancos más poderosos. Paralelamente se produjo la transformación de la gran mayoría de los bancos provinciales en bancos privados, destruyéndose de esa forma la banca regional de provincia [Gambina, 1999: 199-200].El sistema bancario estaba muy expuesto en caso de que ocurriera una devaluación; la desconfi anza en los bancos de-rivaba de sus indicadores. Uno de los principios del Plan de Convertibilidad era que los activos y pasivos de los bancos es-tuvieran denominados en dólares. Los préstamos a empresas y familias estaban a la paridad de uno a uno. Había bancos pertenecientes al sector público como el Ban-co de la Nación y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Se desmanteló el Banco Nacional de Desarrollo y se privatizó la Caja Nacional de Ahorro y Seguro. El Banco Hipotecario Nacio-nal fue convertido en sociedad anónima y en 1999 se privatizó, bajo el control accionario del grupo inversor de George Soros. Si tomamos la totalidad de los bancos privados, en noviembre de 1994 (antes del “efecto Tequila”) los cinco primeros bancos AliArg.indb   62 17/08/2009   05:20:57 p.m.ESTABILIZACIÓN MONETARIA, FISCAL Y FINANCIERA 63en el ranking poseían 31.8% del total de la cartera de depósitos de los bancos privados. Esa relación subió a 37.2% en mayo de 1997 y a fi nales de 1998, a 50%. En el listado de las 20 entidades privadas más grandes, sólo había un banco totalmente nacional, de origen cooperativo (el Credicoop). En la lista de los nacionales también se ubicaban el Banco de Galicia y el Hipotecario S.A., ambos clasifi cados como nacionales por el BCRA por no tener participación mayoritaria de capitales externos, aunque poseen una participación signifi cativa de los mismos [Gambina, 1999: 200]. La extranjerización y profundización del sistema banca-rio favoreció la concentración y centralización del crédito hacia los sectores dominados por la oligarquía argentina.AliArg.indb   63 17/08/2009   05:20:57 p.m.

3. Estabilización monetaria, fiscal y financiera

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