Version anglaise disponible dans la Bibliothèque numérique du CRDI: Environment, society and economy : policies working togethe

Brooks, David B.

Schnurr, Jamie

International Development Research Centre: IDRC Digital Library

1996 (avril - décembre)Environnement, société, économie : parties d'unensemble?par David B. Brooks et Jamie Schnurr Le Viet Nam est l'un des nombreux pays qui tentent d'harmoniser leurs politiques environnementales, sociales etéconomiques Parmi les États d'Asie du Sud-Est, le Viet Nam est en passe de devenir l'un des tigres de la prochainevague. Malheureusement, dans ce pays où quatre personnes sur cinq travaillent en agriculture, dans lespêches ou en foresterie, le rythme effréné de la croissance économique a engendré des tensions socialessignificatives et des tensions environnementales aiguës. La rapide industrialisation de ces secteurs,accompagnée d'une urbanisation qui s'accélère à mesure que les gens sont obligés d'abandonner leursoccupations traditionnelles dans les zones rurales, a contribué à la dégradation des ressources naturellesqui sont de bien des façons le fondement de la société et de l'économie vietnamiennes. Le pays essaiemaintenant d'harmoniser ses objectifs grâce à un plan national d'action environnementale.L'expérience vietnamienne n'a d'ailleurs rien d'unique. Il n'y a pas un seul pays au monde où l'on trouve desdémarcations très nettes entre les objectifs de viabilité écologique, de justice sociale et d'efficacitééconomique. Les politiques et programmes qui ciblent un objectif ont des impacts qui débordent leur seulsecteur, ils en chevauchent même plusieurs. Il demeure néanmoins que les chercheurs et décideurs sontdavantage portés à concentrer leurs efforts sur un problème à la fois. Si la nécessité d'une intégration despolitiques est reconnue, on laisse le plus souvent à d'autres le soin de s'en occuper.L'attrait économique du court termeIl n'est donc pas surprenant que la tâche d'intégration des politiques se heurte invariablement à desobstacles considérables. Les interactions des systèmes écologique, social et économique créent des lienscomplexes de cause à effet difficiles à démêler. Les entreprises de l'État, les instituts de recherche ou lesdépartements universitaires sont établis en fonction de disciplines cloisonnées et de secteurs particuliers,chacun ayant ses propres intérêts ( et ses groupes d'intérêt ). La ségrégation des politiques est pratiquementgarantie ! L'économie politique contemporaine sacrifie ainsi allègrement l'avenir du développementhumain, des ressources naturelles et des systèmes écologiques au profit d'un développement économique àcourt terme. On est donc à court d'expérience au moment de choisir et d'appliquer des outils analytiques etdes processus de décision qui puissent cerner, évaluer et gérer les compromis nécessaires face aux objectifsà atteindre.Mais quelle politique intégree ?L'une des stratégies face à ce problème complexe d'élaboration des politiques serait de circonscrire lesdifférents paliers où l'intégration doit s'opérer : palier local, régional, national ou international ? Une autrestratégie fait le choix d'une perspective précise au sein de l'écosystème, par exemple un bassin fluvial, unerégion hydrographique, ou une biorégion, en fonction de la végétation.Il existe divers degrés d'intégration. Une politique sectorielle ouverte à d'autres politiques ouproblématiques sectorielles se situerait à un premier degré d'intégration. Il y a bien sûr des formes plusavancées d'intégration : telle législation à réglementation directe impose par exemple à chaque projet dedéveloppement d'évaluer ses impacts sociaux et environnementaux, ou règle l'application aux systèmes deproduction industrielle d'une technologie de réduction de la pollution aux points de sortie. D'autres degrésd'intégration encore plus avancée recourent à certains instruments d'étude des marchés, à des mesuresd'approvisionnement dites vertes ou socialement responsables, et à des ententes sur une base volontairepour essayer de convaincre l'État, l'industrie et les citoyens de donner la priorité à un type d'aménagementresponsable. La planification stratégique de l'environnement, l'évaluation du cycle de vie et les techniquesintégrées d'évaluation des impacts sont d'autres outils qui encouragent des formes d'intégrationapprofondies.Le cas d'une société d'électricitéL'étude d'un cas concret suggère même que divers degrés d'intégration peuvent se produiredifférentiellement tout au long d'un continuum. Dans ce cas précis, une série d'évaluations statutaires desimpacts avait sensibilisé la population aux répercussions écologiques de la construction de lignes detransport d'électricité sur un site retenu. L'« acquisition du savoir » résultant du processus des évaluations,tout comme le désir d'appliquer ce nouveau savoir ont fini par modifier la position de la sociétéd'électricité elle-même. Celle-ci a instauré des processus de planification stratégique environnementale etmis en place de son propre chef des évaluations non statutaires. En fin de compte, de nouvelles méthodesde gestion étaient introduites qui ont débouché sur une évaluation prévisionnelle des impacts sur d'autressites.Coordonner, participerToute forme d'intégration requiert coordination et collaboration en ce qui concerne la conception, laplanification et l'application des politiques. On établit des objectifs clairs, on répartit des responsabilitésprécises. À des degrés plus avancés d'intégration, il faut disposer de formes plus raffinées decommunication, de prises de décisions et de comportements organisationnels.Certains mécanismes comme les tribunes multilatérales et les systèmes d'information conviviaux peuventoffrir à diverses catégories de personnes le moyen de participer à l'élaboration des politiques. En plus decontribuer à des décisions éclairées, ce processus permet également aux décideurs de comprendre lecontexte socio-économique et écologique dans lequel ils travaillent. Tous les intéressés peuvent alorsapprécier les compromis nécessaires que comporte toute décision.De telles consultations multilatérales ou toute autre forme de participation ne sont applicables dans les paysen développement que si sont présentes des conditions politiques, sociales et culturelles précises. Ce qu'il ya de crucial, c'est l'éventuelle existence de systèmes de régie capables de prévoir les réactions sociales faceà diverses mesures d'intégration. Cette régie permettre des accommodements avec les objectifs stratégiquesd'un éventail d'intervenants en de nombreux secteurs.Dans ce contexte, on entend par régie l'exercice de l'autorité et des pouvoirs dans la conduite et la gestiondes affaires publiques : accords passés au sein des administrations et entre elles, démarches en vue d'uneprise de décisions, encouragements et contre-incitatifs au moyen desquels les intervenants —gouvernements, société civile, public, collectivités et secteur privé — influencent les décisions sociales etl'attribution des ressources. La notion de régie va bien au-delà de la structure formelle de l'État car elle faitplace au rôle majeur d'acteurs non gouvernementaux dans l'élaboration et l'application des politiques,particulièrement dans les pays du Sud.L'un des modèles d'intégration des politiques a recours à la figure d'un triangle dont les points représententles objectifs environnementaux, sociaux et économiques. Cette approche est utile, mais elle généralisel'action politique en l'inscrivant sous la rubrique du « social ». En fait, l'action politique est le principalmoyen par lequel toute société procède à l'intégration. Mais un autre modèle en forme de tétraèdre — unepyramide à trois côtés où l'angle supérieur représente l'action politique — comprendrait non seulementl'autorité gouvernementale en la personne des élus, mais aussi toutes les institutions établies par l'État pourexécuter ses politiques.Il est fréquent que les efforts d'harmonisation d'objectifs opposés ne réussissent pas à éviter un certainconflit. Pour gérer avec succès le règlement des différends, il faut structurer le processus de manière à cequ'il inclue la participation des parties concernées dans la conception et l'évolution du processus lui-même,tout comme dans les négociations portant sur des questions de fond. La négociation qui cherche à satisfaireles parties est un bel exemple d'une tentative structurée et délibérée de recherche coopérative d'une solutionqui accueille les intérêts en cause plutôt qu'elle ne leur nuitAcquisition d'un savoirDans le processus structuré de participation et de négociation multilatérale, l'apprentissage est favorisé pardes lignes directrices de prises de décisions, par des règles de communication et par un calendrier. Mais onfavorisera aussi l'apprentissage en l'absence de telles structures spécifiques. Dans le cas de la sociétéd'électricité, la législation, la direction et le comité interministériel ont incité les ministères d'exécution àtirer la leçon de leurs expériences et à élaborer des outils d'intégration plus efficaces.Le moyen d'encourager l'apprentissage est de permettre aux diverses parties de définir ensemble les règlesde communication et de négociation, d'avoir un accès équivalent à l'information, de créer des incitationspour compenser les risques et de prévoir une marge d'erreur. D'autres éléments positifs incluent ladélégation des responsabilités ainsi qu'une aptitude à saisir tous les éléments constructifs inattendus, puis àbâtir sur ce fondement.L'approche du CRDILe CRDI a adopté une double approche à l'intégration des politiques : l'exploration et l'« apprentissageissu de la pratique ». Le Centre a notamment passé en revue tous les projets qu'il finance sous le thème del'« Intégration des politiques environnementales, sociales et économiques » (IPESE) afin de cerner leurscomposantes communes. Il a soutenu des études de cas où l'information spécifique faisait défaut ; il aparrainé des ateliers régionaux pour découvrir comment chercheurs et décideurs s'attaquaient à l'intégrationdes politiques.Nous en sommes certains, la recherche peut jouer un rôle de premier plan pour assurer la réussite duprocessus d'intégration. Elle peut identifier des options politiques ou des mécanismes institutionnels deremplacement en fonction de différents scénarios, et analyser leurs avantages et leurs inconvénients. Larecherche permet également de forger les outils et les techniques d'analyse et d'évaluation.Il n'est donc pas surprenant que l'accent placé sur l'intégration des politiques varie selon la région ou lepays. L'Afrique insiste sur les impacts des politiques macro- économiques sur le développement social,alors que l'Asie souligne les effets environnementaux de la croissance économique. Les travaux fontressortir les questions épineuses liées à l'intégration : Dans quel contexte cette intégration est-elleappropriée ? En termes de régie, comment cette intégration doit-elle être gérée ? Et par qui ?Une conclusion majeure, tirée des recherches menées à ce jour, s'impose : l'intégration s'articule sur leprocessus d'évaluation et de gestion des compromis inhérents à toute décision. Les institutions politiques etles processus décisionnels doivent avoir la souplesse voulue pour promouvoir l'intégration lorsqu'elle estappropriée.L'intégration des politiques suscite des processus aux résultats imprévisibles. Quel que soit le contexte, ilest pertinent de consulter une vaste gamme d'intervenants ; cela influera tant sur les contenus que sur leprocessus lui-même. Ainsi, des interventions très diverses peuvent engendrer plusieurs solutions possibles,sans que l'on sache d'avance lesquelles satisferont au mieux les objectifs de justice et de viabilité.David B. Brooks et Jamie Schnurr sont respectivement expert scientifique en chef et agent de recherche àl'IPESE au CRDI ; Neale MacMillan est rédacteur en chef du magazine Le CRDI Explore.La perspective d'un sceptique David Brooks s'interroge sur la manière dont l'intégration pourrait devenirun instrument d'analyse politique pour le développement.Les lecteurs peuvent reproduire les articles et les photographies du CRDI Explore à la condition dementionner les auteurs et la source.ISSN 0315-9981. Le CRDI Explore est répertorié dans le Canadian Magazine Index.Comment s'abonnerDe retour au Magazine CRDI ExploreDe retour au site du CRDI Copyright © Centre de recherches pour le développement international, Ottawa, Canada Faites parvenir vos commentaires à la rédaction d'Explore.     Archives du CRDI ExploreExplore est publié par le Centre de recherches pour le développement international du Canada. Ilinforme ses lecteurs du monde entier des recherches soutenues par le CRDI et ses partenaires et présentedes dossiers sur les grandes questions de développementVisiter le nouveau magazine Explore ...Articles diffusés d'avril à décembre 19965 avril Retour de la moustiquaire par Robert Bourgoing12 avril Environnement, société, économie : parties d'un ensemble? par David B. Brookset Jamie Schnurr12 avril Action 21 dans les communautés locales par Kirsteen MacLeod19 avril Santos : une ville brésilienne dont les habitants planifient l'avenir par Patrick Knight26 avril Gestion intégrée ou comment ne plus dépendre des pesticides par David Mowbray3 mai Maladies infectieuses et planétaires par John Eberlee10 mai Systèmes naturalisés de savoir des collectivités autochtones par Salli M.K. Benedict17 mai Sénégal écologique à l'heure des bilans par Khodia Ndiaye17 mai Environnement, société, économie : parties d'un ensemble? par David B. Brookset Jamie Schnurr 24 mai Au Cambodge : Battambang traite ses eaux usées par Emilia Casella31 mai Quand une ville planifie : Jinja, Ouganda par Anna Borzello7 juin Ghana : sur les traces de la vie et de la mort par Jason Lothian14 juin Politique de l'eau à Manille par Estrella Maniquis21 juin Concilier les impératifs écologiques, économiques et sociaux par Pattie LaCroix28 juin Reconstruction des sociétés déchirées par la guerre par Jennifer Pepall5 juillet Sur la trace des chercheurs du CRDI par Curt Labond12 juillet Ecotourisme dans le Nord de la Thaïlande par Glen Hvenegaard19 juillet Ecotouristes au Népal : rendez-vous à Namche Bazar par Elizabeth Kalbfuss26 juillet Du sel plus : une recette pour suppléer à l'insuffisance de micronutrientspar Michael Boulet2 août Variété de haricot à résistance horizontale par Douglas Powell9 août Maïs à rendement élevé pour les paysans du Burundi par Andrew Keret Dunstan Malithano16 août Touristes chez les amérindiens du Vénézuela : sur la pointe des pieds par Lauren Walker23 août Projet Yucape : le développement économique dans la péninsule du Yucatánpar Chris Hayes 30 août Cartographie : Map Maker; un bon compagnon de route par Curt Labond6 septembre Programme de la forêt modèle Calakmul et la protection des forêts tropicalespar Michael Boulet13 septembre Oui : on enseigne l'économie de marché à Cuba par Roula el-Raifi20 septembre Afrique subsaharienne et démocratie par André Lachance27 septembre Agriculture viable sur les versants montagneux en Colombie par Ronnie Vernooy4 octobre Développement durable en Colombie : sous surveillance par Rhoda Metcalfe11 octobre Recherché : l'ennemi d'une herbe parasite par Philip Fine18 octobre Commerce international : vers plus d'équité? par Henry F. 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Copyright 2003 © Centre de recherches pour le développement international, Ottawa, Canada Octobre 2003LA PERSPECTIVE D'UN SCEPTIQUEPour l'essentiel, nous semblons tenir pour acquis que l'intégration est un aboutissement souhaitable. Nousparlons bien allègrement de développement rural intégré ou d'aménagement intégré des bassins fluviaux.Certes, à certains égards, une telle intégration serait tout à fait souhaitable. Bien trop souvent, politiques etprogrammes sectoriels ont été mis en œuvre sans grand souci de leurs répercussions plus générales, donton choisissait même parfois d'ignorer l'existence. Ceci dit, je m'inquiète moins de l'intégration comme outilpratique d'application des politiques que comme concept analytique pour la formulation de tellespolitiques.Je perçois au moins trois problèmes en ce qui concerne l'intégration de type analytique. Tout d'abord, ellea tendance à affaiblir la rigueur intellectuelle. C'est là une réalité qui se manifeste dans toute rechercheinterdisciplinaire et, dans une moindre mesure, pluridisciplinaire. Certes, on ne peut pas nier que lesdisciplines universitaires sont portées à entraver l'originalité de la réflexion. Toutefois, l'évolution de cesdisciplines n'a quand même pas pour seul but d'assurer leur pérennité ; en bout de ligne, elles ont un sens.Si l'on s'acharne à voiler la pertinence de ces catégorisations pour nous transformer tous en généralistes, onrisque d'aboutir à ce qu'un observateur a appelé « la profondeur de la superficialité ».Deuxièmement, au cours de l'intégration en travers des lignes analytiques, et dans la démarche logique desimulation du monde réel, la complexité même du processus nous oblige invariablement à nous réfugierdans des niveaux d'abstraction toujours plus élevés. Nous nous éloignons donc de plus en plus depolitiques applicables au monde réel.Troisièmement, et c'est sans doute là l'aspect le plus important, je crains qu'en menant une telle intégrationde type analytique et qu'en élaborant des politiques sur la base de cette intégration, nous allions au-delà denotre rôle d'analystes et que nous nous substituions aux politiciens. Je ne prétends pas qu'il existe uneclaire démarcation entre l'analyse présumée objective et la politique nécessairement subjective. J'estimeplutôt que notre rôle analytique le plus approprié consiste à présenter des options et à expliquer la manièredont elles sont susceptibles de se réaliser dans divers scénarios. Notre rôle n'est pas de proposerl'intégration elle-même.David B. Brooks... Copyright © Centre de recherches pour le développement international, Ottawa, Canada Faites parvenir vos commentaires à la rédaction d'Explore. 

Environnement, société, économie : parties d'un ensemble?

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