Sunčana Slijepčević

English

Hrčak - Portal of scientific journals of Croatia

514MICHAEL BARZELAY: THE NEW PUBLICMANAGEMENT - IMPROVING RESEARCHAND POLICY DIALOGUE,Berkeley: University of California Press, godina 2001.New Public Management izraz je kojim se znanstvenici koriste za teme, načinei nove modele upravljanja u javnim službama (engl. public service management) ito pogotovo kad se radi o Velikoj Britaniji, Australiji i o Novom Zelandu, državamakoje su započele s takvim oblikom reforme.Ne postoji jedinstvena definicija za New Public Management. Jedni autorismatraju da je to skup međusobno povezanih i usklađenih ideja o javnoj upravi(engl. public management) koji se veoma brzo proširio, počevši u Velikoj Britanijii Novom Zelandu, po cijelom svijetu. Prema drugoj definiciji New PublicManagement okvir je za donošenje odluka o tome kakvu strukturu moraju imatijavne službe (engl. public service) i kako njima upravljati. Treća definicija sagledaNew Public Management kao empirijski model kojim se koriste za organizacijujavnih službi, odnosno o načinu promjene organizacije tijela unutar javnog sektorada bi se postigla što veća konkurentnost javnoga sektora i veća efikasnost pružanjausluga. Očekivani rezultat takve reforme javnog sektora doprinos je povećanjuodgovornosti u javnom sektoru jer se reforma provodi sa ciljem praćenja rezultata,i provođenja decentralizacije u javnom sektoru. Povezano s reformom u javnomsektoru, sagledano kroz NPM, jest i pitanje načina decentralizacije središnje vlasti(engl. central governement), određivanja ciljeva, mjerenja rezultata, povećanjarazboritosti onih koji upravljaju sredstvima iz proračuna, i  načina osnivanja centaraodgovornosti.New Public Management izraz je koji se prvi put pojavio u literaturi u ranimdevedesetim godinama prošloga stoljeća, i veoma se brzo proširio u razvijenimSunčana Sljepčević** Sunčana Sljepčević, mlađa asistentica u Ekonomskom institutu, Zagreb.Primljeno u uredništvo:24. 4. 2003.515S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)zapadnoeuropskim državama. U  Hrvatskoj bi mogao biti koristan okvir zadonošenje odluka o tome kako treba organizirati i upravljati javnim službama. UHrvatskoj toj temi još nije posvećeno dovoljno pažnje i ni jedna knjiga s tom temomnije prevedena na hrvatski jezik.Knjiga autora Michaela Barzelaya “The New Public Management – ImprovingResearch and Policy Dialogue” izdana je godine 2001. u izdanju Berkeley:University of California Press. Knjiga ima 218 stranica. Podijeljena je u šestpoglavlja: prvo, proučavanje New Public Managementa; drugo, proučavanjeslučajeva (engl. case studies) kod donošenja odluka u okviru javne uprave (engl.public management policy-making), treće, komparativna analiza procesa donošenjaodluka u okviru javne uprave, četvrto, načini rasprave o New Public Managementu(engl. How to Argue about the New Public Management), peto, kontroverze ikumuliranje argumenata o New Public Managementu i šesto, zaključak.U ovoj nam knjizi autor na stručan način približava problematiku New PublicManagementa. Knjiga započinje prikazom reformi na primjeru šest država i to:Velike Britanije, Australije, Novog Zelanda, Njemačke, Švedske i SAD. Za svakusu državu opisane provedene reforme i uvjeti u kojima su one provedene. Analizazapočinje opisom primjera iz Velike Britanije, Australije i Novog Zelanda, na osnovikojih autor zaključuje da je u sve tri države reforma započela na sličan način.Jednim od glavnih razloga zbog kojih je došlo do provođenja reformi smatra sespoznaja o neefikasnosti državnih odjela (engl. government department). Autornam daje pregled najvažnije literature koja obrađuje New Public Management, tenavodi svoje stajalište o njoj. Nakon toga daje i komparativnu analizu. Jasno navodiprednosti i nedostatke provedenih istraživanja, i daje svoj doprinos, iznosećiprijedloge i nove modele koji bi omogućili da se istraživanja mogu boljeuspoređivati. Autor nas vodi kroz New Public Management od njegovih začetaka,pa do godine 2001., kada je knjiga i objavljena.U knjizi nam autor objašnjava zašto je došlo do promjena u politici javneuprave (engl. public management policy). Autor nastoji postići dva osnovna cilja.Prvo, dati odgovarajući doprinos empirijskoj istraživačkoj literaturi, posebno ujednom području u okviru New Public Managementa, a to je proces donošenjaodluka u okviru javne uprave. Taj aspekt povezuje s promjenama u cijelom nizudržavnih institucionalnih pravila kroz koja su javne službe organizirane i kojaomogućuju kontrolu nad njima. Ta pravila autor dijeli na planiranje potrošnje (engl.expenditure planning) i upravljanje financijama, javne službe (engl. civil service)i radni odnosi (engl. labor relations), procedure, organizacije i metode, i reviziju iocjenjivanje postignutih rezultata. Drugi cilj, koji autor želi ostvariti ovom knjigompotreba je sagledati javne uprave kao područja za čije je razumijevanje potrebnainterdisciplinarnost.Prvo poglavlje pod nazivom “Proučavanje New Public Managementa” dajekratak pregled razvoja New Public Management-a još od poslijeratnog razdoblja,S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)516pa do danas. Nakon toga iznesen je pregled literature o New Public Managementu.Za New Public Management karakteristična je interdisciplinarnost. Tako sestručnjaci u javnoj upravi fokusiraju na utjecaj New Public Managementa naplaniranje prihoda i izdataka u državnom proračunu (engl. budgeting), upravljanjefinancijama, javne službe i radne odnose, procedure, organizaciju i metode, revizijui ocjenu rezultata. Pritom svaka grupa stručnjaka ima svoju posebnu zadaću, kaona primjer, stručnjaci u računovodstvu bave se promjenom tehnike kontroleupravljanja, što uključuje mjerenje rezultata, a stručnjaci za organizacijskuekonomiju primjenjuju svoje teoretske ideje i vještine za analizu i ocjenjivanjeinstitucionalnih oblika u državnom sektoru.Autor je literaturu podijelio u dvije osnovne skupine: istraživanja1, i politikei znanstvene rasprave (engl. policy and doctrinal argumentation)2. Dalje, ta područjadijeli prema područjima koja obrađuju, daje primjere literature iz svakog od tihpodručja, i primjere iskustava pojedinih zemalja. Sam je autor svoju knjigu svrstaomeđu literaturu o politici javne uprave, i to onu koja obuhvaća i istraživanja i dajedoprinos za dalji razvitak znanstvenih rasprava. Literaturu o politici javne upraveautor dijeli u dvije kategorije: radovi koji su usmjereni na sadržaj politike (engl.policy content) i oni koji su fokusirani na proces (engl. policy process). Prvakategorija opisuje procedure koje su obično u suprotnosti s procedurama korištenimau prošlosti. Druga kategorija objašnjava razloge zbog kojih je došlo do određenepromjene.Autor ističe da bi New Public Management morao pridonijeti: 1. spoznaji dasu državne organizacije (engl. governmental organisation) neefikasne; 2.ujednačivanju politika javne uprave s institucionalnim pravilima koja imaju utjecajna novac, ljude i procedure; 3. promjeni zakonodavstva središnjih agencijapovezanih s proračunom da preuzmu odgovornost za politiku javne uprave.U drugom poglavlju daje se prikaz empirijske istraživačke literature o procesudonošenja odluka u okviru javne uprave u Australiji, Velikoj Britaniji, SAD, Kanadi,Njemačkoj i Švedskoj u razdoblju 1980.-1990. U ovome dijelu, autor analiziradogađaje koji su doveli do uvođenja cijelog niza promjena i inicijativa. Takođernam daje pregled relevantne literature za analizu događaja iz područja New PublicManagementa u svakoj pojedinoj državi. Ta literatura predstavlja početnu točku zaobjašnjavanje sličnosti i razlika u provedenim reformama unutar javne uprave urazličitim državama. Autor uspoređuje zaključke do kojih su došli pojedini autoriprilikom analize uspješnosti pojedinih reformi. Tako je, na primjer, reforma u1 Pod istraživanjima se ovdje podrazumijevaju radovi znanstvenika sa ciljem da objasne činjenicei događaje.2 Pod znanstvenim raspravama ovdje se podrazumijevaju rasprave među znanstvenicima otome što učiniti i o ostalim aktualnim problemima povezanima uz državu, politiku i management.517S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)Australiji izazvala uvođenje novih procedura kod planiranja potrošnje javnihsredstava. Uvedena je kontrola potrošnje i obveza da pojedini odjel (engl.department) smanji svoje troškove za 1,25% svake godine i pritom je dopuštenoda sam odjel odluči kako će to postići. Na osnovi toga jedan od autora navedenih uknjizi, Zifcak,3 daje listu elemenata koji su potrebni da bi se decentralizirao proračun-ski sustav.New Public Management bavi se sistemskim analizama i upravljanjempolitikama u javnoj upravi. Sistemske analize zahtijevaju jasne argumente o veziizmeđu konteksta (engl. context), ciljeva, instrumenta i izbora. Sistemski manage-ment proces je donošenja odluka koji je u skladu s analizom i političkim i organiza-cijskim snagama koje utječu na odluke. Autor zaključuje da se analize koje sudosad znanstvenici napravili bave time koliko je napravljeno promjena u strukturii djelovanju izvršne vlasti od svršetka godine 1970., pa do dana kada je napisanrad. Tako Zifcak zaključuje da je više promjena napravljeno u Australiji, nego uVelikoj Britaniji. Mnogi se znanstvenici bave sistemskim organizacijskimpromjenama kao osnovnim za razumijevanje birokracije. Oni smatraju da su zauspješnost izvršne vlasti ključni upravo organizacijska struktura i procesi. Drugi jerazlog zbog kojeg se znanstvenici bave sistemskim organizacijskim promjenamaje taj što su organizacijske promjene izvršne vlasti trenutno glavna tema političkogdijaloga. Autor smatra da su diskusije o sistemskim promjenama u izvršnoj vlastipoželjne, ali ističe da je problem kod analize to što ne postoji standardna definicijasistemske organizacijske promjene, već ona ovisi o teorijskom okviru koji jeprihvaćen. Zbog toga problema autor predlaže da se promjeni pristup i da se fokusstavi na objašnjavanje izbora politike (engl. policy choices). Kao opravdanje zapromjenu u pristupu, autor navodi da je napravljen cijeli niz državnih promjena uAustraliji, u Velikoj Britaniji uvedena su ograničenja na potrošnju pojedinog odjela,a u Novom Zelandu prihvaćen je proračun po rezultatima  (engl. output-budgeting)itd.U trećem se poglavlju autor koristi istraživačkim metodama usmjerenimaprema slučajevima (engl. case-oriented research method) da bi donio zaključke oprocesu donošenja odluka u okviru javne uprave. U tome poglavlju autor dajekomparativnu analizu procesa donošenja odluka u okviru javne uprave. On kritiziranačin na koji se znanstvenici bave tom temom i smatra da bi istraživanja o procesudonošenja odluka u okviru javne uprave mogla brže napredovati kada bi seznanstvenici koristili sličnijim istraživačkim tehnikama – posebno kod definiranjarezultata slučaja (engl. case outcomes), izbora odgovarajućeg explanatoryframework-a, odnosno modela koji objašnjava promjene u politici orijentirajući se3 Autor analizira knjigu Zifcak, S. 1994. :”New Managerialism: Reform in Whitehall andCanberra”, Buckingham, England: Open University Press.S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)518na faktore o kojima ovisi odluka donosioca odluka i izbora komparativnih metoda.Smatra da su rasprave o toj temi otišle u previše pravaca, pa nije moguće izvućikonkretne zaključke. Zato autor u ovom dijelu nastoji objasniti promjene u politicijavne uprave u slučaju New Public Managementa u Velikoj Britaniji, Australiji ina Novom Zelandu koje uzima kao “benchmark case” i proučava ih kao jednucjelinu. Dalje nastoji objasniti sličnosti i razlike između New Public Managementaprovedenog u te tri države od reformi provedenih u Švedskoj, Njemačkoj i u SAD.Na osnovi provedenih komparativnih analiza autor zaključuje da su rezultati analizeu Švedskoj i u SAD slični onima koji su postignuti u državama  koje su prve započeles provođenjem New Public Managementa (Velikoj Britaniji, Australiji i NovomZelandu), a rezultati za Njemačku drugačiji su. Na osnovi tih sličnosti i razlikaautor donosi zaključke o New Public Managementu u cjelini. U ovome dijelu autorpredlaže obrazac za dalja istraživanja. Cilj istraživanja mora biti razumijeti promjeneu politici javne uprave, koristeći se istraživačkim metodama usmjerenima premaslučajevima.U četvrtom poglavlju daju se smjernice za rasprave o New Public Manage-mentu  Jedna je smjernica da se teorija politike javne uprave razlikuje od ocjene upraksi. Ovo poglavlje započinje analizom argumenata, tj. stajališta Petera Aucoin’sa,iznesenih u knjizi “New Public Management: Canada in Comparative Perspective”.Aucoin’s nastoji opisati i ocijeniti politiku javne uprave u Kanadi, te zaključuje daje vlada učinila malo da bi povećala odgovornost za rezultate (engl. output) i zaposljedice tih rezultata (engl. outcomes), efikasnost i smanjenje potrošnje. Posebnupažnju posvećuje karakteristikama koje mora imati dobra vlast (engl. goodgovernance), a to su: politička odgovornost i sposobnost formuliranja i provođenjaodgovarajuće politike javnog sektora. Autor dalje navodi nedostatke Aucoin’soveanalize.Peto poglavlje započinje različitim stavovima o tome je li dobar način na kojisu provedene reforme, te je li sustav odgovornosti za rezultate planiranja troško-va,kakav je proveden u državama, odgovarajući. Autor iznosi stajališta različitihautora o tome je li odgovornost za rezultate i usmjerenost na rezultate odgovarajućiza sve vrste državnih programa. Tako iznosi stajališta Gregoryja4, Willsona5 iSchicka6, i na kraju primjenjuje dostignuta saznanja na svoju prije obavljenu knjigu“Breaking through bureaucracy”.4 Stajališta Roberta Gregory-ja objavljena su u knjizi Gregory, R. 1995.: “Accountabilitiy,Responsibility and Corruption: Managing the The Public Process”,  The State under Contract, ed.Jonathan Boston. Wellington, New Zealand: Bridget Williams Books.5 Stajališta Jamesa Wilsona su objavljena u knjizi Wilson, J.Q. 1989.: “Bureaucracy: WhatGovernment Agencies Do and Why They Do It”, New York. Basic Book.6 Stajališta Allena Schicka su objavljena u knjizi Schick, A. 1996.: “The Spirit od Reform.Managing the New Zealand State Sector in a time of Change”, Wellington, New Zeland: State ServicesCommission and the Treasury.519S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)Autor zaključuje da je New Public Management područje rasprava o utjecajuna političke intervencije unutar izvršne vlasti. Karakterističan su instrument takvogutjecaja na politiku institucionalna pravila i organizacijske rutine koje utječu naplaniranje potrošnje i na ostale bitne odluke u okviru javne uprave. U knjizi autorspominje dva glavna elementa New Public Managementa koja moraju biti uzeta uobzir ako se želi postići dobra i “zdrava” politika javne uprave. Prvi je elementusmjerenost na političke i organizacijske procese kroz koje se provodi politika. Nataj element utječe cijeli niz elemenata i institucionalnih (kao što je struktura državnogaparata (engl. governmental system) i posebnih načina organizacije centaraodgovornosti unutar javne uprave), ali i neinstitucionalnih (kao što su efektiprelijevanja). Drugi element kojem je potrebno posvetiti pažnju jest analiza politikejavne uprave. Ta analiza mora obuhvaćati prednosti i nedostatke raznih kombinacijainstitucionalnih pravila i postupaka u specifičnim okruženjima.Autor smatra da je potrebno razlikovati znanstvena istraživanja, odnosnoučenost (engl. scholarship) od profesionalnih mišljenja i stvarnog procesa donošenjaodluka. Tako autor razlikuje tri vrste New Public Management – New Public Mana-gement 1 ili rasprave unutar vlasti (engl. government), New Public Management 2,koji obuhvaća profesionalne komentare kao na primjer, one objavljene u publika-cijama OECD o Reinventing Government i New Public Management 3, kojiobuhvaća znanstvena istraživanja. Autor ističe da, iako postoje međunarodnerasprave znanstvenika o javnoj upravi, ni istraživanja, ni znanstvene rasprave o tojtemi još nisu na zadovoljavajućoj razini.Ova nam knjiga daje veoma dobru sliku o nizu promjena provedenih unutarjavne uprave u različitim državama. Dva su glavna razloga za te promjene. Prvo,previsoka razina javne potrošnje i nemogućnost njezina smanjenja zbogneodgovarajućih tehnika i procedura nadgledanja javne potrošnje. Drugi je problemto da su te države  suočene s proračunskim deficitom. Zbog tih je razloga pokrenutoniz inicijativa kojima je svrha bila riješiti dva osnovna problema, povećati efikasnost,i vratiti povjerenje u javni sektor.Hrvatska je suočena sa sličnim problemima kao i ostale države  koje su provelereformu, pa će ova knjiga biti zanimljiva ne samo znanstvenicima iz profesionalneradoznalosti i potrebe za novim znanjima, nego i osobama zaposlenima u javnojupravi, jer omogućuje da se dobije uvid u situaciju u kojoj su već provedene nekepromjene u drugim državama i da se sagladuju prednosti i nedostaci takvih promjena.Knjiga bi morala biti zanimljiva i političarima koji predlažu i usvajaju promjenezakonske regulative koja utječe na postavljanje i na način dostizanja ciljeva u javnomsektoru, na mjerenje rezultata, i na racionalno ponašanje u upravljanju i trošenjujavnih sredstava.S. SLJEP»EVI∆: Michael Barzelay: The New Public Management...EKONOMSKI PREGLED, 54 (5-6) 514-519 (2003)520

MICHAEL BARZELAY: THE NEW PUBLIC MANAGEMENT - IMPROVING RESEARCH AND POLICY DIALOGUE, Berkeley: University of California Press, godina 2001.

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Hrčak - Portal of scientific journals of Croatia