李霁友

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《青海社会科学》2000 年第 5 期论反贫困战略需要注意的几个关系李霁友　　从 1978 年到 1998 年的 20 年间, 随着我国经济的快速增长, 农村贫困人口已从 215 亿下降到 5300 万人, 创造了国际社会反贫困的奇迹。但是要在本世纪末解决农村贫困人口的温饱问题并且在国有企业实行战略性改组过程中, 逐步解决下岗再就业难题, 任务仍然十分艰巨。就农村而言, 剩余的贫困人口 50% 以上, 集中在中西部自然、生态环境恶劣地区, 有些地区甚至缺乏基本的生存条件, 脱贫难度大。就城市而言, 随着市场经济体制的逐步建立, 传统企业向现代企业制度转换, 出现大量企业职工下岗, 使城市贫困人口呈扩张之势。一个国家, 当人群贫富差距和地区贫富差距超过一定的限定后, 极可能出现两种情况, 一是掠夺式的资源开发造成自然资源的巨大浪费, 对自然和生态环境产生负面影响; 二是贫富差距过大激发违法犯罪, 造成社会不稳定, 影响经济发展。当前我国处于体制转轨的阵痛期, 各种新问题、新矛盾需要及时妥善解决。我们认为, 在世纪之交的反贫困战略中, 要保证实现改革开放的整体思路和战略部署, 必须正确处理好以下几对关系。一、市场机制与政府行为的关系市场机制可以通过利益机制加速各种生产要素的流动, 更新社会规范, 从而推动经济的发展。政府行为在于建立一个统一、公平、有序的经济体系, 弥补市场的不足, 通过一系列的政策、措施和制度, 维护社会稳定, 促进资本、技术、人才向贫困地区流动, 改善农村基础设施建设, 降低交易成本, 促进区域间的合理分工。从长远利益看, 市场和政府的目的是一致的, 均在于促进经济增长、社会繁荣及人们福利的最大化。但实现的方式又不一样, 前者按价值规律、效率原则刺激人们的积极性来保证经济增长和社会稳定; 后者按照公平原则, 通过利益再分配, 保护穷人, 培养贫困人口的生存和发展能力, 缓解地区间及社会各阶级 (层)间的分配不公, 以稳定的政治形势和经济环境促进经济快速持续的增长。在反贫困战略中, 单纯依靠市场经济的作用或单纯依靠政府行为, 都是片面的。政府行为经历了救济式扶贫和开发式扶贫两个阶段。前一种扶贫是必要的, 但实践证明,仅凭这种做法不能调动贫困人口的脱贫致富的积极性、主动性和创造性, 反而助长了依赖思想。后一种扶贫是通过政府立项目, 给钱给物开发地方资源, 由于只讲生产, 不问销售。只讲开发, 不问市场, 结果资源开发了, 但产品和服务销售不出去, 容易挫伤贫困人口内在的反贫动力。因此反贫困战略必须借助政府的力量向市场机制转换。通过在贫困地区培育和发展社会主义市场经济体系, 在基础设施、人才培养、商品流通及产业结构等方面为市场经济创造条件,12从而激发起人们的内在活力。通过转换政府职能, 最大限度地消除市场机制的不利影响, 推动贫困地区的经济发展, 促使公平目标的实现。如果我们能够在结构上、层次上及资源配置的基础性作用上, 正确把握市场机制和政府行为相结合的制度, 反贫困战略的效率和速度一定能得到很大的提高。二、区域发展和贫困人口脱贫的关系我国政府的反贫困战略就是想通过发展区域经济带动全体社会成员脱贫。但区域发展和贫困人口脱贫仍有很大的不一致性。区域发展在于通过工业化手段促使区域经济迅速增长, 一般强调扩张经济总量和加快增长速度, 要求资金、技术、人才的巨大投入, 培养增长极从而使该区域整个产业发展; 反贫困战略在于把贫困人口从自然经济的落后生产方式中解脱出来, 在尚不具备工业化战略的主客观条件下, 最重要的是打破贫困的恶性循环, 解决吃饱肚子的问题,使穷人获得物质帮助, 并逐步改善其生产条件。贫困地区的农村仍然实行传统的耕作方式, 抗自然灾害与市场风险的能力较差, 无论何种扶贫方式, 都应落实到基层单位——农户或个人。从实际操作看, 我们一般以县或乡的人均收入水平作为脱贫的标准, 而决定人均收入水平的重要因素是区域经济总量的扩大。鉴于这种认识, 政府往往以报酬率高的工商企业作为扶持对象, 使资源流向了贫困地区相对富裕的组织和个人, 而把贫困人口排除在反贫困战略之外。在实施工程项目上, 往往选择社会经济条件相当好的地方为项目点, 真正贫困地区得不到照顾。在金融扶持上, 贫困人口往往因无资产做担保而得不到金融支持。有些区域随着人均收入的增长, 贫困人口的贫困程度与数量不但没有缓解反而有加深的趋势。随着经济的发展、利益格局的再造及制度释能的进一步消耗, 社会资源逐步流向报酬率高的部门。区域发展和反贫困战略之间所形成的耦合模式, 没有解决好扶贫资源在贫困地区的穷人与非穷人之间的分配机制问题, 出现穷人在区域经济递增中收益递减的现象。这有悖于反贫困的本意。因此必须根据具体情况进行制度创新与融合, 在保证区域经济增长的同时, 加强对贫困人口的归口扶持。三、贫困人口与政府的关系一般认为, 70 年代末到 80 年代中期农村扶贫成效显著的主要原因在于农村实行家庭联产承包责任制。但 90 年代以来, 脱贫速度明显减缓, 一方面说明原扶贫体制需要深化或更新;另一方面也表明贫困人口与政府的关系需要重新调整和定位。政府反贫困的作用主要在于制定总体的目标体系、宏观策略及确立合理的产业结构、产业布局等。具体的生产经营行为与资源配置方式, 需要贫困者根据自身具体情况及市场的变化,自主把握, 政府无需干预。由于传统计划经济体制的影响, 在反贫困过程中, 政府往往充当“慈父”和“牧师”的角色, 而无视贫困人口自身的能力和作用, 结果造成扶贫投资效率低下。在市场经济条件下, 政府与贫穷人群的关系要重新定位。政府的作用, 就农村贫民而言, 在于提高他们参与农业生产的能力, 平等分享经济增长好处的能力及自我救助的能力; 就城市贫民而言, 在于提高他们再就业的能力。政府属于社会财富、资源再分配的中介组织和协调机构,本身没有超越贫困人群的权力。在定位上, 贫困人群应是反贫困的主体, 但由于贫困地区的贫困者求富意识淡薄, 温饱问题长期依赖于政府的救济解决, 并且目前的反贫困管理体制规定了大部分扶贫资源由政府掌握, 实际上是拒绝反贫困主体和其它社会组织参与反贫困决策, 无法调动反贫困主体的激励机22制和抑制机制。因此, 政府应正确认识自己在反贫困中的作用, 转变职能, 走出旧体制的窠臼,使贫困户在制度变迁和金融扶持中从事比较优势的经济活动而实现利益最大化。四、市场效率与社会公平的关系反贫困要强调公平, 但也不能与效率对立起来, 不讲效率就无法培育市场经济的激励机制, 优化资源配置, 促进科技进步, 迅速增加社会财富, 把“蛋糕”做大。同样不讲公平, 没有一个有序、稳定的社会环境, 也不能保证效率的实现。改革前, 计划体制所维持的分配格局具有平均主义的倾向, 效率与公平的矛盾表现并不突出。转型期, 在市场机制的作用下, 劳动力与生产资料的重新配置, 如果没有合理的再分配体制, 社会财富的分配格局将向两个极端发展。如何体现效率优先, 兼顾公平的原则, 在保持经济持续增长的同时使广大贫困人口受益, 值得我们深入研究。按照西方福利经济学的说法, 只有在一定收入分配的情况下, 生产与资源的重新配置使部分人变好而其他人的收益并未变坏, 社会福利才能说是增加了。因此, 一方面我们不能因平衡利益结构以牺牲发展效率为代价, 这要求及时转换政府职能和宏观调控方式, 政府只能以资产所有者而不是管理者的身份参与初次分配, 再次分配只能通过税收、转移财政支付等手段扶持贫穷人群; 另一方面, 不能因强调效率而无视社会公平, 要通过利益协调机制保证贫困人口在社会发展中获益。从我国转轨期的具体情况看, 扶贫机制的完善可以通过维持经济的快速增长和建立辐射面较广的社会化保障体系来逐步解决。五、短期攻坚和长期扶贫的关系经济发展需要稳定团结、宽松有序的社会环境。我国政府从 80 年代中期起, 决定加大扶贫攻坚的投资力度, 力争在本世纪末最后三年里解决农村 5300 万人的温饱问题, 为实现我国第三步战略目标打下坚实的基础。可以说,“八七攻坚计划”有其重要的战略意义。但从社会经济的角度看, 反贫困战略又是长期复杂的。首先, 现有 5300 万人的脱贫因自然生态环境、社会技术条件等原因, 很难在短时间内解决, 贫困人口抗灾害能力小, 返贫率也高; 其次, 反贫困与整个社会经济发展有高相关度, 我国经济发展的长期性决定了反贫困战略的长期性; 再次, 新技术、新工艺、新设备的采用及经济成长的周期性必然使一部分人口失业, 而建立健全的社会保障体系也需要一个长期的过程。因此必须树立反贫困是一项长远任务的思想。正确处理短期攻坚与长期扶贫的关系包括: (1)加大投资力度, 进一步健全扶贫管理体制, 确保前期反贫困成果。 (2)促进“输血”与“造血”, 自然资源开发与基础设施建设的结合, 确定优先投资方向。 (3)把采用先进技术与寻找新的经济增长点有机的结合起来, 增加就业机会。 (4)尽快建立一种适合我国国情, 可操作的反贫困机制。六、科教文化与行政法制的关系我国农村贫困地区由于多方面的原因, 经济增长较慢, 人均收入徘徊不前。一方面由于人们贫穷、素质低、无节制地生育、掠夺式地开发资源, 造成自然资源再生能力的退化, 人均收入的下降, 受教育的机会减少, 出现越穷越生, 越生越穷的恶性循环; 另一方面, 由于社会资源贫乏, 教育文化落后, 对先进科学技术与管理方法的接受能力较差, 结果是人们越来越贫穷, 素质普遍低下。要消除这种恶性循环必须在尊重市场经济一般规律基础上, 采取强有力的行政法制手段。贫困人群素质低, 人口膨胀又使人平均收入和生活水平下降, 而缺乏远见的资源利用方32式, 往往杀鸡取卵, 竭泽而渔, 最终导致地力下降, 自然灾害频繁。反贫困除了物质帮助外, 还要处理好科教文化和行政法制的关系, 一方面, 素质提高重在教育, 如 (1) 加大教育扶贫力度, 普及义务教育, 扩大受教育的辐射面; (2) 加强对成人关于农业生态、人口资源、民主法制观念的宣传及实用技术的培训; (3)通过树立正确榜样, 发挥科教脱贫致富的功能。另一方面, 必须加强行政法制的执行力度, 贯彻执行《计划生育法》、《土地法》、《环境资源保护法》等法律法规, 确保反贫困战略的顺利实现。在实际工作中, 由于财力、物力及人力的限制, 一时政策的需要, 往往无视法制功能, 惟恐严格执法影响民族团结, 激发矛盾, 造成社会不稳定, 致使有些地区早婚超生、毁灭性资源开发及其他违法乱纪活动猖獗。可行的办法是, 加强反贫困的市场利益机制与政府强制行为的结合, 通过严格执法和教育, 把人们的行为规范在有效的“秩序”范围之内。七、东部发展与西部扶贫的关系改革开放以来, 由于近海的地理优势, 优惠的经济政策以及先进的基础设施等原因, 东部沿海经济发展很快, 而西部相对贫穷, 有些地方仍然没有解决温饱问题。从产业结构上看, 贫困地区农业比重大, 耕作方式落后, 商品率低, 产品在市场交换中很难获得比较优势。随着社会主义市场经济的逐步建立, 要求在全国范围内建立统一的大市场。由于经济落后, 西部地区成了附加值低的半成品、燃料、原材料的供应地, 附加值高的工业品的输入地。在市场机制和长期形成的工农产品“剪刀差”的背景下, 过度强调农业的基础地位, 过度开发西部的自然资源, 只可能导致东西贫富差距进一步拉大, 使西部更贫穷。因此必须从制度、长远规划等更深层次的视角考察东部经济发展与西部扶贫开发的关系。具体的思路包括, (1) 逐步取消重要的燃料、原材料、初级产品的国家低价, 实行工农业产品的等价交换, 使发达地区与贫困地区在建立统一市场进程中处于平等的竞争地位。 (2)更新传统的“比较成本”,“资源禀赋”的区域贸易理论, 大力发展西部的工业与高新技术产业, 提高商品的技术含量与资金含量, 加大竞争力。 (3)加大中央政府对西部贫困地区的投资与财政补贴, 有关投资、金融、外贸及工商政策应向西部倾斜, 建立东西部相互依存、相互支援的新型经济关系。八、救济扶贫与信贷扶贫的关系农村前期扶贫, 国家的物质救济及项目补贴比重比较大。80 年代中期以后, 反贫困战略的实施以连续性投资为主, 大大减少了物资和资金的救济数量, 在中央政府的扶贫资源中, 40%以上主要用于基础设施建设和社会服务的改善, 其余主要为信贷投资, 用于刺激当地的经济增长。农村贫困发生率已从 1978 年的 32% 降为 90 年代的 8% , 反贫苦战略取得了巨大成绩。但在救济资金大量减少, 扶贫投资对象错位的情况下, 扶贫资金偏离了反贫困战略的主体目标, 出现年年扶贫年年贫, 无法解决贫困循环的顽症。政府想通过实施公共项目和信贷扶贫并考虑在缺乏基本生存条件的地区组织移民等措施, 解决 5300 万人的脱贫问题, 仍然与实际情况有很大的差距。由于自然、社会经济、技术条件及思想观念等方面的原因, 反贫困的软硬件的投资与建设需要一个较长的过程, 救济扶贫仍需维持相当规模, 以保证贫困人口的生存权利, 维持社会的稳定。部分地区还需要加大救济扶贫的力度。九、城市扶贫与农村扶贫的关系在我国市场化进程中, 由于农业释放了大量的剩余劳动力。要求建立较为完善的社会保障42机制和培植新的经济增长点及时消化这些富余人员。在当前国家财力不足, 社会保障体制并不完善的状况下, 大量的农村剩余劳动力向城市转移与城市有限就业机会之间的矛盾, 转化为城乡扶贫之间的矛盾。如何在转移多余劳动力的过程中, 解决城乡贫困问题成为一个严峻的课题。当然, 我国城乡贫困是有差别的: 首先, 城市贫困人口主要是近年来由于国家和集体企业的改组与兼并过程中分流出来的下岗职工, 他们失去了往日全方位的企业保障及福利待遇而不是社会保障, 其生活水平相对下滑。农村贫困人口多以贫瘠的土地作为自己主要的生产资料, 随遇而安, 对生活质量下降及不确定性因素有较强的心理承受力; 其次, 国企失业人员不但有一定的社会保障, 并且对未来工作有较高的预期, 而农村贫困人口, 鉴于主客观条件的限制,多半以解决温饱为限; 其三, 城市贫困人口与就业境况联系紧密, 在社会保障不健全, 政府支出与再就业预期相差悬殊的情况下, 一旦形成失业规模, 容易激发社会矛盾, 影响稳定。而农村贫困人口居住分散, 实行小农式的生产经营方式, 加上千百年形成的忍耐、宽容、吃苦的民族文化心理, 即使在重大的政策失误和自然灾害下, 也难引发社会动荡。但随着经济社会的发展, 社会利益群体的变化, 新一代贫困人群的心态可能发生嬗变。这要求政府在反贫困过程中, 正确处理好城乡扶贫的关系, 采取相应的对策。如 (1)在农村科技扶贫引进先进生产力的同时, 逐步推行社会保障和社会化服务体系。在实行城市救济的同时, 加强对城市失业职工的职业教育与转岗培训投资。 (2)通过金融扶持, 把改造老企业与开创技术含量高, 市场前景好的新企业结合起来, 并通过这种方式微调经济结构。 (3)加强城乡金融、技术、劳动力、各种资源的跨地区、跨行业、跨部门的合作与互助。增强资本对城乡贫困人口的吸纳力。 (4)通过正确的舆论导向, 加强“城乡相依, 工农同盟”的宣传, 纠正有碍城乡合作的各种错误思想, 等等。十、国际扶贫 (援助)与国内扶贫的关系反贫困战略不仅仅是中央政府与地方政府的非市场行为, 还要积极寻找国际社会的援助与合作。随着改革开放, 90 年代以来, 国际组织和发达的资本主义国家对华扶贫项目迅速增加。但各种国际援助是有政治经济条件限制的, 必须正确对待国际扶贫 (援助)与国内扶贫的关系。首先, 在反贫困战略中, 应以本国现有资源为基础, 争取外援为补充。主要的扶贫资金与物资主要通过国家财政拨款、转移支付、物资调拨、信贷扶持等方式筹备。国外大部分援助是有偿的, 引进外援的目的旨在解决物资在时间与地区间分配的不及时与不均衡, 对国际社会的信贷援助的附加条件、数量及扶持方向要审慎对待并注意资金的偿还能力。其次, 国际反贫困援助除接受物资帮助外, 重在借鉴国外扶贫的经验、技术与管理方法。要加强外援的物资、资金及技术与我国反贫困软硬件建设的对接。其三, 西方对外援助的目的, 一方面是改善贫困地区的自然生态环境, 帮助开发本地资源,提高贫困人群的生存能力。更重要的是, 继续维持旧的国际经济贸易体系, 从不发达地区获得更多的利益。国内扶贫在于缩小地区间、城乡间、工农间、脑体间的差别, 为共同富裕, 共同发展营造一个良好的社会环境。我们在利用外援时, 要警惕其利益陷阱, 同时避免贫困地区的经济向单一产品畸形发展。(作者单位: 厦门大学经济研究所)52

论反贫困战略需要注意的几个关系

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