本刊上一期“电力改革新起点”的封面文章,提出了电力改革要服务于发展大局,重建改革动力机制,研究关注那些争论较多且影响重大的配套改革的问题。本期“经济学家谈电改”专题,发表了林伯强、刘纪鹏、冯飞等学者作为经济学家对“电力改革新起点”的看法和建议,从不同角度提出了个人对下一步电改的观点和见解

林伯强

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中国电力企业管理 2007.6主持: 张晓京纵 深 特别报道Zhangxiaojing@cec.org.cnD e p t h●合理透明的竞争性定价机制●“自上而下”的项目审批机制●有效的需求预测●鼓励民营和外资投资电力●提高行业效率市场化改革需要缜密思考2007 年 4 月 , 国务院发布《关于“十一五”深化电力体制改 革的实 施意见 》( 简称“实施意见 ”) , 明确了 下一步 电力改革的主要任务。围绕实施意见 , 改革需要进一步思考: 结合电力市场建设 , 如何设计与发电环节竞争相适应的上网电价形 成机制 ;如何设计销售电价与上 网电价 联动 ; 政府在电价机制中的具体定位 ; 如何设计实行环保节能电价以及发电节能调度方式与竞价上网的衔接 ; 电力项目核准制如 何 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 作用; 煤电价格联动的市场意义以及与电价改革的关系 ; 如何培育市场主体 , 包括如何进行电力行业的国企改革。在电力市场方面 , 改革应当进一步思考 : 如何具体定义“政府宏观调控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”; 输配分开的区域电力市场和 “省为主体”的三级市场相比较 , 哪种更适合中国国情 , 或者可以同时并存 ; 输配分开和配售分开 , 如果以确保电力职工队伍的稳定和效 率为前 提 , 怎样安排先后的战略布局 ; 主辅分离的实践问题和意义; 农村电力体制改革中的政府职能定位 ; 电力体制改革应当如何整体规划和推进; 电力监管的定位和体系建设的重点。2006 年 6 月, 国家发改委宣布下半年电力供需形势将总体平衡。自 2002 年6 月以来的电力供应紧张局面得以扭转,4 年的电力短缺结束了。2006 年 , 中国新增 电 力 装 机 达 1.02 亿 千 瓦 , 增 长 超 过15%。至 2006 年 8 月底, 在建电厂大约还有 2.2 亿千瓦 , 预计 2007 年的新增装机也不会少于 9000 万千瓦 , 电力过剩已成事实。电力供求平衡是进一步电力改革的基本条件 , 但改革的顺利推进需要其它一些重要的配套改革。加快电价改革, 形成合理透明的竞争性定价机制如何合理控制电力投资, 是政府面临的一个艰难任务。对于与经济增长和环境实际情况相适应的合理电力投资, 无论理论还是经验都证明, 市场的无形之手要比政府的有形之手有效得多。刚刚过去的电力大短缺和即将到来的过剩都说明了这一点。电力体制改革的不充分将会导致电力投资结构不合理和增长过快, 而在现阶段市场机制不完善的情况下, 政府事实上很难合理控制投资。因此, 有必要加速电力市场化改革, 让市场和价格能够起更大的作用, 引导合理投资。过去的电力改革设计过于重视技术设计, 对于电力需求增长快且波动大、缺乏整体性改革等国情没有给予充分考虑。■厦门大学中国能源经济研究中心主任 林伯强经济学家谈电改编者按: 本刊上一期“电力改革新起点”的封面文章 , 提出了电力改革要服务于发展大局 , 重建改革动力机制, 研究关注那些争论较多且影响重大的配套改革的问题。本期“经济学家谈电改”专题, 发表了林伯强、刘纪鹏、冯飞等学者作为经济学家对“电力改革新起点”的看法和建议 , 从不同角度提出了个人对下一步电改的观点和见解。推进电改的路径选择82007.6 中国电力企业管理首先 , 中国经济快速增长 , 电力需求高度集中在工业行业 , 增长和波动都较大 ; 其次 , 电力改革如同其它行业改革一样 , 改革整体性不足 , 从计划经济到市场经济的转轨和现代经 济运行 一体化 , 使各种改革既相互促进又互为牵制 , 一项改革成功与否往往取决于其它改革成功与否。可以说, 目前许多电力市场深化改革的基本条件尚不具备 , 配套改革直接或间接地阻碍了电力市场改革 , 使得电力市场改革进展缓慢。如果具备有效的电力市场 , 而且电价包含了外部因素 , 竞争性定价机制将是电力资源优化配置的 最有效 途径 ; 这就是我们常说的市场机 制决定 价格 , 价格引导投资的道理。实际上, 目前的电力市场远离理想状态 , 各种外部因素如环境、政府的社会职能、不可再生资源的耗损、可再生资源的利用、各种不同成分经济实体的市场准入、长期电力成本的确定及收益等, 都需要政府通过税收和补贴手段加以干预。政府需要干预电力定价, 但以什么方式干预是问题的关键。现阶段应该加快电价改革 , 重点是形成合理透明的定价机制。可以先允许电价在一定范围波动 , 由此来推动电力市场发展 , 提高效率和优化电力投资。目前可以做的是 , 加快发电侧竞价上网 , 让上网电价反映发电侧的供需 , 合理引导发电投资。如果担心电价大幅度波动, 可以使销售电价在一定范围波动 , 也就是有限的销售电价与上 网电价 联动机 制。政府可以为省或区域制定一个电价波动范围。当然 , 前提是制定合理的输配电价、统一的电网使用费和非歧视性准入 ,还有电监会能有效地监管电价。这样 , 或许在电力过剩之时 , 消费者能享受到电价下降或电力改革的好处。加快投资体制改革, 尝试建立“自上而下”的项目审批机制有效的电力市场的另一个要素是市场准入。理论上, 合理的电力投资要求投资能随价格信号而自由进出 , 但现阶段还做不到这一点。之前的电力短缺, 无论是由于经济增长过快 , 或是政府无法预测电力增长 , 还是其它导致从 1999 年开始三年不上新的电力项目的深层体制性原因, 最终都归结于投资体制问题。因此 , 必须用改革的办法解决影响电力发展的投资体制问题 , 以防止今后电力投资不足或过度。有这么多一心一意想“做大”的电力国企 , 政 府必须 控制电力投资 , 现阶段就不能没有项目审批机制。但是, 可以尝试改革“自下而上”的项目审批程序 , 即对“自下 而上”层 层政府规划、论证和取得土地、水资源、煤炭 ,环境、运输等许可 , 经过政府有关部门逐级报审、等待批准、直至开工建设的方式进行改革。我们可以设想让市场和价格起更大的作用 , 建立 “自上而下”的项目审批机制 , 即由中央政府委托一个专业的项目组织机构来比较准确地预测和规划电力项目 , 以 省为基 点 , 配合 地方政府 , 包括确定地点 , 以及土地、水资源、煤炭、运输的评估和规定要求 , 用公开招投标确定项目投资者。一旦确定 , 无须再审批, 建成后由政府有关部门核准运行。项目规划应有适当 的“超前 量”, 以及 可以定期调整规划。无论“自下 而上”还 是“自上 而 下 ”,合理的电力投资的前提都是准确的需求预测和规划。但是, “自下而上”会由于地方政府的投资冲动而无法做到准确地预测和规划 , 而“自上而下”可以 比较客 观地预测和规划。另外 , 采用“自上而下”还有其它好处: 一是由于项目组织机构不知道谁是中标者 , 也就失去了 “寻租”的机制; 二是可以建立一个公正的投资平台 , 促进不同成分的投资主体进入和竞争; 三是可以使各级政府集中精力于需求预测和规划 , 而不是跑项目和批项目。必须注意的是, 无论“自下而上”还是 “自上而下”, 都是在市场缺位情况下的不得已之举。避免短缺, 实施有效的需求预测由于政治压力 , 电力预测和规划会受制于 “追逐”短期波动而造成过度反应 , 即电力短缺时批得太多 , 过剩时又批得太少。电力规划应该着重于避免大量过剩或短缺的长期措施 , 减小过剩与短9中国电力企业管理 2007.6主持: 张晓京纵 深 特别报道Zhangxiaojing@cec.org.cnD e p t h缺的影响。电力是资本密集型行业, 而且中国 88%的电力都用于生产 , 所以 , 电力过剩与短缺都会带来巨大经济成本。然而 , 短缺的成本比过剩要高得多。“电力先行”的增长战略要求保持一定的过剩能力以应付电力的不时之需 , 这对于支持中国快速稳健的经 济增长 是必要 的。此外 , 少数几个电力密集型行业消费了近一半的电力 , 这种消费结构为电力预警提供了可能。如果早期预警系统能够提前两年预警 , 政府就可以有充分的时间解决短缺问题 , 或尽可能地降低短缺的影响。优化投资结构,鼓励民营和外资投资电力尽 管 发 电 侧 早 就 对 民 营 和 外 资 开放, 但是国企已经成功地挤出民营与外资 , 使得电力投资结构日趋不合理。虽然有长期能源短缺的预期 , 短期内能源产品过剩却是中国的一个现实。除了一些体制原因, 过剩投资的主要根源是由于能源部门国有企业的高度集中。国企的主要经营目标是 如何“做 得更大 ”, 在追求生产总值和税收的激励下 , 地方政府也热衷于像电力这样的大项目。大量国内储蓄和国有银行使这种投资扩张成为可能, 而对供需状况如何则可以根据自己的需要解释。即使现在可以看得见电力过剩 , 如果中央政府愿意批准 , 仍然会有很多国企愿意投资电厂 , 许多银行愿意贷款 , 许多地方政府愿意支持担保 , 这就是电力过度投资的基本动力。然而, 只要存在一定比例的以盈利为主要经营目标的民营和外资 , 这种过度投资的动力就会大打折扣。因此 , 对于电力行业来说 , 只有优化投资结构, 鼓励民营和外资的参与, 才能合理控制投资增长。近期中国能源消费激增也导致了能源价格显著上涨。但是, 由于能源价格由政府控制 , 上涨幅度不足以抑制需求。中国经济增长很大程度上 受投资 驱动 , 并且 常 常 因 投 资 过 度 而 导 致 工 业 产 能 过剩。低能源价格政策是投资过度的一个重要原因 , 这种政策也增加了民营与外资对投资电力的疑虑。电力行业目前的情况是 , 国有企业一家独大, 且越做越大。国企的高度集中是电力行业许多根本性问题的根源。其一 , 如果没有政府的预测和规划的充分约束 , 国企“以大为先”的经营 特性可 能造成电力大量过剩; 其二 , 国企高度集中会挤出民营与外资 ; 其三 , 减缓电力体制改革进程 ; 其四 , 限制了部门效率的改善。当电力投资过度时, 政府通常的做法是叫停。对于资本密集型的电力项目, 先不说停建 , 即使拖几年再建 , 也将使投资者(这里主要是国家)蒙受重大经济损失。进一步说 , 如果没有叫停 , 大量在建电力项目投产期在 2006~2008 年之间 , 电力过剩将使发电企业效益下降 , 这个投资风险是看得见的。问题在于 , 投资电力的是国有企业 , 绝大部分资金来自国有银行 , 过度投资造成的对业绩的不良影响 ,最终损失的是国家 , 这就相当于形成了一个风险防范机制 , 至少是一个合理的风 险预期——电 力企业 实 在 不 行 了 , 可以通过政府涨电价。这是一个令人费解的机制 : 缺电时需要涨电价 , 过剩时还可能要涨电价。如果电厂属于民营或外资,过剩的结果自负 , 那就没有人会期望政府涨电价来救企业。因此, 合理控制电力投资需要解决民营企业和外资的参与。在目前国企一家独大的情况下, 如何鼓励民营企业和外资的参与, 是一个改革的大难题。为什么在这一轮电力投资中, 电力装机在 5 年内几乎翻倍 , 而民营和外企基本上不参与 , 甚至变现退出? 这值得我们反思。通过反思, 或许可以找出解决问题的办法。这个问题必须有效地尽快得到解决, 因为它关系到电力行业的可持续性。政府可以通过有意限制国有电力投资来鼓励民营和外企进入;实行国营与民营间的联合经营; 还可以通过上市、出售给民营或外企等办法使国有电力资产私有化。提高行业效率是减少涨价的根本途径在电力改革中 , 最大的难题仍是电价上涨。电价上涨的原因很多, 例如煤价上涨等。但是 , 民营和外资参与电力 , 提高行业效率 , 是减少涨价的根本途径 , 是电力行业改革和可持续的重要保证。民营和外资的参与可以 优化投 资结构 , 民营和外资首先可以 作为新 的资本 来源 ,其次由于其商业化经营管理可以提高运营效率。而改革是吸引民营企业和外资投资的必要条件。应该说 , 近年来电网公司和发电企业在经营管理理念和提高设备使用效率方面都有很大提高; 但和发达国家相比 ,究竟处在一个什么样的水平值得研究讨论。按道理说, 目前中国电力行业的效率不应该低 , 因为都是新机组、新设备。问题是目前很难判断国有电力企业的经营底线在哪里 , 而没有经营底线也就难以真实考核其效率。由于价格受到控制, 国有垄断行业常有把成本“做大化 ”之嫌。电力行业国企高度集中(可能近达 95%),政府和公众如何判断和相信其成本? 这就是为什么每次涨价都会遭到质疑。民营企业和外资的进入会为这个行业设立一个经营底线和必 要的财 务纪律 性 , 也可以为合理制定电价提供一定的参考依据。对于电网, 只要大部分电网资产掌握在国家手中 , 让民营和外企参与部分电网建设与竞争 , 对国家安全不会产生大影响 , 相反 , 对提高整个行业的效率会有很大帮助。■10

推进电改的路径选择

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