李金明

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笔谈专稿·中国海疆理论及相关问题研究南海“9 条断续线”及相关问题研究李金明一、“9 条断续线”的法律地位问题所谓“9 条断续线”,即我国在南海的传统疆域线。它产生于抗日战争胜利之后 ,中国政府收复了西沙和南沙群岛 ,为了确定与公布西沙、南沙群岛的范围和主权 ,当时的中国政府内政部于 1947 年 4 月 14 日邀请各有关机关派员进行商讨。其讨论结果是 : (1)南海领土范围最南应至曾母滩 ,此项范围抗战前我国政府、机关、学校及书局出版物 ,均以此为准 ,并曾经内政部呈奉有案 ,仍照原案不变。(2)西沙、南沙群岛主权之公布 ,由内政部命名后 ,附具图说 ,呈请民国政府备案 ,仍由内政部通告全国周知。在公布前 ,由海军总司令部将各群岛所属各岛 ,尽可能予以进驻。(3)西沙、南沙群岛渔汛瞬届 ,前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及提供运输通讯等便利。① 这些说明当时的中国政府已确定了西沙、南沙群岛的主权范围 ,并为维护群岛主权和管辖权而采取了必要措施。为了使确定的西沙、南沙群岛主权范围具体化 ,当时的内政部方域司及时印制了《南海诸岛位置图》,该图在南海海域中标有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛 ,并在其四周画有国界线 ,以示属中国领土 ,国界线最南端标在北纬 4°左右。1948 年初 ,内政部方域司又将此图收入《中华民国行政区域图》,公开发行 ,以向世人公布中国政府对南海诸岛及其附近海域的主权和管辖权范围。② 这条国界线后来被称为“9 条断续线”或“U 形线”。1949 年以后 ,在中华人民共和国民间或官方出版的各种地图上 ,都继续标出这条断续线 ,以示中国南海疆域的范围。1992 年由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》,再次将此疆域范围予以正式化。有关“9 条断续线”的产生背景和绘制方法 ,台湾学者认为 ,此“U 形线”之划定是在 1947年 ,亦即美国总统杜鲁门在 1945 年宣布建立美国渔业保护区及大陆架之后的两年。在此同时 ,世界各国都因杜鲁门宣言而引发了海洋圈地的风潮 ,纷纷扩大各国在海域中的权利主张范围。当时中国政府之主张 ,实为对此全球风潮的反应。U 形疆界线的名称、绘制方法 ,均与陆地上中国的疆界线无异 ,且其位置适处于中国南海诸岛与邻国海岸线之间的中线 ;加之 U 形线系由 11 段线“断续”组成 (1953 年经我国政府批准 ,去掉了北部湾内的 2 条) ,足以证明当时划定 U 形线时 ,系作为中国在此一海域之“未定疆界”(一如陆地上之中缅、中印未定界) ,仍然—51—笔谈专稿·中国海疆理论及相关问题研究①② 韩振华主编 :《我国南海诸岛史料汇编》,东方出版社 1988 年版 ,第 363 页。《测量西沙、南沙群岛沙头角中英界石》,广东省政府档案馆藏。保留了将来与邻国正式划定“疆界线”的弹性。①“9 条断续线”自公布之后 ,当时的国际社会未曾提出过任何异议 ,周边国家也从未提出任何外交抗议 ,这等同于默认。此后 ,国外出版的许多地图 ,也以此标绘 ,并注明归属中国 ,可见“9 条断续线”得到国际公认已达半世纪之久。但是 ,近年来介入南海主权争议的某些东南亚国家却对这条断续线的法律地位提出质疑 ,这是值得我们认真对待的。已故海洋战略专家潘石英先生曾认为 :“中国在南海海域所标示的‘9 条断续国界线’,作为‘历史性所有权’的范围标志 ,是确定无疑的。”② 所谓“历史性所有权”,尽管在国际法上尚无明确的定义 ,但在 1982年通过的《联合国海洋法公约》中已得到肯定 ,如公约第 15 条“海岸相向或相邻国家间领海界限的划定”规定 :“如果两国海岸彼此相向或相邻 ,两国中任何一国在彼此没有相反协议的情形下 ,均无权将其领海伸延至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限 ,则不适用上述规定。”③ 这就表明 ,因历史性所有权等特殊情况可不遵循上述规定 ,可用与规定不同的方法划定两国之间的领海界限。因此 ,“9 条断续线”的法律地位可以包含以下几个基本点 :首先 ,线内的岛礁及其附近海域都是中国领土的组成部分 ,中国对线内的岛礁滩洲拥有历史性所有权。这样做既肯定了我国最早发现、最先占有和管辖南海诸岛的历史事实 ,又明确了南海诸岛岛礁滩洲的主权归属。其次 ,线内原来的国际航道保持畅通 ,尊重国际航道的自由航行权利。这样做主要是考虑到南海处于国际交通要冲 ,目前在南海的主要国际航道是航经中南半岛与南沙群岛之间的海域 ,再经南沙群岛与西沙群岛之间的海域往北至香港 ,或往东北经巴布延海峡或巴士海峡 ,沿着台湾东海岸到日本。这条航道各国船只都可自由航行 ,这已成为国际间的一种共识 ,我国有必要继续保持“9 条断续线”内国际航道的自由航行。如我国政府一向声明 ,在南海 ,外国船只的正常航行不受领土争议的影响。1995 年美济礁事件后 ,我国政府又重申 ,捍卫南海领土主权并不影响外国船只在国际海域的航行或飞机飞越上空的自由和安全。④1995 年 7 月 30 日 ,在文莱举行的第 28 届东盟外长会议上 ,中国外交部长钱其琛在与东盟外长对话时亦指出 :“南海地区是国际航海、航空交通运输的要冲 ,中国高度重视南海国际航道的安全和自由畅通 ,在这方面一向不存在任何问题 ,相信在今后也不会发生任何问题。”⑤ 第三 ,根据 1996 年 5 月 15 日中华人民共和国关于领海基线的声明 ,西沙群岛领海基线是使用直线基线 ,即从东岛 1 号基点及时旋转 ,经浪花礁、中建岛、北礁、赵述岛、北岛、中岛、南岛各基点 (共 28 个基点) ,再到东岛 1号基点 ,成封闭型的折线。⑥ 这显然是使用直线基线把西沙群岛一系列岛礁环绕起来 ,基线之内的水域为内水 ,中国在其中享有主权。如果今后南沙群岛领海基线也类似这样使用直线基线 ,那么基线之内的水域为内水 ,而基线之外、断续线以内的其他水域既非领海 ,又非公海 ,应—61—中国边疆史地研究 　2001 年第 2 期①②③④⑤⑥ 国家海洋局政策法规办公室编 :《中华人民共和国海洋法规选编》,海洋出版社 1998 年版 ,第 10 —11页。《人民日报》1995 年 7 月 31 日 ,第 1 版。Epsey Cooke Farrell , The Socialist Republic of Vietnam and the Law of the Sea , The Hague , J untinusNijhoff Publishers , 1998 ,p . 283.《联合国海洋法公约》,海洋出版社 1983 年版 ,第 11 页。潘石英 :《南沙群岛·石油政治·国际法》,香港经济导报社 1996 年版 ,第 61 页。傅山昆成 :《南 (中国)海法律地位之研究》,台北 123 资讯有限公司 1995 年版 ,第 204 页。是自成一类的海域 ,即相当于海洋法公约中的专属经济区。中国对其享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源 (不论生物或非生物资源) 为目的的主权权利 ,而其他国家则享有航行和飞越、铺设海底电缆和管道的自由 ,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。二、争议处理前景与共同开发南海领土争议 ,特别是南沙群岛主权之争 ,受到国际上的普遍关注 ,有关国家和人士 ,为了扩大自身的海洋权益和避免南沙之争演变成武装冲突 ,纷纷提出各种解决争议的方案。菲律宾国防部长麦加洛 (Mercado)于 1999 年 11 月 22 日向菲律宾国防专家提交的一份论文说 :“我在与解决南中国海纠纷之冲突有关方面 ,建议一项先予研究之模式 ,我相信此也可作为将来之外交与国防政策之方向 ,即南极公约模式。”他宣称 ,南极公约规定在该地区“非军事化”及禁止任何军事行动 ,诸如建立基地与行动。该公约于 1961 年签署 ,保证“在任何时候或任何或全部地区 ,均可自由出入”。此公约可被借用于油藏潜力富饶之南沙群岛 ,“在南极公约模式范畴之中 ,在南中国海的群岛 ,可被宣布为国际海洋保留区”。各争议国应准备订立“多边探讨谈判 ,进而正式谈判 ,以可执行联合管理此地区”。① 过了几个月 ,菲律宾总统埃斯特拉达于 2000 年 3 月 16 日对香港中文杂志《亚洲周刊》说 ,南沙群岛应转变为一个“海洋公园”,这将不仅会使主权声称国受益 ,同时也将有益于全人类。他进一步鼓吹说 :“根据该构想 ,声称国可以同意在南沙群岛设置旅游设施 ,同时也保证南沙群岛海洋环境的继续发展及维护这个地区可能发现的其他资源。”② 其实 ,所谓的“南极公约模式”,并不是菲律宾国防部长的发明 ,早在 1989 年 ,夏威夷东西方研究中心研究员马克·瓦伦西亚 (Junk J . Valencia)就已提出把“南极公约作为南沙公约草案的模式”。他说道 ,在此草案下 ,所有的争议国都将是成员 ,而领土争议将被冻结。将成立一个南沙权威机构来排除冲突 ,促进资源的勘探与开发 ,并开创渔业和其他潜在资源的共同管理。③这些人鼓吹“南极公约模式”的目的 ,不外乎否定中国对南沙群岛及其周围海域所拥有的“历史性所有权”,把南沙群岛等同于南极无主地 ,以对南沙群岛及其资源进行再分配。其实质是把南沙问题推向国际化 ,把南沙群岛宣布为“国际海洋保留区”,或转变为“国际海洋公园”。这种提议显然是不尊重中国对南沙群岛拥有的主权 ,是毫无意义的 ,也是不能接受的。此外 ,菲律宾还一再推动在南沙群岛制定“行为准则”。所谓“行为准则”,指的是 1999 年7 月在新加坡举行的东盟外长会议上 ,菲律宾提出的禁止南沙各争议国在其占据的岛屿上“新建建筑物”和“扩大占领地”的“行为准则”。这个准则产生的背景是 ,继 1998 年 11 月中国对南沙群岛美济礁上的建筑物进行维修后 ,1999 年 6 月马来西亚在榆亚暗沙 (即调查礁 ,菲律宾称为 Pawikan)建起两层楼的建筑 ,装置一个雷达天线和一个直升飞机的起降坪 ;10 月驻守无乜礁 (天兰礁)的越南士兵向菲律宾的侦察机开枪射击、菲律宾和马来西亚的飞机在榆亚暗沙上空对峙等等。因此 ,南沙群岛的局势显得越来越紧张。为了“缓和紧张局势”,菲律宾提出了上—71—笔谈专稿·中国海疆理论及相关问题研究①②③ Junk J . Valencia ,“All - for - everyone Solution”, Far Eastern Economic Review , 30 Junch 1989 , pp. 20 -21.菲律宾《世界日报》2000 年 3 月 17 日 ,第 2 版。菲律宾《联合日报》1999 年 11 月 23 日 ,第 1 版。述要求各国不要采取占领岛礁等“新的行动”的行为准则。其主要内容是 ,主张各争议国“不搞新的占据”;主张各争议国“不采取新的行动”;有关国家“控制建造新的存在物”等等。说穿了 ,就如菲律宾外交部长西亚松 (Domingo Siazon)所说 :有关国家应首先在“承认现状实际控制的基础上 ,控制采取的新行动或建造新的存在物”。然而 ,由于其内容是以“不要新设建筑物或冻结增建”、“不要占据新的岛屿”等具体措施 ,敦促有关各国进行克制 ,所以未能得到各国的同意。加之 ,东盟各国在“行为准则”的适用范围上存在分歧 ,如马来西亚主张“应该仅限于争议激烈的南沙群岛”,而越南却要求“以整个南中国海为对象”,故在新加坡举行的东盟外长会议上 ,此“行动准则”草案未被会议接受 ,也没有形成协议。1999 年 11 月 24 日 ,在马尼拉举行的东盟高级事务预备会 (副外长级会议) 上 ,这个旨在缓和南海紧张局势的“行为准则”草案又被拿出来讨论。东道国菲律宾提出了一个折衷方案 ,把适用范围改成“南海中存在主权之争的海域”,于是在与会国之间终于达成了协议。在“行为准则”的条款中 ,据说包括了以下内容 : (1)不采取旨在进入目前尚未占据的岛礁行动 ; (2)向有关国家通报会对地区产生影响的重要政策 ,实际上是冻结现状。28 日 ,东盟第三届非正式首脑会议在马尼拉召开 ,同时也举行有日本、中国和韩国参加的“东盟 + 3 首脑会议”。在会议上 ,南海“行为准则”又成为主要议题 ,马尼拉方面希望 ,此一包括禁止在南沙群岛占领新的岛礁及扩展现有占领岛礁上的建筑的“行为准则”能为各有关国家接纳。但是 ,在磋商的过程中 ,由于中国与东盟之间以及东盟内部之间 ,对于“行为准则”的看法仍存在着较大的分歧而没有被通过。不过 ,据中国外交部部长助理王毅说 ,中国已与有关国家达成 4 点共识 : (1)这是一个政治性文件 ,而不是法律文件 ; (2)这应是一个简短的原则性文件 ,而非冗长的文件 ; (3)文件的内容应仅仅是南沙群岛 ; (4)不赞成与南沙问题无关的国家或国际组织介入。他指出 ,在“十加三”会议上 ,没有人提出这个问题 ,而在“十加一”会议上则只有一个国家提出南沙群岛问题。他表示 ,目前还没有确定具体的时间表来讨论此事情 ,但今后可以通过渠道来商量。他同时强调 ,中国不希望看到有些国家一边在制订“行为准则”,一边又在这一地区采取行动。①进入 2000 年后 ,中国与菲律宾双方同意成立专家小组 ,通过外交途径解决南沙争议。3月 15 日 ,东盟与中国高级官员在泰国举行的会谈中确定了一项普通南海“行为准则”的框架 ,同意该准则将为建立信任而设计 ,不具有法律约束作用。② 8 月 24 —25 日 ,在中国方面的建议和推动下 ,中国 ———东盟“行为准则”工作组第二次磋商在中国大连举行 ,中国外交部、东盟10 国外交部及东盟秘书处主管官员出席了磋商会。会议就“准则”的案文进一步交换了意见 ,缩小了分歧 ,立场和主张逐渐接近。中国方面对“准则”的文本内容提出了许多积极和建设性的意见 ,充分体现了对制定“准则”的诚意和积极态度 ,也希望有关国家能根据求同存异的精神 ,显示必要的政治诚意和灵活性 ,为“准则”的顺利制订作出积极的贡献。③不过 ,处理南海问题最现实的办法还是“搁置争议 ,共同开发”,这是中国政府多年来的一贯主张。早在 1992 年 7 月 21 日 ,中国外长钱其琛在东盟外长第 25 届会议上谈到南沙群岛问题时就说 :“在南沙问题上同我们存在争议的国家都是中国的友好邻邦 ,我们重视同这些国家的友好合作关系 ,不愿看到因为存在分歧而发生冲突 ,影响国家间友好关系的发展和本地区的—81—中国边疆史地研究 　2001 年第 2 期①②③ 香港《大公报》(菲律宾版) 2000 年 9 月 1 日 ,第 2 版。菲律宾《世界日报》2000 年 3 月 16 日 ,第 1 版。香港《大公报》(菲律宾版) 1999 年 11 月 30 日 ,第 2 版。和平与稳定。我们提出‘搁置争议 ,共同开发’的主张 ,愿意在条件成熟时同有关国家谈判寻求解决的途径 ,条件不成熟可以暂时搁置 ,不影响两国关系。”① 共同开发在海域划界的实践中作为一种临时措施曾被普遍采用 ,其优点是促进争议的解决 ,保证在资源分享上的公平分配和避免因争议逐步升级而造成冲突。在当前的形势下 ,南海周边的国家越来越认识到 ,意识形态的分歧不会妨碍彼此之间的共同开发 ,彼此间的问题必须以和平方式来解决。这些看法随着冷战的结束和全球化概念的提出 ,显得更加突出 ,因此共同开发的可能性还是比较乐观的。加之有一些周边国家的实践可以借鉴 ,如 1979 年 2 月马来西亚和泰国在暹罗湾位于泰国海岸39 海里处建立一个共同开发区 ;1982 年 ,泰国和柬埔寨在有争议的威岛 ( Poulo Wai) 和土珠岛( Tho Chi) 建立一个共同开发区 ;1989 年 ,印尼与澳大利亚在帝汶海边界争议区签订了一个共同开发协议等等。然而 ,共同开发的实施尚有许多工作要做 ,因各争议方至今尚无提出具体措施 ,也没有达成任何协议 ,因而在具体的共同开发方案未出台之前 ,要使各争议方接受共同开发的提议有相当难度。正如印尼老外交官哈西姆·贾拉尔 ( Hasjim Djalal)在《南沙争议需要民主解决》一文中所说 :“近来有许多谈论涉及到在南中国海建立共同开发区或合作区的可能性 ,为此 ,一些争议方甚至宣布愿意暂时搁置主权问题 ,以利共同开发。中国一直都在谈论这个问题 ,其他国家一直似乎也积极响应。但是当我们更详细地检查这种想法和意愿时 ,就会遇到不少的困难 ,主要是因为我们每一方都有不同的想法。依我之见 ,共同开发是个好主意 ,但有许多方面需要明确界定并取得一致看法 : (1)我们必须确定共同开发的适用‘地点’,即合作区的地理界定。(2)我们必须确定共同合作的‘内容’,即是渔业资源、石油天然气、海洋科学研究、环境保护及其他 ,或者是所有各个方面。(3)我们必须确定在这个共同开发区或合作区的‘参加者’。(4)我们还必须确定这种合作的‘方式’和‘途径’。有许多问题需要讨论 ,所有这些都需要时间和耐心。印尼和澳大利亚在帝汶海设想和建立一个双边合作区花了十多年时间 ,我们在南中国海处理多边问题当然需要更多的时间。”②总而言之 ,21 世纪在中国南海疆域的研究中 ,对“9 条断续线”法律地位的确定仍然是主要问题之一 ,它涉及到我国对南海诸岛及其附近海域拥有历史性所有权的问题。此外 ,我们在执行海洋法公约时 ,应根据其基本精神 ,结合我国的实际情况 ,明确我国在专属经济区和大陆架的主权权利 ,以捍卫我国的领土主权 ,维护我国合法的海洋权益。当前处理南海争议最现实可行的途径当然是“搁置争议 ,共同开发”,但将其投入实施仍然是件漫长而复杂的工作 ,需要的是时间与耐心。(作者李金明 ,1945 年生 ,历史学博士 ,厦门大学南洋研究院教授。地址 :福建省厦门市 ,邮编 361005)〔笔谈专栏责任编辑 　李国强〕—91—笔谈专稿·中国海疆理论及相关问题研究①② Hasyim Djalal , Spratly Dispute Needs Democratic Settlement , The Jakarta Post , January 3 , 1995 , p .5.《人民日报》1992 年 7 月 23 日 ,第 6 版。

南海“9条断续线”及相关问题研究

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