Urbane Sicherheit im demographischen Wande

Steinebach, Gerhard (Prof. Dr.-Ing.)

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Technische Universität KaiserslauternFachbereich Raum- und Umweltplanung Diskussionspapiere zur Stadtplanung Herausgeber: Prof. Dr.-Ing. Gerhard Steinebach, Lehrstuhl Stadtplanung  Heft 3Urbane Sicherheit im demographischen WandelProf. Dr.-Ing. Gerhard Steinebach Kaiserslautern, 2013DISKUSSIONSPAPIERE ZUR STADTPLANUNG HEFT 3 VorwortDemographische Änderungsprozesse, die aus der Alterung und Schrump-fung der Bevölkerung resultieren, ha-ben Auswirkungen auf die infrastruk- turelle Grundversorgung. Zu nennen sind nicht nur soziale und technische Einrichtungen. Es sind auch Folgen für die Sicherheit der Bevölkerung in Städ-ten und Dörfern – hier als urbane Si-cherheit bezeichnet – näher zu betrach-ten. Im Rahmen des Beitrages werden Zusammenhänge von Siedlungsstruktur und Sicherheit angesprochen. Urbane Sicherheit als Aufgabe der Stadtplanung            Nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 ist bei der Auf-stellung der Bauleitpläne die Sicher-heit der Wohn- und Arbeitsbevöl- kerung zu berücksichtigen. Dieser seit 1960 in der ersten Fassung des BBauG, dem Vorgänger des BauGB, enthaltene Belang hat überwiegend als Verdeutli-chung der Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse Be-deutung erlangt (vgl. Ernst et al. 2013, BauGB § 1 Abs. 6 RN 119). Gleichwohl ist anerkannt, dass die Sicherheitsan-forderungen für die Wohn- und Ar-beitsbevölkerung in der Bauleitplanung beispielsweise auch eine unfallanfäl-lige Straßenführung, z.B. bei unüber-sichtlichen Kurven oder höhengleichen Bahnübergängen, zu berücksichtigen hat. Neben diesen Gesichtspunkten bringen die Polizeistellen in den Betei-ligungsverfahren der Bauleitplanung re-gelmäßig Anforderungen zur Verbesse-rung der Sicherheit vor Kriminalität im öffentlichen Raum durch verbesserte Beleuchtung, Beseitigung unübersicht-licher Wegeführungen, Planung be-grenzter überschaubarer Bereiche mit ansprechenden Gestaltungselemen-ten, Verbesserung oder Herstellung von Barrierefreiheit und anderen mehr ein. Hinzu kommen mögliche Konflikte aus unterschiedlichen religiösen, eth-nischen und sozialen Prägungen von Bevölkerungsgruppen, die sich z.B. in Wohn- und Kerngebieten als Risiken für die individuelle Sicherheit niederschla-gen können. Es ist wahrscheinlich, dass diese praktisch bisher eher nachrangi-ge Bedeutung der Anforderungen an die Sicherheit der Bevölkerung in der Bauleitplanung und damit der Stadtpla-nung zunehmen wird. Demographischer Wandel und Folgen für die urbane SicherheitDer Rückgang und die Alterung der Be-völkerung in Deutschland und in den einzelnen Bundesländern werden sich zukünftig, wenn auch in unterschiedli-cher Dynamik und Intensität, fortsetzen (vgl. unter anderem Statistisches Bun-desamt 2009, Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz 2012). Die demogra-phischen Änderungsprozesse werden im regionalen Bezug aufgrund von Bin-nen- und Außenwanderungen jedoch nicht homogen verlaufen. Vielmehr sind zeitlich und räumlich parallel ab-laufende Schrumpfungs-, Wachstums-, Alterungs- und Verjüngungsvorgänge in unterschiedlichen Raumkategorien (Gemeinden im ländlichen Raum, städ-tische Ränder, städtische Kerne) mit un-terschiedlicher Intensität zu erwarten (vgl. BBSR 2012, S. 158).Im Zuge dieser sind Folgen für die ur-bane Sicherheit wahrscheinlich. Sicher-Urbane Sicherheit im demographischen Wandel1heit kann grundsätzlich in objektive und subjektive Komponenten unterteilt werden. Während die objektive Sicher-heit statistisch messbar und darstellbar ist (beispielsweise durch die polizeiliche Kriminalstatistik für Deutschland und die einzelnen Bundesländer), bezieht sich die subjektive Sicherheit auf die individuelle, gefühlte Sicherheit in be-stimmten Situationen und an bestimm-ten Orten (vgl. Schewe 2006: 322). Unter Raumentwicklungsaspekten ist zukünftig bei der objektiv messbaren Kriminalität denkbar, dass die Gesamt-zahl polizeilich registrierter Straftaten zurückgeht, bezogen auf Teilräume des Landes sich einzelne Delikte aber qua-litativ und quantitativ verändern. So können beispielsweise Jugend-, Dieb-stahls- und Aggressions-/ Gewaltdelikte zurückgehen, Vermögens-, Fälschungs- und Betrugsdelikte (vgl. Spiess 2009, Laubenthal 2005) in denselben Teilräu-men dagegen zunehmen, wenn sich im Kontext urbaner Entwicklungen ent-sprechende Tatgelegenheitsstrukturen neu formieren.Nicht unerwähnt bleiben dürfen die steigenden Schuldenlasten und sinken-den Steuereinnahmen und der damit auch hier eingeschränkte finanzielle Handlungsspielraum der öffentlichen Haushalte. Strukturreformen sind auch im Sicherheitsbereich unausweichlich, vor allem dann, wenn in demogra-phischen „Verliererräumen“ wie bei sozialen, kulturellen und technischen Gemeinschaftseinrichtungen (vgl. un-ter anderem BBSR 2012: 36ff) die In-frastruktur in der Fläche an neue Be-dingungen anzupassen ist. Zu nennen ist unter anderem eine Vergrößerung der Einzugsbereiche der Polizeidienst-stellen mit Folgen für die Eintreffzeiten bei Einsätzen.Die möglichen Entwicklungen der ob-jektiven Kriminalität haben Einfluss auf die individuelle Furcht und damit auf das subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung. So betrifft beispiels-weise die Kriminalitätsfurcht wegen der vor Ort höheren Wahrnehmung (vgl. Frevel 2012) eher Bewohner des städtischen und weniger des ländlichen Raums sowie Bevölkerungsgruppen, die eine erhöhte Vulnerabilität aufwei-sen (beispielsweise Frauen und Ältere; vgl. Ziegler et. al 2011: 11). Oftmals ist aber durch Vermeidungsstrategien eine höhere Betroffenheit durch Kriminali-tät tatsächlich nicht gegeben (Krimina-litätsfurchtparadoxon). Es ist nahelie-gend, dass dieses Phänomen in Zukunft unter dem Eindruck einer geringer werdenden Bevölkerungs- und Sied-lungsdichte auch in strukturschwachen ländlichen Räumen auftreten wird und die verbliebene Bevölkerung (beispiels-weise Ältere, sozial Schwächere) eine verstärkte Kriminalitätsfurcht entwi-ckelt, obwohl diese Räume im Sinne der Kriminalitätsbelastung nicht notwen-digerweise besonders gefährdet sind. Bestimmte Gebiete im ländlichen Raum könnten somit von der Bevölkerung zunehmend als unsicherer oder ver-stärkt als Angsträume (beispielsweise schlecht ausgeleuchtete Unterführun-gen, Wartebereiche des öffentlichen Personennahverkehrs, wenig gepflegte Grünflächen, usw.) empfunden werden. Das kann bis zur Meidung öffentlicher Flächen führen. Aus der verringerten Passantenfrequenz folgen Gelegenhei-ten für abweichendes und auch krimi-nelles Verhalten. Zumal soziale Kontrol-le geringer wird, wenn die räumliche Entfernung zwischen personenbezoge-nen Interaktionen zunimmt (vgl. Klimke 2008: 172). Weiterhin ist zu vermuten, dass Gebiete mit individuell hoher Be-troffenheit in Folge des demographi-schen Wandels dann zusätzlich von Ent-mischungs- und Entleerungstendenzen merklich belastet werden, wenn eine 2schlechtere Infrastrukturausstattung hinsichtlich der Gewährleistung ur-baner Sicherheit mit einer tatsächlich höheren Kriminalitätsbelastung zusam-menfällt.Szenario – mögliche Entwicklung der Sicherheit in verschiedenen Raumka-tegorienAus den vorangehend beschriebenen grundsätzlichen Entwicklungen soll ein Szenario für verschiedene räumliche Teilbereiche des Landes (Gemeinden im ländlichen Raum, städtische Ränder, städtische Kerne) skizziert werden, an-hand dessen denkbare Auswirkungen auf die zukünftige urbane Sicherheit als Folge demographischer Verschie-bungen (Schrumpfung, Wachstum, Al-terung und Verjüngung) konkretisiert werden.Raum APeripher liegende, vor allem struktur-schwache ländliche Räume (A), vor-wiegend solche, die weder über einen 3Abb.1: Räumliche Verortung des                  Szenarios[Eigene Darstellung, 2013.]räumlichen noch einen funktionalen Anschluss an einen städtischen Kern verfügen, sind in besonderem Maße von Überalterung und Schrumpfung der Bevölkerung betroffen. Vor allem die junge Bevölkerung zieht es dauer-haft in die Kernstädte, da dort ein bes-seres Arbeitsplatzangebot besteht, die Ausbildung im Regelfall dort ohnehin stattgefunden hat, die Entfernungen zu zentralen Einrichtungen der Daseins-vorsorge wesentlich kürzer sind und das Angebot an Leistungen der Daseinsvor-sorge insgesamt größer ist. Die schritt-weise und heterogene Entleerung des strukturschwachen ländlichen Raumes hinterlässt hierbei stark fragmentierte Siedlungsgebiete, die in Teilbereichen noch bewohnt sind, in denen die inf-rastrukturellen Einrichtungen aufgrund zurückgehender Auslastung – gemes-sen an derzeitigen Maßstäben – zuneh-mend dysfunktional und unwirtschaft-lich werden. In der Folge gelten bisherige technische und soziale Stan-dards sowie Erreichbarkeiten und Ein-satzzeiten von Polizei, Feuerwehr und Rettungskräften nicht ohne weiteres fort. Verschiedene sicherheitsbezoge-ne Versorgungsleistungen können nicht mehr voll umfänglich oder nur unter zu-sätzlichen finanziellen, personellen so-wie organisatorischen Aufwendungen erbracht werden. Daraus folgt in der Bevölkerung ein Gefühl der Unsicher-heit sowie ein Vertrauensverlust gegen-über Behörden und Organisationen der Sicherheit. Durch verbesserte Tatgele-genheitsstrukturen steigt die tatsächli-che Kriminalitätsentwicklung in diesen Räumen. Damit werden die Lebensqua-lität der verbliebenen Bevölkerung so-wie wichtige Standortfaktoren und da-mit die dauerhafte Besiedlungsfähigkeit massiv eingeschränkt.Raum BDie Gebiete im suburbanen Umfeld grö-4ßerer Städte (B), insbesondere die Sied-lungen der 1960er und 1970er Jahren in den alten Bundesländern, werden vom fortschreitenden demographischen Wandel besonders betroffen sein. Ein Teil der dort ansässigen Bewohner zieht in die Kernstädte zurück (vgl. Difu 2005, BMVBS 2010). Neben der besseren in-frastrukturellen Versorgung ist dies un-ter anderem auf den Pflegeaufwand der flächenbezogen großen Grundstücke im suburbanen Raum zurückzuführen. Da-mit ist eine Fragmentierung bestehen-der Siedlungs- und Nutzungsstrukturen zu erwarten, die auf die Erzeugung und Bewahrung urbaner Sicherheit ein-wirkt. Leerstehende Gebäude wechseln mit Straßenzügen ab, die noch voll-ständig bewohnt werden. Neue Grund-stückskäufer oder Mieter werden durch das bestehende Wohnraumangebot kaum noch angesprochen. Aufgrund der Perforierung und Distanzvergrö- ßerung bestehender Nachbarschaften in den suburbanen Ein- und Zweifamili-enhausgebieten kommt es zu einer wei-teren Erosion sozialer Nahfeldkontrolle. Dadurch entsteht in der Bevölkerung (unter anderem Ältere, Alleinstehende) der Eindruck, dass in einer Notfallsitu-ation die bisherige nachbarschaftliche Hilfe nicht mehr geleistet werden kann. Die subjektive Sicherheit des Einzel-nen geht zurück. Dies wirkt sich auf die Wohn- und Lebensqualität des Quar-tiers und weitet sich auf die gesamte Siedlung aus.Raum CDie Nachfrage nach altersgerechtem Wohnraum nimmt in städtischen Ker-nen (C) zu. Darüber hinaus verlegt die aus dem ländlichen (A) und dem sub-urbanen Raum (B) zuwandernde Bevöl-kerung (unter anderem junge Arbeits-suchende, junge, finanzstarke Alte: ca. 55- bis 75-Jährige) ihren Wohnsitz in die Kerne oder in kernnahe Wohngebiete, da das Angebot an Gütern und Dienst-leistungen sowie an kulturellen und so-zialen Leistungen hoch, gut ausgebaut und in relativ kurzer Zeit zu erreichen ist. In einer solchen Reurbanisierung finden Veränderungen des sozialen Ge-füges mit einem ausgeprägten Neben-einander verschiedener Alters- und Mi-lieugruppen statt. Bei objektiv höheren Sicherheitsrisiken sowie sozialen Kon-flikten führt dies zu einer (kurzfristigen) überproportionalen Erhöhung des sub-jektiven Unsicherheitsgefühls des Ein-zelnen. Dies wird jedoch aufgrund der objektivierbaren infrastrukturellen Vor-teile des städtischen Raumes toleriert.Insgesamt zeichnen sich siedlungs- und nutzungsstrukturell, soziodemogra-phisch sowie infrastrukturell bedingte Unterschiede von Siedlungen im städti-schen und ländlichen Raum ab, die Kon-sequenzen für die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung fordern. Dabei stellt sich hier vor allem die Frage, wel-chen Beitrag die Stadtplanung leisten kann.Wann sind Siedlungs- und Infrastruktu-ren sicher?Mit Blick auf sichere urbane Räume wird hier zur Diskussion gestellt, ob ein Zusammenhang zur Widerstandsfähig-keit von Gebieten besteht, und der ak-tuellen Diskussion resilienter Siedlungs- und Infrastrukturen eine praktische Bedeutung verleihen könnte. Dies er-scheint deshalb überlegenswert, da sich Resilienz zum einen auf die Möglichkeit eines Systems bezieht, nach einer Be-einflussung wieder in den Ausgangszu-stand zurückzukehren und zum anderen in präventionsorientierter Sichtweise der Grad an akzeptabler Beeinflussung verstanden wird, der systemseitig nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung oder gar einem Verlust der ihr zuge-5dachten Funktionen führt (vgl. Siegler 2012: 56). Damit ist ein Zusammenhang zu vorsorgebezogenen Aspekten der Stadtplanung hergestellt, welcher die Verwundbarkeit bestimmter Strukturen oder Teile als Basis für den Umbau und die Erneuerung von Siedlungsbereichen einschließen könnte. Das Risiko einer dauerhaften Beeinträchtigung könnte so vermindert werden. Dies bedürfte dann für Siedlungs- und Infrastrukturen einer gefahrenbezogen präventiv wir-kenden Planung durch die angepasste Gestaltung des Raumes (beispielswei-se Durchmischung, Zonierung des öf-fentlichen Raumes) und durch die Ord-nung der nutzungs-, soziokulturellen und baulichen Zusammenhänge. Dazu gehört auch die Berücksichtigung von individuellen Erfahrungen und Wissen der Bevölkerung (beispielsweise hin-sichtlich der Verortung urbaner Ang-sträume), um gleichzeitig die subjektive Sicherheit zu verbessern. Solche An-sätze würden wohl überwiegend dort hohe Wirkungen erzeugen, wo auf-grund bislang unvollständiger oder feh-lender Informationen Unsicherheiten entstanden sind, die negativen Einfluss auf Sicherheitsstrukturen entfalten (vgl. Siegler 2012: 57). Hier ist allerdings noch längst keine Antwort auf die Fra-ge gegeben, welche Verbesserungen die Stadtplanung tatsächlich erzeugen kann. Unter dem Eindruck der Implementie-rung von Sicherheitsanforderungen bei der Stadtentwicklung ist darüber hin-aus zu betrachten, inwieweit die  dar-auf orientierten Anforderungen und Er-wartungen der Bevölkerung durch eine Ordnung und Gestaltung von Räumen befördert oder eingeschränkt werden können. Hier sind bauliche und soziale Dichte, gesellschaftliche Heterogeni-tät sowie die Mischung von Nutzungen zu nennen. Hohe bauliche und soziale Dichte sind Merkmale von Städten und haben zugleich eine sicherheitsrele-vante Dimension. Soziale Dichte, auch im Kontext baulicher Dichte, kann bei ethnischer, kultureller oder religiöser Vielfalt über soziale Kontrollmechanis-men auf der einen Seite zu erhöhter Sicherheit, auf der anderen Seite aber auch zu Kontroversen und Spannun-gen und dadurch zu Sicherheitsrisiken führen. Auch die Nutzungsmischung hat sicherheitsrelevante Dimensionen sowohl hinsichtlich einer Erhöhung als auch einer Verringerung von Sicherheit. Sie ergeben sich unter anderem aus baustrukturell und zeitlich unterschied-lichen Raumnutzungsansprüchen.Insgesamt sind mehr Fragen offen als beantwortet. Urbane Sicherheit ist auf-grund fortschreitender demographi-scher und sozialer Verschiebungen so-wie einer weiterhin steigenden Zahl an nationalen und internationalen Wan-derungsbewegungen eine neue Her-ausforderung in der Stadt, der sich Pla-nungswissenschaft und Planungspraxis stellen sollte.AusblickWiderstandsfähige Siedlungs- und In-frastrukturen könnten für die urbane Sicherheit eine besondere Bedeutung erlangen. Es geht um ein Sicherheits-niveau, das nicht nur organisatorisch-technisch umsetzbar und finanzierbar, sondern darüber hinaus auch durch vorsorgende Stadtplanung stabil ist. Dazu bedarf es einer intensiven fach-lichen und politischen Auseinander-setzung zum anzustrebenden Sicher-heitsniveau, in der auch individuelle Sicherheitsansprüche verschiedener Alters- und Milieugruppen in unter-schiedlichen Raumkategorien ihren Platz haben sollten.6Literatur- & QuellenverzeichnisBundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bau-wesen und Raumordnung (BBR) (2012): Raumordnungsbericht 2011. Bonn.Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2010): Reur-banisierung der Innenstadt. BMVBS-Online-Publikation Nr. 19/ 2010. Berlin.Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (2005): Wohnen in der Innenstadt – eine Renaissance? Difu-Beiträge zur Stadtforschung Nr. 41. Berlin.Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch 108. Ergänzungslieferung 2013, § 1 Abs. 6 RN 119; aufrufbar unter: http://beck-online.beck.de/Default.aspx?vpath=bibdata/komm/ErZiBiKoBauGB_108/BauGB/cont/ErZiBiKoBauGB.BauGB.p1.glG.glII.gl1.htm. Stand: 11. 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