Albiñana García-Quintana, César

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LA REFORMA DEL ESTATUTODE RECAUDACIÓNPor CESAR ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANASumario: 1. Introducción.—2. Perfeccio-namiento de los sistemas de pago.—3. Pagoanticipado.—4. Simplificación de servicios.5. La reforma ante el devengo de los im-puestos.—6. Los organismos autónomoscomo contribuyentes.—7. Entregas a cuen-ta a las Corporaciones locales.1. IntroducciónPor Decreto 3295/1962, de 13 de diciembre, se han modificado va-rios artículos del Estatuto de Recaudación, aprobado por disposiciónde igual rango, fecha 29 de diciembre de 1948.La reforma se ha inspirado en el principio de máxima simplifica-ción y agilidad de los servicios, sin dejar de considerar, como esobligado, las actuales necesidades determinadas por el aumento ex-perimentado por la recaudación mediante recibo y por vía de apremio.La modificación supone un beneficio para las contribuyentes, puessi bien el menor fraccionamiento de sus deudas con la Hacienda pú-41 Estudiosblica siempre les creará problemas, siquiera sean leves (1), de teso-rería, éstos quedarán paliados por la menor periodicidad en atenderlos requerimientos recaudatorios.Donde es sustancialmente beneficiosa la reforma es en la actividadadministrativa. En lo sucesivo podrán los servicios recaudatoriosatender con mayor perfección las funciones que tienen encomen-dadas, sobre todo en los requerimientos individualizados de pago y enla preferente tramitación de los expedientes de apremio. A ello hande coadyuvar la ampliación de los períodos ordinarios de cobranzay las facilidades que se ofrecen a los contribuyentes para satisfacersus deudas tributarias a través de establecimientos bancarios y deCajas de Ahorro.Si los porcentajes de recaudación en período voluntario son sa-tisfactorios y si el contribuyente español se decide a utilizar amplia-mente los servicios bancarios y de Cajas de Ahorro, acaso haya deplantearse en un muturo próximo si las recaudaciones han de inte-grarse en las plantas de las Delegaciones de Hacienda, dejando deser un servicio retribuido con módulos empresariales que, a veces,determinan cierta desafección hacia la función pública en su con-cepción más genuina.En verdad, las anotadas ventajas del lado de la Administraciónpública son, mediatamente, ventajas para los administrados, ya quea ellos corresponde contribuir al sostenimiento de las cargas pú-blicas y, asimismo, ellos son los destinatarios del perfeccionamientode cualquier servicio público.2. Perfeccionamiento de los sistemas de pagoPara facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obliga-ciones, se autoriza la domiciliación del pago no sólo en las entidadesbancarias, como ya estaba dispuesto, sino también en las Cajas deAhorro. En lo sucesivo las domiciliaciones serán por tiempo indefi-nido, en lugar de anuales, como hasta ahora.Independientemente de este sistema de pago, se autoriza a lasentidades bancarias y a las Cajas de Ahorro para que puedan retirarde las respectivas recaudaciones los recibos pendientes de pago quetengan sus clientes.(1) Los impuestos que se recaudan mediante «recibo» son los más propiciosa la previsión de los contribuyentes, pues tanto por su acusada fijeza comopor su periodicidad suelen efectuar las correspondientes provisiones de fondos.Estudios 42Con las apuntadas innovaciones y las establecidas en la vertientede los pagos del Estado (2), se utiliza por el Tesoro público la red delos establecimientos de Bancos y Cajas de Ahorro existentes en nues-tro territorio con las ventajas que para los administrados y para laAdministración supone la medida.3. Fago anticipadoYa la Ley de 12 de mayo de 1888 (3) autorizó que los contribuyentespudieran anticipar el pago de sus débitos conforme al principio man-tenido en la Ley 17 título XI, parte 5.° (4). Y a pesar del escaso usoque de esta facultad vienen haciendo los contribuyentes, la reformaque anotamos ha revalidado al procedimiento regulado en los ar-tículos 55 y 56 del Estatuto de Recaudación, con las siguientes modi-ficaciones más importantes:a) Unificar el descuento por anticipo al 2 por 100, en lugar delpremio de cobranza asignado a la zona recaudatoria en que se deven-gara el impuesto objeto de pago anticipado (5).b) Adelantar el plazo de presentación de la solicitud de anticipoal mes de diciembre, en lugar de la primera quincena del mes deenero del ejercicio cuyo pago anticipado se pretenda; yc) Exigir que el pago se efectúe por conducto de una entidadbancaria o Caja de Ahorros, en lugar de directamente en la Deposi-taría-Pagaduría de la Delegación o Subdelegación de Hacienda.(2) Aunque la Ley de Bases de 3 de diciembre de 1932 ya autorizó que«los ingresos en las arcas del Tesoro» pudieran «hacerse por medio de trans-ferencias de cuentas bancarias y también por medio de giro», y la de 16 demarzo de 1939 asimismo autorizó al Ministerio de Hacienda para prescribir yregular el uso de cheques, talones de cuenta corriente y mandatos de trans-ferencia en los pagos del Estado, provincias, municipios e institutos y serviciosautónomos hasta época relativamente reciente (Ordenes del Ministerio de Ha-cienda de 14 de febrero de 1951, 17 de enero, 12 de noviembre y 12 de di-ciembre de 1959, 29 de septiembre de 1961 y 30 de abril y 2 de noviembrede 1962) no se ha hecho uso de tales autorizaciones y la reforma del Estatutode Recaudación constituye un ejemplo de cómo puede la Administración pú-blica acercar sus servicios a los administrados sin necesidad de duplicar suorganización respecto de la privada, cuando ésta sea eficiente y capaz.(3) Artículo 1.°, base 13. La Real Orden de 21 de junio de 1888 regulóeste procedimiento de recaudación.(4) Actualmente en los artículos 1.126 y 1.127 del Código civil.(5) En las últimas zonas recaudatorias anunciadas a provisión, los premiosde cobranza señalados son del 2,50, 3,14 y 5,12 por 100 (resoluciones de 15 deenero, 1 de febrero y 30 de abril de 1963).43 Estudios4. Simplificación de serviciosAl propósito de simplificación y agilidad en los servicios en bene-ficio tanto de la Administración como de los particulares, responde:a) La supresión de los recibos trimestrales; yb) La elevación de los anuales a 500 pesetas (6).A partir del año 1963, por tanto, los recibos de las contribucionese impuestos por cuantía anual no superior a 500 pesetas se recaudanpor su total importe en el segundo semestre de cada año. Y los decuantía superior, fraccionados en dos recibos de igual importe en lossemestres primero y segundo de cada ejercicio (7).5. La reforma ante el devengo de los impuestosSe suele utilizar la expresión «devengo del impuesto» (8) para re-ferirse al momento en que la ley estima integramente producido elsupuesto de hecho o «hecho tributario» (9) determinante de la exac-ción del respectivo impuesto. Cuando tal circunstancia se haya dado,el impuesto está devengado aunque no se haya practicado su liqui-dación, ni, por tanto, se conozca el importe de la cuota o deuda aexigir del sujeto pasivo o contribuyente.El devengo del impuesto corresponde a períodos más o menoslargos, según la naturaleza y estructura del mismo. Así, los impuestosque se llaman de «base variable» se liquidan por los respectivosplazos de obtención de los rendimientos o rentas. Y cuando se tratade impuestos que se califican de «catastrales», se estiman unos pla-zos mínimos de invariabilidad de la base o cuota tributarias, cuales-(6) El artículo 2° del Decreto que anotamos autoriza al Ministro de Ha-cienda para elevar a 1.000 pesetas su cuantía «cuando lo aconsejen las cir-cunstancias tributarias y la coyuntura económica».(7) La situación anterior era la siguiente : recibo anual, el de cuantíainferior a 50 pesetas anuales; recibos semestrales, los de cuantía comprendidaentre 50 y 100 pesetas; también anuales; y recibos trimestrales, los superioresa 100 pesetas asimismo al año. Comparando los nuevos períodos semestralesrecaudatorios con los trimestrales que han venido rigiendo, se advierte, a grossomodo, una anticipación del cobro a favor del Estado de ochenta días en el im-porte de los recibos trimestrales, pero con la ventaja para el contribuyente deno tener que atender a estas obligaciones más que en dos ocasiones al año,en lugar de cuatro.(8) Véanse los artículos 10-aJ y 65 de la Ley General Tributaria (230/1963,de 28 de diciembre).(9) La Ley General Tributaria define el «hecho imponible» en su artículo 28.Estudios 44quiera que hayan sido los productos o rendimientos efectivamenteobtenidos por el contribuyente.Los impuestos aludidos en último lugar son los que ordinariamen-te se recaudan mediante «valores en recibo». Y precisamente sobrelos procedimientos de cobranza de esta clase de «valores en recibo»ha operado la reforma dispuesta por Decreto de 13 de diciembre de1962, suprimiendo, como ya se ha indicado, los recibos trimestralesy exigiendo el pago en un solo acto de los. no superiores a 500 pesetas,que antes podían ser incluso trimestrales.Los impuestos que normalmente se recaudan mediante recibo son:la contribución territorial en sus dos modalidades urbana y rústicay pecuaria, la cuota de licencia del impuesto industrial y la licenciafiscal de los profesionales, con leves excepciones.Si examinamos el régimen de devengo de los citados impuestos,resulta que a excepción hecha de los gravámenes de cuota irredu-cible (anual) comprendidos, principalmente, en la cuota de licenciadel impuesto industrial, la mayoría de los restantes conceptos tri-butarios son de devengo trimestral. Esta periodicidad del devengoimpositivo implica su irreducibilidad, pero también que un contri-buyente pueda modificar la cuantía de su prestación al Tesoro altrimestre siguiente, incluso dejando de realizarla por cese en laactividad comercial o industrial, por ejemplo.Cuando el período recaudatorio más generalizado era trimestral,el devengo de la obligación de pago era correlativo al devengo delimpuesto. Y cuando esta correlación no se daba (recibos semestraly anual), la Administración tributaria acordaba la baja del recibototal (semestral o anual) y el alta del trimestral devengado, sin queesta gestión administrativa tuviera un volumen que entorpeciera elnormal desenvolvimiento de los servicios.Pero al establecerse el período recaudatorio mínimo por plazo se-mestral es indudable que los procesos de ajuste del importe del re-cibo contributivo al del impuesto devengado según ley han de ocasio-nar actuaciones administrativas de cierta dimensión y molestias ydilaciones a los contribuyentes: pendencia de deudas tributarias, pe-ticiones de devolución de ingresos indebidos, etc.Y el caso es que no tiene fácil solución en la mecánica adminis-trativa, ni está al alcance de la Administración la correspondientemedida normativa. Lo entendemos así por las siguientes razone^:a) Toda baja o reducción de la base o cuota tributarias, presen-tada en los trimestres primero o tercero de cada año, debe producirla extensión de recibos trimestrales, que sustituyan a los semestralesinicialmente confeccionados, y en ocasiones, incluso pagados por elcontribuyente. En este último supuesto, cada recibo semestral satis-fecho exigirá la tramitación de expediente de reconocimiento delingreso indebido y subsiguiente devolución, compensando el recibode importe trimestral, si en las oficinas administrativas impera elcriterio de eficacia y agilidad que recomienda el artículo 29 de la Leyde 17 de julio de 1958. Pero en cualquier caso los trámites son com-plejos y dilatados.b) El principio de legalidad que rige la materia tributaria prohibeque una norma reglamentaria pueda adecuar el vencimiento de laobligación de pago al devengo del impuesto conforme a sus respec-tivas disposiciones materiales. Si los períodos recaudatorios—semes-tres— prevalecieran sobre los de mínimo devengo del impuesto —tri-mestre generalmente—, se produciría un aumento de la carga tri-butaria que ha de ser dispuesto por norma de rango legislativo. Algúnprecedente existe en que el período mínimo de devengo en el primeraño natural de ejercicio de la actividad lucrativa fue elevado poruna orden ministerial (10), pero creemos no debe incidirse en eldefecto.Estimamos que en tanto se produce la medida normativa, la Ad-ministración tributaria habrá de conceder preferencia a los servi-cios liquidatorios de baja y alta de recibos, incluso estableciendo elingreso directo en las Cajas del Tesoro del impuesto devengado en eltrimestre, que podría compensarse (11), en su caso, con la cantidada devolver al contribuyente por el recibo semestral satisfecho.He aquí cómo una medida en principio de alcance formal puedetener consecuencias de índole material para el contribuyente, si losórganos administrativos no acomodan sus actuaciones al postuladode legalidad impositiva (12) y al volumen de las incidencias que laapuntada divergencia ha de provocar.(10) Pecha 19 de diciembre de 1946, al amparo del Decreto de 15 de noviem-bre inmediato anterior, que nada disponía para que aquélla preceptuara :«... a) Desde el trimestre corriente hasta el cuarto, inclusive, sin que puedaser objeto de minoración, cuando se trate de cuotas prorrateables, con la solaexcepción...»(11) La Ley General Tributaria admite esta compensación en su artículo68-1-aJ.(12) Artículo 9." del Fuero de los Españoles, artículo 10-c) de la Ley delas Cortes españolas, artículos 26 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de laAdministración del Estado, artículo 105-2) de la Ley de Procedimiento Admi-nistrativo, artículos • 200, 202, 203, etc., del Código penal de 1944, etc.Estudios 466. Los organismos autónomos como contribuyentesAunque las entidades autónomas o cajas especiales siempre fueronobjeto de regulación singular (13), el Estatuto de Recaudación de29 de diciembre de 1948 no otorgaba a los mencionados Organismos ré-gimen específico, como, por ejemplo, concedía a las Diputaciones pro-vinciales y Ayuntamientos (artículo 114). Sin embargo, de hecho ycomo es obvio, se producía la natural diferencia en las actuacionesrecaudatorias con las expresadas entidades respecto de los particu-lares.En la reforma que anotamos se equipara a los Organismos autó-nomos con las Diputaciones y Ayuntamientos, tanto en la respon-sabilidad directa de cajeros o depositarios y ordenadores de pagos(artículo 9-f) como en el procedimiento recaudatorio en virtud decertificaciones de débitos a favor de la Hacienda (artículo 114).7. Entregas a cuenta a las Corporaciones localesEl artículo 194 del Estatuto de Recaudación ha sido desdobladopor el Decreto de reforma. Además de regular la liquidación y pagodel premio de cobranza a los recaudadores y Diputaciones provincia-les concesionarias del servicio recaudatorio, establece el procedimien-to a seguir para las entregas y liquidaciones a las Corporaciones lo-cales de los recargos, participaciones y exacciones recaudados por elTesoro por cuenta de ellas.Anotamos la implantación de este sistema de entregas a cuentapor el Tesoro a las Corporaciones locales:a) Porque es medida obligada al convertir en semestral la recau-dación trimestral, yb) Porque constituye un camino de financiación, siquiera sea detesorería, por el Estado a las Corporaciones locales, que invita a per-sistir en la línea de la Ley 85/1962, de 24 de diciembre, sobre reformade las Haciendas locales, en cuanto a la necesidad de consolidar enun sistema tributario nacional los que hoy coexisten sin poder eludirduplicaciones disfrazadas de sobreimposiciones o superimposiciones.(13) Reales Decretos de 25 de febrero y 2 de abril de 1930, Ley de 1 de agos-to de 1935, Decretos de 28 de septiembre y 31 de diciembre de 1935 y Leyesde 5 de noviembre de 1940 y 13 de marzo de 1943. La Ley vigente es de 26 dediciembre de 1958.

La reforma del Estatuto de Recaudación

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