Elementos de finanzas públicas en Colombia. Óscar Alviar Ramírez, Fernando Rojas Hurtado. Editorial Temis, Bogotá, 1985, 584 págs

Restrepo Salazar, Juan Camilo

Banco de la República

Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.RESEÑAS Un ambicioso texto Elementos de finanzas públicas en Colombia Óscar Alviar Ramírez, Fernando Rojas Hurtado Editorial Temis, Bogotá, 1985, 584 págs. Este libro constituye uno de los ensa-yos más ambiciosos de sistematiza-ción de la ciencia de la hacienda pú-blica escritos en Colombia , después de las obras ya clásicas de los docto-res Clímaco Calderón a comienzos de este siglo y del doctor Esteban Jaramillo a mediados del mismo. Es, si para los trabajos científicos de esta índole cabe el término, evidente-mente una obra "comprometida" con la intervención del Estado y con las tesis keynesianas. Los autores son buenos conocedo-res de los escritos anglosajones sobre finanzas públicas, en los que se da mucha importancia a los aspectos econométricos y a teorías tales como la marginalista. Anotan cómo sola-mente en los últimos años ha comen-zado a aparecer un enfoque proclive hacia estas tesis marginalistas, que ha terminado por oscurecer el aná-lisis hacendístico colombiano y ha hecho perder el cauce tradicional tra-zado por nuestros grandes tratadistas de hacienda pública. Hablando, por ejemplo, de Esteban Jaramillo, di-cen los autores: Jaramillo poseía los conocimien-tos suficientes para distinguir con claridad las ventajas y las desven-tajas de cada tributo y para adver-tir los requerimientos de toda es-tructura tributaria, con los mis-mos elementos conceptuales de que disponemos hoy en día. Su estilo era sencillo y su argumenta-ción contundente. Combinaba el razonamiento teórico de la ha-cienda con el conocimiento his-tórico del país, todo dentro del marco profundamente realista y pragmático del administrador. Puede decirse que Jaramillo, junto con Clímaco Calderón, inauguraron la fase científica hu-manista del pensamiento de la ha-cienda en Colombia, que será luego prolongada por hombres de la talla de un Lleras Restrepo y que cederá finalmente paso en la década del 60 y 70 a una óptica estrechamente económica, trasla-dada directamente de textos fo-ráneos, sin esfuerzo de adecua-ción a la historia, a la idiosincra-sia o a las condiciones adminis-trativas colombianas. Y es quizás esta preocupación de los autores el principal mérito de la obra. Todas las referencias teóricas a los temas de la hacienda pública encuentran una referencia histórica a la realiad colombiana. No es una investigación libresca. Es un trabajo en donde se ha hecho un esfuerzo grande para cotejar la realidad del país con las tendencias históricas y con los nuevos hallazgos de la ha-cienda pública contempóranea. Una prueba de elJo es la permanente preocupación que muestran los auto-res sobre la tendencia , muy difun-dida por cierto entre nosotros, de creer que con nuevas normas se arre-glan todos los -problemas, aun olvi-dando el condicionamiento tre-mendo que en un país en vía de de-sarrollo imponen la falta de adminis-tración y las deficiencias estructura-les en el funcionamiento del Estado. Refiriéndose, por ejemplo, a las dis-posiciones del plebiscito de 1957, que estableció una renta atada obli-gatoriamente al financiamiento de la educación comentan los autores: La medida reflejaba una actitud casi atávica, profundamente arraigada en la idiosincrasia del colombiano, consistente en creer que las normas resuelven los pro-blemas, sin suficiente previsión de los medíos necesarios para ha-cerlas cumplir ni de las conse-cuencias que su incumplimiento acarrea. En la medida en que la ·disposición plebiscitaria consa-¡; • • ¡; gro una aproptacwn presupues-ta! sin prever los recursos adicio-nales necesarios para atenderla. Al analizar los temas vinculados a la tributación, los autores insisten hasta la saciedad (como ya había sido una VIÑETAS: CARLOS DUQUE ECONOMÍA constante en otros escritos de Fer-nando Rojas sobre finanzas públicas) en que nuestras penurias fiscales nunca podrán solucionarse simple-mente a base de reformas tributarias cíclicas en donde se cambia la ley sustantiva pero con las cuales no se modifica ni se mejora el lento e ine-ficaz aparato de administración y re-caudo tributario. Frente a la polémica entre inter-vencionismo, y monetarismo el libro toma claro partido a favor de la pri-mera vertiente del pensamiento eco-nómico moderno, que en cierta ma-nera asimila al keynesianismo. El in-tervencionismo preconizado por Al-viar y Rojas es aquel que implica mo-vilizar todas las palancas de la acción económica del Estado para lograr fi-nes de distribución y de crecimiento económico, frente al quietismo pre-conizado por el pensamiento mone-tarista según el cual el Estado carece de capacidad de operancia efectiva al utilizar mecanismos fiscales o de crédito. Miradas así las cosas, po-dríamos hacer dos reflexiones: en ri-gor, en Colombia nunca hemos apli-cado las teorías monetaristas con el dogmatismo con que las aplicaron en algún momento en Chile, ni con el rigor con que la formulación teórica de las mismas significaría. El libro de Rojas y A lviar, en sus múltiples referencias a la historia fiscal colom-biana, demuestra cómo siempre he-mos recurrido a la política fiscal como un instrumento que se ha creído idóneo en el trazado de la ac-tuación económica del Estado. Qui-zás los autores son demasiado opti-mistas sobre lo que ·en el lenguaje anglosajón se llama las posibilidades del fine tuning fiscal, o sea, intervenir sobre el ciclo económico ya sea esti-75 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.ECON OMfA mutando la recuperación o sustra-yendo capacidad de ahorrro a la eco-nomía cuando se presenten fuerzas inflacionarias, a través de los medios fiscales. En realidad el marco admi-nistrativo colombiano es tan precario (fraude fi~al , administración defi-ciente, déficit fiscal involuntario, o sea sin propósitos anticfclícos explí-citos, poca capacidad de la orienta-ción fiscal del gobierno, casuismo en las reformas tributarias, inelastici-dad de la tributación directa, etc .), que se hace difícil utilizar Ja política fiscal como un instrumento vigoroso en el manejo económico. Nuestra poHtica económica siempre ha te-nido una dosis de política fiscal prag-mática que se ha ido amoldando a los tiempos, pero sin que ese manejo fiscal hdya tenido nunca la capaci-dad, por las restricciones institucio-nales del Estado colombiano, de ejercer influencia en el comporta-miento del ciclo económico. De allí el inmediatismo con que muchas ve-ces se ha tenido que desenvolver la política económica y en especial la fiscal. A menud(' las reformas tribu-tarias no se proponen ni se votan por-que se busque tal o cual gran objetivo de política, sino simplemente porque es necesario llenar tal o cual " hueco'' presupuesta!, como se dice colo-quialmente; con lo cual se ha ido creando un distanciamiento grande entre la concepción de la fiscalidad y la praxis de la misma. E sta limita-ción del la polftica fiscal colombiana la resumen bien los autores, de la siguiente manera: 76 Ocurre que las más de las veces los gobiernos se ven. forzados a expedir o a impulsar las reformas ji'scales, presionados por la ur-gencia de subsanar una situación deficitaria qu.e se ha presentado de manera más o menos repenti-n'1. En tale.l condiciones, no pue-den ocuparse de Los objeti\'os. de los princtpio.s u de los preceptos ideales de la hacienda. La impe-riosa nece~idad de arbitrar nue-vos 1ecursos jtscales demanda una solucion inmediata, incom-ptllible con una cuidadosa pla-neación de las premisas 1eóricas de las finanzas públicas. En este sentido, las doctrinas y las poli-ticas fiscales participan de la dis-tancia que separa al teórico del hombre de Estado. Creo que uno de los méritos princi-pales de esta obra, acaso el mayor de todos, es la inclusión , con una pespectiva nueva , de la financiación de los servicios públicos en la socie-dad moderna. En la hacienda pública tradicional la financiación de los ser-vicios públicos había tenido siempre un tratamiento secundario . Se consi-deraba que tanto en el estudio del gasto público como en el de Jos gran-des ingresos fiscales los servicios pú-blicos eran un capitulo menor. Esto era explicabie cuando Colombia no había empezado a vivir el proceso de urbanización acelerada que les ha exigido a nuestras municipalidades gastos crecientes y cada vez más im-portantes para la financiación de los servicios públicos. La crisis de los servicios públicos en Colombia en este momento, Jos paros cívicos que muchas veces la reflejan, y el gran reto que al país se le plantea hacia adelante sobre cómo va a encontrar mecanismos sanos para la financia-ción de los servicios públicos de sus grandes ciudades , es quizás el tema medular de la hacienda pública con-temporánea . Y este tema, con lujo de detaJles, con abundantes referen-cias bibliográficas, y con opiniones muy personales e interesantemente sustentadas, constituye uno de l os capítulos centrales en la obra de Al-viar y Rojas. RESEJ\IAS De ahí que los autores dediquen parte muy especial de su análisis al estudio de las tarifas de los sef"\!lcios públicos. Ellos son escépticos de que los simples aumentos de tarifas pue-dan ser un mecanismo fiscal sufi-ciente para financiar el crecimiento de los servicios públicos requeridos por la sociedad moderna, y denun-cian cómo el abusar del instrumento de las tarifas puede convertirse en una práctica que acentúe aún más la ya deficiente distribución del. ingreso en Colombia. Llaman también la atención los autores sobr~ el hecho, cada vez más evidente en Colombia, de queJas en-tidades descentralizadas son menos autosuficientes financieramente de lo que se supuso que lo fueran cuando se inició la gran ola de la descentralización por servicios en los años sesenta . Hoy en día el déficit de los institutos descentralizados gol-pea con fuerza y repercute sobre las finanzas centrales que finalmente , de una u otra manera, tienen que salir a rescatar de la bancarrota a las en-tidades descentralizadas. La crisis de las finanzas públicas colombianas es ante todo la crisis de las entidades descentralizadas. El gobierno cen-tral , como lo ha demostrado el pro-grama de ajuste de estos dos últimos años, cuenta con capacidad de reac-ción . Las ruedas sueltas que están dejando de obedecer al timón central son las de la administración descen-tralizada . De allí que los autores co-menten acertadamente lo siguiente: El gobierno central ha tenido que atender el clamor popular y con-ceder veladamente subsidios a Las entidadeJ descentralizadas secu-larmente deficitarias como conse-cuencia de la imposibilidad de imponer tarifas costeables o ren-tables a los usuarios. Esta cir-cunstancia ha devuelto en la prác-tica el pafs a la situación previa al surgimiento de las empresas in-dustriales y comerciales del Esta-do, encargadas de prestar servi-cios públicos mediante el instru-mento de las rasas. En efecto, las transferencias del gobierno cen-tral a los institutos deficitarios Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.RESEÑAS equivale a decir que al menos parte de la financiación de los ser-vicios públicos es atendida con fondos comunes captados por el Estado por medio de sus instru-mentos propiamente fributarios, es decir) no ha sido posible impo-ner las tasas en toda su plenitud sino que ha sido necesario combi-narlas con Los tributos generales del sector público. Otro aspecto interesante de este tra-bajo es la refutación de ciertos mitos históricos que han influido siempre en las ideas tradicionales sobre finan-zas públicas. Por ejemplo, aquella de que el partido liberal ha sido siempre amigo de la tributación directa y el conservador de la indirecta. De acuerdo con Rojas y Alviar, este pre-juicio fiscal no tiene ningún funda-mento: En el siglo X X , como ya lo ha-bíamos dicho para el siglo XIX, son pocas ÜJs diferencias de polí-tica fiscal entre los partidos. Si durante la centuaria anterior am-bos partidos coincidieron en su leseferismo fundamental, en ésta se encuentran en su intervencio-nismo moderado, realizado por m edio de todos los recursos fisca-les que les permiten Las condicio-nes poltticas y sociales. Poco im-porta que se trate de impuestos directos o indirectos. Y, naturalmente, los autores no ad-hieren a este falso maniqueísmo en-tre tributación directa e indirecta que a menudo se fonnula en nuestra país: su línea es mucho más pragmática y más realista. Consideran que una so-ciedad como la colombiana requiere indefectiblemente de una dosis de tributación directa y otra de tributa-ción indirecta; e inclusive tienen re-flexiones bien interesantes demos-trando cómo el impuesto al valor agregado no necesariamente con-duce a desequilibrios o a regresivida-des en la estructura tributaria. Donde la regresividad se está gene-rando es en los mismos impuestos directos, en los que, por deficiencias en la administración tributaria, existe un bache cada vez mayor entre los objetivos de la tributación directa y su melancólica aplicación. Elementos de finanzas públicas en Colombia, que en cierta manera fue un libro póstumo, puesto que el doc-tor Osear Alv1ar había fallecido en el momento de su publicación , ocu-pará sin lugar a dudas punto de obli-gada referencia en los estudios fisca-les y en la bibliografía fundamental de la hacienda pública en nuestro país. Este trabajo pertenece, como los mismos autores señalaron de la obra de Esteban Jaramillo, al linaje científico-humanista de los estudios de finanzas públicas colombianas: li-naje propio de los trabajos llamados a mantener actualidad. JUAN CAMILO RESTREPO S. Desde la colonia hasta nuestros días Economía y nación Salomón Kalmanovitz Siglo XXI-Cinep-Universidad Nacional, Bogotá, 1985 El nuevo libro de Salomón Kalmano-vitz recoge un conjunto de trabajos escritos por él a lo largo de diez años, ordenados y actualizados para pre-sentar una visión completa de la his-toria colombiana desde la Colonia hasta nuestros días. La obra repre-senta, sin duda , uno de los ensayos más ambiciosos que se hayan reali-zado para reinterpretar la historia económica y social del país (más la primera que la segunda), nutriéndose de lo que el autor ha denominado el "fundamentalismo marxista". ECONOMfA El libro debe valorarse, por su contribución a la interpretación de los sucesos colombianos. En relación con las fuentes empleadas conviene destacár, sin embargo, el gran es-fuerzo -notable en sí mismo- por abarcar la considerable bibliografía histórica del país. Dejaré a Jos histo-riadores del período colonial y a los estudiosos de nuestro pasado polí-tico que evalúen las hipótesis que plantea Kalmanovitz acerca de estos temas y concentraré mis esfuerzos en unas breves consideraciones sobre dos aspectos que asumen un papel central en la obra: el "enfeudamien-to" d6l siglo XIX y los orígenes del capitalismo moderno en nuestro país. El problema central de la obra en lo relacionado con el primero de es-tos debates es la adopción, a mi juicio excesivamente rígida, de los concep-tos marxistas de feudalismo y capita-lismo , que oculta las complejas for-mas "intermedias" que son típicas de los procesos históricQ y de toda sociedad concreta. En forma gráfica, podría quizás afirmar que Kalmano-vitz, siguiendo los lineamientos teó-ricos anotados, tiende a ver el mundo en blanco y negro, cuando la historia y la realidad están dominadas por tonos grisáceos. Sería demasiado largo intentar analizar aquí si el pasado colom-biano exhibe características "feuda-les" , como piensa Kal.nanovitz o, para tal propósito, como pensaban Los liberales reformistas de los años veinte y treinta. Acordemos simple-mente 4ue la mano de obra rural es-tuvo "atada" a la tierra hasta co-mienzos del siglo XX (y en ciertas regiones hasta hoy) por formas de sujeción económica radicalmente di• ferentes del capitalismo moderno, que se apoyaban además en el poder político y en el catolicismo, como fuente de cohesión ideológica en este último caso. Sin embargo , La forma como la mano de obra se "liberó" de estas ataduras precapitalistas no dio paso súbitamente al proletariado moderno sino a múltiples formas que poco se le parecían: el peonaJe, la aparcería, ciertas modalidades de arrendamiento de la tierra. etc. 77 

Un ambicioso texto

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Banco de la República

Revistas y Boletines - Banco de la República