Dioxin är benämningen på en grupp av extremt giftiga organiska ämnen. De bildas oavsiktligt vid förbränning i ett visst temperaturintervall och i närvaro av klor eller brom, och sprids till miljön. Dessutom är dioxiner långlivade och ansamlas i levande varelser och i näringskedjorna. Utsläppen från en enda stor punktkälla anses vara stora även om de mäts i miljarddels gram (nanogram), eller i andelar av gram över ett helt års samlade utsläpp. Spridningen av dioxin till miljön sker storskaligt och människor påverkas huvudsakligen genom maten vi äter. Den europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten Efsa anger ett tolerabelt veckointag på 2 pikogram/kg kroppsvikt (biljondels gram) medan medianintaget av dioxiner och dioxinlika PCB via livsmedel är 3,6 pikogram/kg kroppsvikt och vecka i Sverige. Dioxinsituationen i Sverige är alltså fortfarande långtifrån acceptabel trots decenniers insatser för att förbättra den. En betydande andel av tillförseln av dioxin kommer fortfarande långväga transporterat från andra länder i Europa, så internationellt åtgärdssamarbete, regelutveckling och regeltillämpning är viktigt. Men en väsentlig del av tillförseln härstammar fortfarande från inhemska utsläppskällor som behöver åtgärdas. Det var mot den bakgrunden som Naturvårdsverket år 2018 tog initiativ till en myndighetssamverkan inom Miljömålsrådets ram, som med tiden utökades till flera aktörer. Denna rapport utgör ett resultat av det initiativet, och sammanfattar översiktligt kunskapsläget kring dioxinsituationen i Sverige år 2021. Rapporten beskriver hälso- och miljötillståndet, och de åtgärder som vidtagits, fortsatt vidtas och nya åtgärder som övervägs för framtiden. Olika myndigheter, branscher och forskningsinstitutioner ger sin syn på utmaningar och möjligheter till nationella åtgärder för en förbättrad dioxinsituation, vilket också utgör rapportens titel. Rapportens syfte är att bidra med underlag till och ge vägledning för det framtida miljöarbetet för att uppnå etappmålet om dioxin i Sverige, vilket regeringen beslutade om i januari 2021; ”Senast 2030 ska utsläpp av dioxin från punktkällor vara kartlagda och minimerade” Detta etappmål innebär också att ett mer samordnat åtgärdsarbete är angeläget. Rapporten är därför framtagen av många berörda aktörer och i samverkan. Kunskaperna om dioxinsituationen i Sverige år 2021 beskrivs i kapitel 4 – trenderna, vad vi vet om källorna och vilka de viktiga kunskapsluckorna är. Ny kunskap tillkommer ständigt, bland annat genom den särskilda satsning på förorenade sediment som nu pågår med ett särskilt forskningsprogram finansierat av Naturvårdsverket, och ett särskilt regeringsuppdrag till flera myndigheter i samverkan. Relativt ny kunskap baserat på så kallad källspårningsteknik visar att allt eftersom primära luftutsläpp av dioxiner hanteras och luftnivåerna sjunker, blir betydelsen av och påverkan på Östersjöns djurliv större från andra källor. Dioxinförorenade platser i kustområden är exempel på sådana källor. Det kan därför finnas anledning att uppmärksamma och åtgärda sådana källor för att minska den totala belastningen av dioxiner i Östersjöbiota. Halterna i miljön av dioxiner och furaner minskar fortsatt med en årlig takt av cirka 5-8 % där mätningar görs, men den relativa sammansättningen mellan dioxiner och furaner har förändrats. Andelen furaner har ökat. Dessa bildas i högre utsträckning vid icke-industriella förbränningsprocesser, vilket indikerar att ytterligare utsläppsbegränsande åtgärder behöver vidtas mot denna typ av källor. Naturvårdsverket och flera andra myndigheter redogör i kapitlen 6 och 7 för sina roller, uppgifter och åtgärder med koppling till dioxinfrågan. Livsmedelsverket beskriver att livsmedelssituationen inte är tillfredsställande när det gäller dioxin. Intagen av dioxin och PCB från maten är fortfarande för höga, och halterna i många av våra livsmedel behöver sänkas ytterligare. Ett samordnat arbete internationellt och i EU-kommissionen krävs också för att sänka gränsvärdena för dioxiner och dioxinlika PCB ytterligare och till en nivå i våra livsmedel som bättre skyddar befolkningen. Vattenmyndigheterna redogör i samma kapitel för de vattenförekomster som ännu inte uppnår god kemisk status på grund av dioxin. De redogör även för förslag till nya åtgärder i kommande åtgärdsprogram. Trots att trenden avseende dioxinhalter är nedåtgående, gör Vattenmyndigheten bedömningen att det finns en risk att många vattenförekomster inte uppnår god kemisk status på grund av dioxin. Det gäller exempelvis cirka 98 % av Bottenhavets och Bottenvikens alla kustvatten (vattenförekomster). Metallindustrin, Skogsindustrin och Avfall Sverige representerar några av de historiskt sett stora punktkällorna för utsläpp av dioxin. De redogör själva i kapitel 8 för sina egna tidigare insatser med relevans för dioxin, vad de gör idag och de för fram tankar om sina egna framtida åtgärder. Den kunskapsnivå vi hittills uppnått och som beskrivs i kapitel 4 och den åtgärdstakt som närmare beskrivs i kapitel 6, 7 och 8 är alltså och sannolikt inte fullt tillräcklig för att uppnå regeringens etappmål, eller målsättningen om en helt acceptabel dioxinsituation till år 2030. Men det är en god början. Det krävs fortsatta insatser under många år. Det krävs att myndigheter och andra aktörer samverkar i konstruktiv anda. Denna rapport är ett underlag för fortsatta åtgärder och steg på vägen mot en förbättrad dioxinsituation. I ett diskussionskapitel nedan redogör Naturvårdsverket för sin syn på viktiga kunskapsluckor som behöver täppas till, och hur vi vill rikta kraften framåt i åtgärdsarbetet för att nå etappmålet om dioxin. Så vill Naturvårdsverket rikta kraften i åtgärdsarbetet Dioxinsituationen förbättras kontinuerligt, men åtgärdsarbetet behöver effektiviseras för att nå en acceptabel nivå i enlighet med miljömål om giftfri miljö och nytt etappmål om dioxin. Naturvårdsverket vill därför arbeta för en ökad samverkan så att den samlade kraften i åtgärdsarbetet riktas mot att de mest relevanta källorna till dioxin kartläggs och minimeras. Denna rapport har inte alla de nödvändiga svaren inom dioxin-området. Men i arbetet med den har flera områden identifierats där det är tydligt att insatserna kan behöva vässas. Begreppet ”punktkällor” i etappmålet om dioxin bör tolkas brett Etappmålet säger att ”Senast 2030 ska utsläpp av dioxin från punktkällor vara kartlagda och minimerade”. Det tidiga åtgärdsarbetet för att minska utsläppen av dioxin fokuserade också på de stora punktkällorna. Arbetet med att minska utsläppen från många av dessa punktkällor har varit framgångsrikt om man jämför med utsläppsnivåerna på 1980- och 1990-talen. Men ändå har inte miljösituationen förbättrats i motsvarande grad. Det beror sannolikt på att även de små men många källorna avsevärt bidrar till dagens utsläppssituation. Det fortsatta åtgärdsarbetet bör därför inriktas relativt brett. Kunskapen om källorna behöver öka både kvalitativt och kvantitativt Kunskapen om dioxinutsläpp till luft och från dioxinförorenade sediment i Sverige ökar, men behöver stärkas ytterligare både kvalitativt och kvantitativt. Vi behöver också nå en ökad samsyn kring de olika dioxinkällornas betydelse och hur det fortsatta åtgärdsarbetet bör prioriteras så att arbetet i första hand riktar in sig på de mest förorenade områdena. Utsläppsbedömningar till luft behöver ses över De officiellt redovisade1 dioxinutsläppen, exempelvis för massa- och pappersindustrin, bygger helt eller delvis på beräkningar i en utsläppsmodell. Här görs antaganden för olika så kallade emissionsfaktorer. Resultatet stämmer inte överens med de utsläppssiffror som branschen själv beräknar och rapporterar i sina miljörapporter. Branschen beräknar utsläppen till i storleksordningen endast cirka en femtedel av den utsläppsmängd som redovisas i den nationella beräkningen. Branschens utsläppsberäkningar bygger på mätningar vid sodapannor och mesaugnar (processutsläpp) samt vid barkpannor (energipannor), vilket medför att de emissionsfaktorer som branschen använder är väsentligt lägre än i den nationella beräkningen. I arbetet med denna rapport har skillnader mellan olika rapporteringsprogram för utsläpp inom skogsindustrin framkommit, men skillnader kan finnas även i andra branscher. Skillnaderna i rapportering belyser betydelsen av en kontinuerlig validering av beräkningsmodeller så att dessa är så nära verkligheten som möjligt. På så vis blir underlaget för prioriteringar inom åtgärdsarbetet ändamålsenligt.Det finns sannolikt fler felkällor i bedömningar av dioxinutsläpp till luft. Deponering av brännbart material har varit förbjudet sedan länge (2002) och mer avfall mellanlagras numera istället i väntan på vidare hantering. Bränder i dessa mellanlager sker relativt ofta vilka sannolikt bidrar till dioxinutsläpp2 . Exempelvis inkluderas ännu inte sådana utsläpp i nuvarande nationella utsläppsdata. Vidare har förbränning av biomassa för olika energiändamål ökat kraftigt i Sverige under de senaste 20 åren, men osäkerheten är fortfarande stor när det gäller utsläppsfaktorer för denna typ av bränsle.Mot denna bakgrund planerar Naturvårdsverket att initiera ett utvecklingsprojekt under 2021/22 i syfte att fortsätta förbättra kvaliteten på den nationella utsläppstatistiken av dioxin. Dioxinutsläpp från kända källor behöver mätas mer frekvent Övervakning av dioxinutsläpp till luft från större punktkällor ska enligt gällande lagstiftning göras vid minst två tillfällen per år genom periodiska korttidsmätningar. Då korttidsmätning oftare sker under en jämn och stabil drift finns en risk för att mätdata inte fullt ut avspeglar de utsläppsvariationer som förekommer. Halterna kan variera mycket snabbt och de högsta halterna uppstår ofta i samband med start och stopp, vid driftstörningar och vid problem i reningsutrustning. För att kunna rikta åtgärder inom befintliga tillstånd och kommande prövningar på ett så verkningsfullt sätt som möjligt behöver mätningarna bli mer representativa så att man får kännedom om dioxinutsläppens egentliga storlek och variation över tid. Naturvårdsverket kommer därför fortsatt verka för att krav på mer frekventa mätningar ska införas i svenska tillståndsprövningar. Krav på kontinuerlig långtidsprovtagning av dioxiner och furaner förekommer redan i flera andra medlemsstater inom EU. Det finns dessutom redan krav på att kontinuerlig långtidsprovtagning ska göras i hela EU, så snart lämpliga mätmetoder anses finnas tillgängliga inom hela unionen. Tröskelvärden för inrapportering av utsläpp från punktkällor behöver ses över Några regelmässiga mätningar av dioxin till vatten har på senare år inte gjorts inom exempelvis massa- och pappersindustrin och företagen rapporterar heller inga utsläppsvärden för dioxiner i miljörapporterna. Det beror på att tröskelvärdet över vilket en enskild anläggning ska rapportera utsläpp av dioxiner till vatten är 100 mg-TEQ/år, d.v.s. 100 gånger högre än det tröskelvärde som tillämpas för utsläpp till luft i Sverige. Det kan finnas anledning att se över och eventuellt sänka tröskelvärden i Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport så att fler källor som orsakar utsläpp till vatten rapporteras in. Källspårningstekniken kan behöva utvecklas och användas mer för att identifiera nya källor och nya utsläppsmönster De initiala åtgärderna för att sänka dioxinutsläppen som infördes för decennier sedan riktades mot stora punktkällor och var mycket effektiva. Mycket tyder dock på att mer behöver göras för att halten dioxin i miljön ska nå acceptabla nivåer. Därför behöver kunskapen öka om vilka källor till och spridningsvägar av dioxin som idag är de största och mest relevanta för att nya åtgärder ska bli så effektiva som möjligt. Den källspårningsteknik som redogörs för i kapitel 4.2.3 är relativt ny och inte helt färdigutvecklad. Den ger emellertid unik kunskap om källor till spridning av dioxin, en sorts fingeravtrycksteknologi. Den kan behöva utvecklas och tillämpas ytterligare så att åtgärder, som ofta är mycket dyra att genomföra, verkligen sätts in på rätt ställe. Åtgärder mot källorna behöver genomföras, både i Sverige och i andra länder Av det dioxin som luft-transporteras och deponeras i Sverige härstammar mer än hälften från källor i andra länder. För att nå etappmålet om dioxin och för att därigenom uppnå en situation där intaget av dioxin via livsmedel ligger på en betryggande låg nivå, krävs att åtgärder vidtas både internationellt och i Sverige. Denna rapport fokuserar särskilt på vad vi kan göra nationellt, men vårt svenska bidrag i det internationella arbetet är också mycket viktigt och behöver prioriteras. Både Naturvårdsverket och Livsmedelsverket företräder Sverige i olika sammanhang där utvecklingen och tillämpningen av olika EUregelverk diskuteras och bestäms. Naturvårdsverket bedriver också ett omfattande bilateralt miljösamarbete med många av de länder där dioxinutsläppen som deponeras över Sverige härstammar ifrån. Detta viktiga arbete behöver fortsätta och även särskilt beakta möjligheter till internationella landvinningar för en förbättrad dioxin-situation.Naturvårdsverket ska också inom det europeiska luftvårdsarbetet fortsatt verka för att minska depositionen av miljöfarliga ämnen från internationella källor, däribland även dioxin.De internationella insatserna behöver kombineras med effektiva nationella insatser. Det ger ofta större effekt i det internationella åtgärdssamarbetet om man även kan visa på goda exempel från det egna nationella miljöarbetet. På dioxinområdet finns fler exempel på att vi i Sverige inte längre leder utvecklingen. Svensk fisk har ofta högre halter dioxin än fångsterna i andra delar av Östersjön, ibland så höga att fisken inte får säljas som livsmedel.Kontinuerlig långtidsprovtagning av dioxinutsläpp till luft förekommer på hundratals platser i flera andra EU-medlemsstater men fortfarande endast vid några enstaka stora punktkällor i Sverige. Den europeiska luftövervakningen EMEP som visar reduktionen av dioxinnedfall sedan 1990 till idag bekräftar i någon mån den bilden. EMEP-statistiken visar att exempelvis Finland och Norge i något högre grad än Sverige har reducerat det nationella bidraget till dioxinnedfallet i landet.I arbetet med att ta fram styrmedel och åtgärder inom nationella luftvårdsprogrammet, som främst är fokuserat på att minska utsläpp av andra ämnen, ska Naturvårdsverket fortsatt och där det är relevant beakta hur utsläppen av olika förorenande ämnen, såsom dioxiner, kan reduceras så långt som möjligt. Förbättrad kunskap för åtgärder av förorenade sediment Genom att sammanställa och tillgängliggöra befintlig kunskap inom sedimentområdet, bygga ny kunskap, ta fram vägledningar kring prioritering, inventering, undersökning och ärendehandläggning av förorenade sediment, samt genomföra praktiska pilotprojekt skapas bästa möjliga förutsättningar för att få igång ett kostnadseffektivt åtgärdsarbete avseende förorenade sedimentområden. Upplägget riktar i första hand in sig på de mest förorenade områdena.National measures to improve the dioxin situation in Sweden Dioxin is the name of a group of extremely toxic organic substances. They are inadvertently formed during combustion in a certain temperature range and in the presence of chlorine or bromine, and then spread to the environment. In addition, dioxins are persistent and accumulate in organisms and in the food chains. Emissions from a single large point source are considered to be large even if measured in nanograms, or in proportions of grams over a whole year's total emissions. The spread of dioxin to the environment occurs on a large scale and humans are mainly affected by the food we eat. The European Food Safety Authority (EFSA) indicates a tolerable weekly intake of 2 picograms/kg body weight (trillionths of a gram) while the median intake of dioxins and dioxin-like PCBs via food is 3.6 picograms/kg body weight and week in Sweden. The dioxin situation in Sweden is therefore still far from acceptable despite decades of efforts to improve it. A significant proportion of dioxin inputs still come from other countries in Europe, and hence, international cooperation is important comprising various measures, regulatory development and implementation of rules. However, a substantial part of the dioxin still comes from domestic emission sources that need to be addressed. In light of this situation, the Swedish Environmental Protection Agency in 2018 initiated a government collaboration within the framework of the Environmental Objectives Council, which over time was extended to other actors as well. This report is a result of that initiative and summarises the dioxin situation in Sweden 2021. Further, the report describes the state of health and the environment, the measures taken so far, current measures, and new measures under consideration for the future. Various authorities, industries and research institutions give their views on challenges and opportunities for national measures to improve the dioxin situation, which is also the title of the report. The purpose of the report is to provide information and guidance for future environmental work to achieve the national milestone target for dioxin in Sweden, which the government decided on in January 2021: "By 2030, dioxin emissions from point sources shall be mapped and minimised" This milestone target also means that more coordinated action is urgent. The report is therefore produced in collaboration with many stakeholders. Knowledge of the dioxin situation in Sweden in 2021 is described in chapter 4 – trends, what we know about the sources and what the important knowledge gaps are. New knowledge is constantly added, including through the special investment in contaminated sediments that is now underway with a special research program funded by the Swedish Environmental Protection Agency, and a special government assignment to several authorities in collaboration. Relatively new knowledge, based on so-called source tracking technology, shows that, as primary sources to air emissions of dioxins are handled, and air levels of dioxin decrease, the importance of other sources increase as well as their impact on Baltic wildlife. Dioxin-contaminated sites in coastal areas are examples of such sources. There may therefore be a need to draw attention to, and address, such sources in order to reduce the overall load of dioxins in the Baltic Sea biota. The levels of dioxins and furans in the environment continue to decrease at an annual rate of approximately 5-8 %, but the relative composition of dioxins and furans has changed. The proportion of furans has increased. Furans are formed to a greater extent in non-industrial combustion processes, indicating that additional emission control measures need to be taken against these types of sources. In Chapters 6 and 7, the Swedish Environmental Protection Agency and several other national authorities describe their roles, tasks and measures related to the dioxin issue. The Swedish Food Agency describes that the food situation is not satisfactory regarding dioxin. The intake of dioxin and PCBs from food is still too high, and the level in several types of food need to be lowered further. Coordinated work internationally and in the European Commission is also needed to further reduce the threshold values for dioxins and dioxin-like PCBs to a level in our food that better protects the human population. In the same chapter, the water authorities describe water bodies which do not yet achieve the protection goal – good chemical status – due to dioxin. They also outline proposals for new measures in future action programmes. Although the trend in dioxin levels is declining, the water authorities consider that there is a risk that many water bodies do not achieve good chemical status due to dioxin. This applies, for example, to approximately 98 % of all coastal waters (bodies of water) in the Bothnian and Bothnian Bays. The Metal Industry, the Forest Industry and Waste Sweden represent some of the actors that historically were large point sources of dioxin emissions. They describe in Chapter 8 their own past efforts relevant to dioxin, what they do today, and they are bring forward ideas about their future actions. The level of knowledge we have reached so far, as described in Chapter 4, and the pace of action defined in Chapters 6, 7 and 8, is probably not sufficient to achieve the government's milestone target, or the objective of a fully acceptable dioxin situation by 2030. But it's a good start. However, continued efforts are needed for many years
