Ecological networks aim to integrate biodiversity conservation with sustainable spatial development. Their governance in Europe is shaped by the interplays between multiple actors from various levels along spatial and jurisdictional-institutional scales. Despite the calls for greater public and stakeholder involvement, the legitimacy or social robustness of spatial planning and biodiversity policies in Europe has continuously been questioned by various stakeholders. This thesis, drawing on a set of qualitative case studies, provides some reflections on the participatory development of certain ecological network initiatives foremost in Estonia (e.g. the Natura 2000 and the national Green Network), as well as in other EU countries. The following questions are addressed. (1) To what extent are participatory approaches able to effectively build stakeholder awareness? (2) What are instances of and factors contributing towards knowledge integration and social learning within participatory processes? (3) Which conditions affect the legitimacy of ecological network governance?
Landowners are one key stakeholder group within the Natura 2000 designations and management. Yet, their awareness on important topics, like socio-economic implications of designations, or on formal rules of consultations in the Estonian cases was rather vague. The way information is exchanged, but its content also affects the success of communication: broad awareness-raising campaigns (e.g. information distributed via mass media) are not likely to satisfy stakeholders’ specific information needs and build their trust towards environmental authorities. More personalised involvement tools are needed to raise landowners’ awareness.
In the Estonian Natura 2000 consultations, mostly scientific knowledge stood at the forefront, but the participatory delineations of the Green Network allowed the inclusion of knowledge from a broader set of stakeholders. Trust in each other’s expertise, but also certain attributes of the decision-making context, and of participatory processes (e.g. goal definition, continuity of contacts) facilitated knowledge integration in the latter case. Conflictive situations can also catalyse learning among stakeholders, e.g. support them to become aware of and respectful towards each other’s concerns.
The cases have illustrated several challenges that the complex architectures of multi-level governance contexts pose on certain normative criteria for assessing legitimacy, e.g. for inclusion, accountability or transparency. Under different contexts, stakeholders tend to wear “multiple hats”, e.g. represent different kinds of interests, or are carriers of various knowledge claims. Often the concrete situation determines which one of such “hats” will be the most important. Here, the legitimacy of decision-making foremost depends on what kinds of stakeholders’ concerns are considered and/or included in the processes and their outcomes. Stakeholder analyses could help to identify the actors, analyse their roles, claims, and their relevance. The issue(s) at stake also affect stakeholders’ expectations towards participatory decision-making. So, stakeholders’ expectations towards participation, but the overall process boundaries should also be clarified from the outset, in order to avoid raising unjustified expectations. If conflicts within ecological network governance are caused by fundamental differences in frames, i.e. the various ways people make sense of problems, re-framing exercises could be one solution to reconcile such conflicts. Re-framing helps stakeholders to focus on common aspects in their views, which could facilitate mutual understanding and collaboration. Ultimately, participatory practices are influenced by the prevailing participatory culture, e.g. the ways different stakeholders, including public officials, have been used to conceptualise and exercise participation.Ökovõrgustike planeerimine ja rakendamine ühendab maastiku ökoloogilised funktsioonid mitmesuguste sotsiaal-majanduslike aspektidega ning hõlmab geograafilisi ja administratiivtasandeid kohalikest omavalitsustest Euroopa Liiduni (EL). Asjaliste (ingl stakeholders) kaasamist otsustusprotsessidesse peetakse mitmetel pragmaatilistel ning normatiivsetel kaalutlustel oluliseks ökovõrgustike valitsemise osaks. Väitekiri tugineb juhtumiuuringute analüüsil, käsitledes ökovõrgustikega seonduvate kaasamisprotsesside tõhusust ja tulemuslikkust Eestis ning mõnedes teistes EL riikides, ning juhindub järgmistest uurimisküsimustest. (1) Kuidas saab kaasamisega toetada tulemuslikku suhtlust eri osapoolte vahel (sh tõsta maaomanike teadlikkust) Natura 2000 alade määratlemise kontekstis? (2) Millistel juhtudel on / ei ole kaasamine toiminud õpi- ning erinevate asjaliste teadmisi koondava protsessina? Millised faktorid seda mõjutavad? (3) Millised asjaolud määravad otsustusprotsesside ja nende tulemite legitiimsuse (s.t vastuvõetavuse)?
Maaomanikud on Natura 2000 võrgustiku moodustamisel üks olulisimaid asjalistegruppe. Analüüsitud juhtumid näitavad, et laialdased avalikustamiskampaaniad ei suuda rahuldada maaomanike spetsiifilist infovajadust, kuid vahetumad ja konkreetsemat sisulist infot pakkuvad suhtlusvormid (nt telefonivestlus looduskaitseametnikuga või osalemine asjaliste koosolekutel) tõstavad tõenäolisemalt maaomanike teadlikkust ning aitavad ennetada arusaamatusi maaomanike ja looduskaitse-ekspertide vahel. Eesti Natura 2000 alade määratlemine põhines eeskätt teaduslikel alustel, kuid maakondade rohevõrgustiku planeerimine võimaldas paljude erinevate teadmistega asjaliste kaasamist. Viimasel juhul olid määravad edutegurid otsustusprotsessi varases etapis loodud usalduslik kontakt ja osapoolte vahelise hea suhte järjepidevus. Kui varasemalt on leitud, et kaasamine on õpiprotsess eeskätt koostööliste suhete tingimustes, siis käesolev uurimus kinnitab, et ka konfliktiolukorrad võivad soodustada üksteise seisukohtade ja huvide teadvustamist ning nendega arvestamist.
Valitsustasandite paljusus võib takistada tõhusat teabevahetust neil toimivate asjaliste vahel, samuti asjaliste võrdväärset kaasamist, vastutusvaldkondade selget piiritlemist ja otsustetegijate aruandekohustuse (accountability) täitmist mitme erineva valitsustasandi ees. Laiapõhjaline asjaliste kaasatus (inclusion) otsustusprotsessidesse ei pruugi alati tagada lõplike otsuste legitiimsust. Otsuste vastuvõetavust mõjutavad siinkohal eeskätt asjaliste hinnangud sellele, kuivõrd nende panusega on kaasamisel arvestatud. Asjalised võivad eri olukordades esindada väga mitmesuguseid rolle, millele vastavalt nad otsustesse panustavad, nt oma teadmiste või huvide kajastamisega. Asjalistel on tihti ka erinevad ootused kaasamisprotsesside ülesehituse ja tulemuste osas, seega tuleks ekslike ootuste vältimiseks kaasamise aluspõhimõtted ning täpsemad protsessireeglid varakult kõigi osapooltega läbi rääkida. Asjaliste analüüs (stakeholder analysis) võimaldab otsusetegijail asjalisi ja nende rolle kaardistada ning lõppkokkuvõttes hinnata, milliseid osapooli tuleks antud kontekstis esmajoones kaasata. Väitekirjas tuli esile legitiimsuseuuringutes seni vähest kajastamist leidnud aspekt, et otsuste illegitiimsus võib tuleneda ka asjaolust, et kaasamisel pole piisavalt arvestatud märkimisväärsete erinevustega asjaliste probleemikäsitlustes (frames). Seda tüüpi vastuolude lahendamisel võib abi olla probleemide ümbersõnastamisest (re-framing) nii, et keskendutakse seisukohtades peituvaile ühisjoontele, millele ehitada üles edasine arutelu ning võimalik koostöö. Selgus ka, et mõnesid Eesti keskkonnakorralduspraktikas laialdaselt kasutatavaid kaasamisvorme (nt avalikke koosolekuid) peavad asjalised ebapiisavateks võimalusteks otsuseid mõjutada. Võimalik, et koosolekuid jt sarnaseid kaasamisvorme aitaksid tõhustada nende parem organiseeritus, mida soodustaksid nt professionaalsed hõlbustajad (facilitators) või ametnike koosolekujuhtimisalaste oskuste arendamine. Kaasamise tõhusust ja tulemuslikkust mõjutab suuresti ka osalus- ja kaasamiskultuur: erinevate asjaliste, sh ametnike arusaamad kaasamisest-osalusest.Publication of this dissertation has been supported by the Estonian
University of Life Sciences and by the Doctoral School of Earth Sciences
and Ecology created under the auspices of European Social Fund
