Common agricultural policy in dissarray: How to get out of the deadlock?

When the CAP was established back in 1958, it was a powerful means for the economic or - even more ambitious - for the political integration of the European Community. In more recent years, however, it has been identified by a growing number of people as both the origin of mismanaged agricultural markets and of political quarrels, both within the Community and with non-member countries. Some of the well-known results of the CAP are the wine lakes and butter mountains, resulting from high guaranteed producer prices. In the summer of 19 87, they surpassed quotations on world markets by the factor of two or three in order of magnitude. Disposing surplusses on either international or national markets through export restitutions or subsidies for an inferior usage (e.g. butter as feed for calves, destination of wine for fuel-alcohol) has proved to be very costly.

World commodity prices 1996 - 1998: Report presented to the AIECE spring meeting, Venice, May 5 - 8, 1997

World commodity prices increased in 1996 on aggregate by 7 percent. However, taking yearly averages, this was the result of heterogeneous developments: increasing oil prices, which have a dominant weight, and falling prices for industrial raw materials and food and beverages. Forecasts for 1997 and 1998 point in the opposite direction: oil prices are expected to fall slightly whereas industrial raw material prices are likely to increase, a process which already began at the end of 1996 and will level off through 1998. Prices for food and beverages will decline slightly after a pronounced increase during the first months of 1997.

EG-Agrarreform und GATT-Vereinbarungen: Vom Leistungseinkommen zur Quasi-Rente

Die EG-Agrarreform von 1992 setzt den schon durch die Reform von 1988 eingeschlagenen Weg in eine bürokratisch reglementierte Agrarwirtschaft fort. Den Landwirten wird die Freiheit zu unternehmerischer Entscheidung mit großzügigen, flächen- und tierbezogenen Transfers abgekauft, die als Kompensation für begrenzte administrative Preissenkungen geleistet werden. Die Zeche zahlt der europäische Verbraucher und Steuerzahler in Form weiterhin überhöhter Agrarpreise und eines weiter kräftig expandierenden EG-Agrarhaushalts. Im Vergleich zu einer marktwirtschaftlichen Reform führt der tatsächlich eingeschlagene Weg zu schwerwiegenden gesamtwirtschaftlichen Einkommensverlusten. So ist eine bürokratische Produktionslenkung durch Produktionsquoten, prämierte Flächenstillegung und Extensivierungsvorschriften einer marktwirtschaftlichen Lösung mit Leistungsanreizen unterlegen. Hinzu kommen kaum übersehbare Kosten der bürokratischen Durchsetzung und Kontrolle, die auch in dem Aufbau eines "Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems" ihren Ausdruck finden, mit dessen Hilfe der "gläserne" Bauernhof Wirklichkeit wird, ohne daß Subventionsbetrug letztlich verhindert werden kann. Zeitlich unbefristete Kompensation von Preissenkungen durch Transferzahlungen schafft neue Vermögenstitel, die die ökonomischen Quasi-Renten aus Bodeneigentum oder Produktionsrechten festschreiben oder sogar ausweiten. Dies wird noch dadurch verstärkt, daß Extensivierung und Aufforstung prämiert werden, an sich wünschenswerte Aktivitäten, die jedoch gleichzeitig durch überhöhte Agrarpreise gebremst werden. Unter dynamischen Gesichtspunkten werden "für eine Marktwirtschaft geradezu selbstzerstörerische Anreize geschaffen, indem das "rent-seeking" der Interessengruppen dauerhaft belohnt wird. Das Reformpaket eröffnet den Landwirten die Möglichkeit, nachwachsende Rohstoffe auf "stillgelegten" Flächen anzubauen. Da dies unbeschadet der Prämie für die "Stillegung" in Höhe von 751 DM/ha (BRD: 1994) erlaubt ist, wird hiermit eine neue Subventionsrunde eingeläutet, denn nun wird auch noch der Anbau von Nichtnahrungsmitteln subventioniert. Der im Rahmen der Uruguay-Runde ausgehandelte Kompromiß (Blair-House-Übereinkommen) wird von Frankreich erneut in Frage gestellt, obwohl die hierin enthaltenen Abmachungen über die Einschränkung der EG-Agrarexporte und Exportsubventionen kaum über die Ziele der EG-Agrarreform hinausgehen. Dieses Abkommen kann nicht als Meilenstein auf dem Wege zu einem freien Agrarhandel angesehen werden, sollte aber akzeptiert werden, da es eine Stärkung der international wettbewerbsfähigen Standorte erwarten läßt. Außerdem könnte es dazu beitragen, ein Scheitern der Uruguay-Runde abzuwenden. Den Bedenken Frankreichs sollte nicht durch ein Nachkarten begegnet werden, sondern durch das Angebot der Bundesrepublik, sofort mit dem Abbau EG-interner Wettbewerbsverzerrungen zu beginnen. Hierzu zählen neben der Unterstützung der deutschen Landwirte durch Kompensationszahlungen für Wechselkursänderungen alle Reglementierungen, die den grenzüberschreitenden Standortwettbewerb beeinträchtigen, mit dem gemeinsamen Binnenmarkt nicht vereinbar sind und vor allem Frankreich als flächenreiches Land benachteiligen. --

Agrarpolitische Irrwege zur Bewahrung von Bodenrenten? Von Butterbergen zu Ökotälern

Die europäische Agrarpolitik führt zu schwerwiegenden Effizienzverlusten und hat Verteilungswirkungen, die gesamtwirtschaftlich kaum zu rechtfertigen sind. Anlaß für neuerliche Reformvorschläge der Kommission sind aber nicht diese Mängel der heutigen Politik, sondern die geplante EU-Erweiterung und daraus resultierende finanzielle Belastungen sowie 1999 anstehende WTO-Verhandlungen über eine weitere Handelsliberalisierung. Die im Rahmen der Agenda 2000 unterbreiteten Reformvorschläge sehen bei einigen Produkten zwar weitere administrative Preissenkungen vor; diese sollen aber, wie schon nach der Reform von 1992, durch steigende flächen- oder tierbezogene direkte Transfers kompensiert werden, wenn auch nicht in voller Höhe. Insgesamt sollen diese Direktzahlungen weiter ausgeweitet werden, obwohl eine stichhaltige ökonomische Begründung fehlt und z.B. in Deutschland schon 1995/96 die staatlichen Zahlungen an die Landwirtschaft etwa doppelt so hoch waren wie deren am Markt erwirtschaftete Einkommen. Anders als von politischer Seite behauptet, kommen die enormen Haushaltstransfers und die zusätzlichen Verbrauchertransfers, die eine Folge erhöhter Preise sind, nur zum geringeren Teil den wirtschaftenden Landwirten zugute. Abgesehen davon, daß als Folge der komplizierten und z.T. widersprüchlichen Anreize ein erheblicher Teil als Sickerverlust oder durch Betrug verlorengehen dürfte, führt der überwiegende Teil der von Landwirten empfangenen Transfers nur zu einer Erhöhung der Einkommen von Bodeneigentümern. Berücksichtigt man, daß in Deutschland mehr als die Hälfte der Fläche als Pachtland bewirtschaftet wird — mit deutlich steigender Tendenz — und daß der ganz überwiegende Teil der verpachteten Fläche Personen außerhalb der Landwirtschaft gehört, so wird die Fragwürdigkeit der gesamten Transferzahlungen deutlich. Da die hohen direkten Transferzahlungen inzwischen auch politisch Anstoß erregen, wird in der Agenda 2000 deren generelle Bindung an Umweltleistungen von Landwirten vorgeschlagen. Damit werden aber zwei völlig unterschiedliche Tatbestände vermischt: das Kompensationsziel und die Reduzierung von Umweltproblemen. Zwar wird nicht bezweifelt, daß punktuell ein Bedarf an weniger (intensiver) Landbewirtschaftung besteht, die dann gezielt honoriert werden kann; großenteils sind entsprechende Konflikte aber gerade eine Folge des Agrarschutzes. Der Abbau des Preisschutzes und die Begründung von Transferzahlungen mit daraus resultierenden positiven Umweltleistungen ist nicht gerechtfertigt und führt wiederum nur zur Erhöhung der Bodenrenten, also leistungsloser Einkommen. Sachgerecht wäre es, auch im Hinblick auf EU-Erweiterung und WTO-Verhandlungen, sowohl den Preisschutz als auch die Kompensationszahlungen vollständig abzubauen, da eine ökonomische Begründung wie z.B. Marktversagen fehlt. Würde man dabei einen Anpassungszeitraum von 5-7 Jahren zubilligen, so wäre auch dem Anspruch von Unternehmern auf Vertrauensschutz Genüge getan. Dies gilt zumindest dann, wenn man Parallelen zu anderen Sektoren zieht, in denen sich der Strukturwandel gravierend beschleunigt hat. --

EG-Gipfelbeschlüsse zur Agrar- und Haushaltspolitik: Schritte in die falsche Richtung

Die EG-Gipfelbeschlüsse zur Agrar- und Haushaltspolitik vom Februar 1988 sollen nach Einschätzung der Regierungschefs eine Wende markieren, die aus der schon chronischen Agrar- und Haushaltskrise führen und die beabsichtigte europäische Integration vorantreiben soll. Die vorliegende Analyse der Beschlüsse kommt zu eher gegenteiligen Ergebnissen. Die Erweiterung des Einnahmenrahmens hat 1988 erneut eine sprunghafte Ausweitung des EG-Haushalts zur Folge. Die Garantieausgaben für Agrarprodukte, auf die 1987 zwei Drittel der Gesamtausgaben entfielen, nehmen mit 19 vH wiederum kräftig zu, obwohl wichtige Folgekosten der Preisstützung in den allgemeinen Haushalt verlagert wurden. Der fortgesetzte Anstieg der Garantieausgaben muß als Mißerfolg gewertet werden, da hiermit vor allem Exportsubventionen, Destillations- und Verfütterungsbeihilfen finanziert werden, die bei stärkerer Orientierung an Weltmarktpreisen weitgehend vermeidbar wären. Die beschlossene Stabilisatorenregelung läßt allenfalls eine Abschwächung des Ausgabenanstiegs erwarten, führt andererseits aber zu einer noch stärkeren Bürokratisierung der Agrarmärkte. Es wurden neue Subventionen in Form von Flächenstillegungsprämien, einer Vorruhestandsregelung für ältere Landwirte und Einkommensübertragungen beschlossen. Schon die angeführten Begründungen zu diesen als Anpassungshilfen bezeichneten Maßnahmen sind weitgehend inkonsistent und stehen im Widerspruch zu gesamtwirtschaftlichen Zielen. Die volkswirtschaftlichen Einkommensverluste infolge der EG-Agrarpolitik werden weiter zunehmen, da die Maßnahmen entgegen der erklärten Absicht keineswegs produktionsneutral sind. Zum einen wird die internationale Wettbewerbsfähigkeit der nichtlandwirtschaftlichen Sektoren durch neue Subventionen an die Landwirtschaft zusätzlich beeinträchtigt; zum anderen führt die national divergierende Ausgestaltung der gemeinsamen Beschlüsse zu einer falschen Standortausrichtung der landwirtschaftlichen Produktion innerhalb der EG. Die neuen Maßnahmen begünstigen verteilungspolitisch im ersten Schritt vor allem Landwirte, im Endeffekt aber - wie die Produktpreissubventionen - überwiegend Bodeneigentümer, die nur zum Teil Landwirte sind oder bleiben werden. Obwohl durch die geplanten Prämienzahlungen mitunter Beträge von 20 000-30 000 DM je Begünstigten und Jahr erreicht werden können, wird kein Bedürftigkeitsnachweis verlangt. Ordnungspolitisch ist zu bemängeln, daß die Reglementierung des Agrarsektors auf allen Ebenen zügig weiter ausgebaut wird. Außerdem werden vor allem durch die in der Bundesrepublik geplante Umwandlung der Vorruhestandsregelung in eine Dauerlösung neue Besitzstände geschaffen, die noch schwerer rückführbar erscheinen als das überhöhte Preisniveau. --

Nachwachsende Rohstoffe: Umweltfreundlicher Weg aus der Agrarkrise oder neues Subventionsloch?

Nachwachsende Rohstoffe scheinen verschiedene wünschenswerte Eigenschaften auf ideale Weise zu verbinden: Sie substituieren Rohstoffe aus endlichen Lagerstätten und helfen damit, befürchtete Knappheiten zu vermeiden; die aus ihnen hergestellten Produkte gelten wegen der leichten Abbaubarkeit als entsorgungsfreundlich; bei thermischer Verwertung tragen sie dazu bei, daß die Anreicherung von CO2 in der Atmosphäre gedrosselt wird, und nicht zuletzt könnten sie den bedrängten Bauern neue Verdienstmöglichkeiten eröffnen. Daß nachwachsende Rohstoffe ihre große Bedeutung trotzdem weitgehend verloren haben, liegt vor allem an dem niedrigen Preis des Universalrohstoffs Öl, den großen Fortschritten in der synthetischen Chemie, aber auch an der Agrarpolitik, die der Produktion von Nahrungsmitteln Priorität einräumte. Um den Vorteilen nachwachsender Rohstoffe mehr Geltung zu verschaffen, hat die Politik in jüngerer Zeit die Verwendungsnachteile für Agrarrohstoffe abgebaut. Als aber lediglich bei Stärke und Zucker die Nachfrage stieg, wurde mit umweltpolitischer Begründung ein ganzes Bündel zusätzlicher Subventionen eingeführt. Hierzu zählen z.B. neben der Forschungsförderung der Verzicht auf die Mineralölsteuer bei der Verwendung von Alkohol oder Ölen als Treibstoff und vor allem die 1992 im Rahmen der Agrarreform eingeführte Erlaubnis, auf "stillgelegten" Ackerflächen nachwachsende Rohstoffe anzubauen. Dieses Bündel neuer Subventionen hat u.a. dazu geführt, daß 1994 erstmals große Flächen mit Raps zur Produktion von "Biodiesel" bebaut wurden und dieser Treibstoff an verschiedenen Tankstellen angeboten wird. Die Subventionen addieren sich zu annähernd 1,30 DM je Liter. Dies reicht aus, um bei einem Dieselölpreis von etwa 0,40 DM/Liter (vor Steuern) konkurrenzfähig zu sein. Die Begründung der neuen Subventionen mit Umweltvorteilen ist allerdings wenig überzeugend, würde doch ein gesamtwirtschaftlich effizienter Einsatz von Instrumenten verlangen, daß jener Weg beschriften wird, der — bei gegebenem Einkommensverzicht — den größten umweltpolitischen Nutzen verspricht. Diesen herauszufinden sollte dem Markt überlassen werden, nachdem der Staat die Rahmendaten z.B. in Form einer CO2-Steuer oder von Emissionslizenzen gesetzt hat. Die Produktion von Rapsöl in der EU und dessen Verwendung als Motortreibstoff ist nachweislich einer der kostenträchtigsten Wege zur Reduzierung der CC>2-Emissionen und zudem nicht unproblematisch bezüglich anderer Klimagase und der angestrebten allgemeinen Extensivierung der Agrarproduktion. Die von der EU, der Bundesregierung und den Ländern bezüglich nachwachsender Rohstoffe ergriffenen Maßnahmen sind nicht zieladäquat und stützen somit den Verdacht, daß umweltpolitische Argumente nur vorgeschoben sind. Tatsächlich geht es, wie traditionell in der Agrarpolitik, um den Schutz landwirtschaftlicher Arbeitsplätze. Dies ist volkswirtschaftlich teuer und kann, wegen der insbesondere bei Ölsaaten absehbaren Produktionssteigerungen, zu neuen internationalen Handelskonflikten führen. --

EC agricultural trade policies towards developing countries

Apart from demand and supply conditions, todays EC trade in agricultural products is determined not only by classical trade policy instruments, e.g. customs or quotas, but in addition by numerous internal instruments influencing consumption, production and storage. The protective character originates from specific sectoral policy goals having a long tradition in most of the six founding members of the EC. With the first and second enlargement of the EC the protective effects on third countries (trade diversion) aggravated not only because of the geographical extension, but because more and more products had been included in the protective system, respectively protection rates for some products had been increased due to demands of new member countries. During this process conflicts in objectives between internal producer demands and that of trade partners, being not members of the EC, became apparent. They were tackled in different ways, depending on the commodities and countries involved. Trade relations with developed countries, competing on markets for basic food commodities, e.g. grains, sugar, beef and milk products became increasingly impaired and the first serious attempt for a general reduction of trade barriers is only now undertaken in the GATT-Uruguay Round. Trade policy towards DCs was characterized by more cooperative approaches. The reasons are twofold. First, and most importantly, agricultural commodities produced in DCs are substitutes to EC-produced goods only to a small extent, either in production or in consumption. Secondly, there are some political commitments towards DCs in general or with respect to specific country groups such as the former colonies of France and the UK (now ACP-countries) or the mediterranean countries, where in the latter case geopolitical objectives are on the background of trade concessions.