Institutional choice and bureaucratic autonomy in Germany

"Although the delegation of government functions to non-majoritarian bodies such as independent agencies has accelerated throughout the OECD, Germany has followed a different path so far. In particular, administrative agencies have only rarely been granted autonomy from direct political control. The main argument is that a genetic code, inherent to the system of government institutions, has routinely auto-piloted choices that involved the design and control of agencies away from principal-agent-like considerations. The elements of this genetic code are outlined and the likelihood of their future persistence is assessed. Even if the pressure to create new agencies at arms length from government has increased, there are still strong incentives to keep them in a subordinate position." (author's abstract

The architecture of organizations as missed opportunity in political research

Few scholars in political science or public administration deny that organization matters. However, the rare application of an organizational perspective in research suggests otherwise. To revive the awareness of organizations as unit or level of analysis, attributed and generic properties are distinguished. Attributed properties, which dominate research, assign functions and patterns of behaviour to an organization. In contrast, generic properties refer to the constitutive elements of organizations that take effect before attributed properties. This article takes a closer look at four generic properties by examining their often-implicit use in current political science and public administration research. The aim is to demonstrate that the formal dimension, the goals, the expertise of personnel and organizational boundaries exert an independent influence on the output of political or public sector organizations. © 2020 The Author. Public Administration published by John Wiley & Sons Ltd

Gesundheitspolitische Steuerung zwischen Hierarchie und Verhandlung

In der neueren Staatsdiskussion gilt die Zunahme von Verhandlungen zulasten hierarchischer Anordnung als ein Hauptmerkmal moderner Staatstätigkeit. Allerdings ist die Aufgabendelegation auf gesellschaftliche Verhandlungssysteme jeweils in sehr unterschiedlichem Maße realisiert und staatlich kontrolliert. Daher erscheint die Untersuchung von Verbindungsformen zwischen den Steuerungsmodi Hierarchie und Verhandlung notwendig. Anhand der Institutionengeschichte eines zentralen Gremiums der gemeinsamen Selbstverwaltung in der gesetzlichen Krankenversicherung - dem Bundesausschuß für Ärzte und Krankenkassen - wird hier eine vergleichsweise erfolgreiche Mischform von Hierarchie und Verhandlung analysiert. In der historischen Rekonstruktion wird die zyklische Schwankung zwischen hierarchischem Zugriff des Staates und verhandlungsförmiger Selbstregulierung durch Verbände als eine wesentliche Funktions- und Bestandsvoraussetzung des Reichs- bzw. Bundesausschusses deutlich.The increasing relevance of negotiations over hierarchical forms of governance has been emphasized within the recent discussion about modern state activity. However, delegating state functions on societal bargaining systems is in fact accomplished by varying forms and intensities of governmental discretion. Therefore, it appears necessary to analyze connections between hierarchy and negotiations as a form of governance. By focusing on the development of the federal committee of physicians and health insurance funds, a rather successful combination between hierarchy and negotiations is examined. The historical reconstruction reveals that an oscillation between hierarchical regulation through the government and a negotiation-based associational self-regulation is a major requirement for the performance of the federal committee

Korporatisierung als gesundheitspolitische Strategie

Dieser Essay untersucht verschiedene Phasen van Gesetzgebungsaktivitaten im Gesundheitssektor, speziell die Einfiihrung oder Revision van Krankenversicherungsgesetzen. Unter komparativen Aspekten sind diese Ffille besonders aufschluBreich, weil die Interessen der beteiligten Akteure konstant bleiben, wahrend ihre strategischen Praferenzen in Abhangigkeit van politisch-institutionellen Konstellationen variieren. Diese InstitUtionen werden hier als "sets" van politischen Reprasentanten verstanden, welche unmittelbar auf Veranderungen des Wahlerverhaltens antworten, so daB institutioneller Wandel im Zusammenhang sich verandernder strategischer Umwelten betrachtet werden kann.This paper reviews a series of episodes of health care policy-making concerning the introduction and revision of national health insurance laws. These cases are optimal for comparison as the interests of the actors are fixed but their strategic preferences vary in response to political institutions. These institutions are considered as sets of political representatives. Consequently, they respond immediately to electoral changes and we can view institutional change in terms of changing strategic environments

Regulative Politik und die Transformation der klassischen Verwaltung

"Bei der Analyse moderner Staatstätigkeit wird häufig der Bedeutungszuwachs regulativer Politik hervorgehoben. Dies begründet die Frage, ob Regulierung auch zur Herausbildung eines neuen Verwaltungstypus führt. Basierend auf der Unterscheidung zwischen drei Idealtypen wird untersucht, inwieweit sich eine Verschiebung von der klassischen bzw. modernen Verwaltung in Richtung regulative Verwaltung beobachten lässt. Dabei werden die Merkmale der institutionellen, der prozeduralen und der Policy-Dimension berücksichtigt. Die Analyse führt zu dem Schluss, dass zwar keine flächendeckende, wohl aber eine punktuelle Transformation stattfindet. Der sich sukzessive herausbildende Typus regulativer Verwaltung besitzt größere Beurteilungsspielräume, mehr politische Unabhängigkeit und stärker konsultativ geprägte Umweltbeziehungen als sie in der klassischen Verwaltung verherrschen." (Autorenreferat)"Regulation is often regarded as an increasingly relevant trait of modern state activity. This paper asks whether this policy change will also generate a new type of administrative agency. Based on the ideal-type distinction between classic, modern and regulatory bureaucracy the analysis is focusing on institutional, procedural and policy shifts related to regulation. The conclusion is that no all-embracing change is taking place, but a rather selective transformation. As opposed to the classic type of public administration, the emerging regulatory bureaucracy has greater policy discretion, is more independent from political control and needs more clientele consultation." (author's abstract

Vom Amt zur Agentur? Organisationsvielfalt, Anpassungsdruck und institutionelle Wandlungsprozesse im deutschen Verwaltungsmodell

Die Bundesrepublik Deutschland scheint angesichts einer wachsenden Zahl von Bundesbehörden, die nach dem Vorbild des sogenannten "Agency"-Konzeptes errichtet oder reorganisiert werden, einem internationalen Trend zu folgen. Um die Frage zu beantworten, ob daraus ein institutioneller Wandel folgt, arbeitet der Verfasser zunächst jene Merkmale des deutschen Verwaltungsmodells heraus, die im Kontrast zum Agency-Konzept stehen. Er beschreibt anschließend die Rechtstypen der Verwaltungsorganisation auf der Bundesebene und fragt nach den Spielräumen für eine Agentur-Bildung. Er stellt vor diesem Hintergrund einige empirische Beispiele vor, um zu verdeutlichen, welche Handlungskalküle die Errichtung neuer bzw. die Restrukturierung vorhandener Behörden beeinflussen und mit welchen externen Anpassungszwängen das deutsche Verwaltungsmodell konfrontiert wird. Der Beitrag schließt mit einer Erörterung der Frage, ob sich dieser externe Anpassungsdruck bei neueren Entscheidungsprozessen in den Bundesbehörden auf die Übernahme des Agency-Konzeptes auswirkt oder ob nur von einer "neuen Unübersichtlichkeit" gesprochen werden kann. (ICI2

Das Politikfeld als analytische Kategorie

Bisher sind kaum Bemühungen unternommen worden, um den häufig verwendeten Begriff des "Politikfeldes" zu klären. In diese Lücke stoßen die hier präsentierten Überlegungen mit dem Ziel, eine konzeptionelle Variante zu entwickeln, die erstens die Merkmale von Politikfeldern beschreibt, zweitens Wirkungsvermutungen für die Ebene handelnder Akteure generieren hilft und drittens Indikatoren für den Wandel von Politikfeldern liefert. Dazu werden die wichtigsten Konzepte vorgestellt, die die Entstehung und Wirkung von sektoralen Handlungszusammenhängen beschreiben. Daraus werden die vier Dimensionen Policies, Institutionen, Akteurkonstellationen und Leitbilder abgeleitet, die als konstitutive Merkmale eines Politikfeldes gelten können. Deren Genese lässt sich als funktionale Ausdifferenzierung dieser vier Dimensionen begreifen, die sich zu einem abgegrenzten Handlungsfeld mit relativer politischer Autonomie gegenüber der Umwelt verdichten. Dass die Grenzen und die Binnenstruktur eines Politikfeldes dessen Wandel erklären können, wird anhand eines Vergleichs zwischen der Wissenschafts-, der Agrar- und der Gesundheitspolitik illustriert. Insbesondere die abnehmende Autonomie nach außen sowie die Heterogenisierung der internen Akteurkonstellation erweisen sich als tragfähige Erklärungsfaktoren für den Wandel von Politikfeldern.Concepts referring to sectoral policy subsystems are abundant. However, few efforts are made to clarify the frequently used term "policy field". This paper is determined to move this notion into a more analytical direction. The central aim is to substantiate the dimensions of policy fields, their presumed effects on policy actors, and to provide an explanatory framework for stability or change. Therefore, concepts such as iron triangles and policy networks are reconsidered in order to specify the essential dimensions of policy fields. Policy fields emerge if a group of strategic actors who face a new problem generate a semi-autonomous sphere of interaction. The policy field is completed if a specific institutional setting and a set of policy ideas are added. This process is based on functional differentiation and politicization. Finally, a comparison of science, agricultural, and health policy is used to illustrate how stability and change of policy fields could be explained. Especially the perforation of policy boundaries, which allows external interests to gain influence, and a destabilization of previously homogeneous coalitions prove to be crucial variables

Ministerialverwaltung und Interessengruppen – Neues und Vergessenes zu einem alten Thema

German Federal Ministries play a central role in the initiation and formulation of political initiatives by the Federal Government. This repeatedly raises the question of interest group influence. In media reporting, but also scientific discussions, the answer is usually sought under the keyword “lobbyism”, in which the ministerial bureaucracy appears to be largely a passive recipient of external influence. This view is challenged by applying a three-dimensional analysis. The initial hypothesis is that the ministerial bureaucracy is capable of strategic interaction, which is first illustrated at the macro level of relations between the state and organized interests. Second, the effect of organization and procedures of the ministerial bureaucracy on the relationship with interest groups is examined. Finally, the attitudes of ministerial bureaucrats in dealing with organized interests are reconstructed by using data from an online survey. The result is that the interactions between the two sides go far beyond the one-way automatism suggested in the lobbying concept.Die Bundesministerien nehmen bei der Initiierung und Formulierung politischer Vorhaben der Bundesregierung eine zentrale Rolle ein. Dies wirft immer wieder die Frage nach dem Einfluss organisierter Interessen auf. In der medialen Berichterstattung, aber auch in der wissenschaftlichen Diskussion wird die Antwort zumeist unter dem Stichwort „Lobbyismus“ gesucht. Die Ministerialverwaltung erscheint dabei überwiegend als passiver Adressat externer Einflussbestrebungen. Dieser Sichtweise soll mit Hilfe einer drei Dimensionen umfassenden Analyse entgegengetreten werden. Die Ausgangsthese lautet, dass die Ministerialverwaltung zu strategischer Interaktion befähigt ist, was zunächst auf der Makroebene der Beziehungen zwischen Staat und organisierten Interessen illustriert wird. Daran anschließend wird zweitens der Einfluss von Organisation und Arbeitsweise der Ministerialverwaltung auf die Beziehungen zu Verbänden untersucht. Die dritte Dimension schließlich gilt den Einstellungen der Ministerialverwaltung im Umgang mit organisierten Interessen. Im Ergebnis ist festzustellen, dass die Interaktionen zwischen beiden Seiten deutlich über die Automatismen der Interessendurchsetzung hinausgehen, wie sie im Lobbyismus-Konzept unterstellt werden

Comparing National Patterns of Medical Specialization: A Contribution to the Theory of Professions

Policy-making is often characterized by connected processes of conflict management in organizationally separated, but functionally linked arenas. Such multi-level structures are prone to blockades of decision-making, because boundaries between arenas can reinforce conflicts and rules of interaction can reduce the range of alternative decisions. These problems are structureinduced, their solution requires changes in the organizational framework. Linked arenas are - as a rule - merely loosely-coupled. This is why the fabric of multi-level policy processes can be structured by strategic manipulation. Three strategies of interorganizational management via structural adaptation are discussed. All of them revise conditions of conflict generation and conflict solving and reduce the likelihood of blockades. However, the consequences are ambivalent. As the strategies change power relations in the policy field, they provoke reactions of negatively affected actors, who try to regain influence by establishing secondary informal linkages. As a result, multi-level structures develop multiple connections and network-like relations which interact in a dynamic process of permanent adaptation.Politische Prozesse verbinden oft mehrere organisatorisch getrennte, aber funktional zusammenhängende Entscheidungsarenen. Da Grenzen zwischen Arenen zur Konfliktverstärkung beitragen und Interaktionsregeln die Entscheidungsspielräme einengen können, sind solche Mehr-Ebenen-Strukturen für Blockaden der Entscheidungsprozesse anfällig. Diese sind strukturell angelegt und können nur durch Anpassung der organisatorischen Bedingungen bewältigt werden. Das ist möglich, weil Verflechtungen zwischen Entscheidungsarenen meist nur lose verbunden und der strategischen Veränderung zugänglich sind. Drei Strategien des interorganisatorischen Konfliktmanagements durch strukturelle Anpassung werden untersucht. Alle richten sich auf die organisatorischen Konfliktursachen und verringern die Wahrscheinlichkeit von Blockaden. Ihre Wirkung ist allerdings ambivalent. Indem sie Machtverhältnisse verändern, provozieren sie Reaktionen der negativ betroffenen Akteure, die versuchen, Einfluß über sekundäre, informelle Verbindungen zurückzugewinnen. Mehr-Ebenen-Strukturen entwickeln sich daher zu mehrfach verflochtenen, netzwerkartigen Zusammenhängen, in denen unterschiedliche Interaktionsmechanismen in dynamischen Prozessen zusammenspielen und sich ständig an Problementwicklungen anpassen